牧區(qū)地方政府社會(huì)保障職能研究

史慧

摘要：在牧區(qū)進(jìn)行社會(huì)保障建設(shè)不僅有利于提高促進(jìn)牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更重要的是能夠改善牧民生存條件和生活質(zhì)量。牧區(qū)的社會(huì)保障建設(shè)與農(nóng)區(qū)不同，其在社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境、制度環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等方面面臨著特殊境遇，與農(nóng)區(qū)社會(huì)保障建設(shè)存在明顯差異。而政府在社會(huì)保障建設(shè)中承擔(dān)著主要職責(zé)，因此要對(duì)牧區(qū)地方政府的職能進(jìn)行界定，明確牧區(qū)地方政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等職能，以實(shí)現(xiàn)牧區(qū)社會(huì)保障制度的完善、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)；地方政府；社會(huì)保障職能

牧區(qū)及牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的特殊性，決定了對(duì)牧區(qū)地方政府職能的特殊要求。在我國(guó)，地方政府是指與中央人民政府相對(duì)的各級(jí)人民政府，包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地級(jí)市、自治州）、縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府，[1]地方政府在推動(dòng)基層社會(huì)建設(shè)方面具有極其重要的作用。

但是，當(dāng)前關(guān)于社會(huì)保障制度的研究多集中于農(nóng)耕地區(qū)，對(duì)牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)的特殊性與路徑選擇，以及牧區(qū)地方政府應(yīng)該在牧區(qū)社會(huì)保障中的治理職能，卻鮮有研究，一定程度上影響了牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的進(jìn)程。基于此，本文就牧區(qū)地方政府在牧區(qū)社會(huì)保障制度中的職能問(wèn)題展開深入研究，以準(zhǔn)確定位牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)中的地方政府職能。

一、牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)的特殊性

牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)在整個(gè)中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。與農(nóng)耕區(qū)相比，自然、人文、社會(huì)和制度等環(huán)境的不同，形塑了牧區(qū)社會(huì)保障制度的特殊性，這表明牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)不能完全套用農(nóng)區(qū)的社會(huì)保障制度模式，要尊重個(gè)性差異，因地制宜、區(qū)別對(duì)待。

（一）社會(huì)環(huán)境的特殊性

牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)面臨著特殊的社會(huì)環(huán)境，給社會(huì)保障建設(shè)制造了障礙。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地理區(qū)位的特殊性。我國(guó)的牧區(qū)主要集中在中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)和邊疆地區(qū)，在中國(guó)地理階級(jí)的一、二階級(jí)上，以高原、山地和丘陵為主，海拔較高。復(fù)雜多變的地形，再加上深處內(nèi)陸或邊疆，使得牧區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)極為困難。與農(nóng)區(qū)的便利交通網(wǎng)絡(luò)相比，牧區(qū)則無(wú)法對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)牧民提供及時(shí)、有效和優(yōu)良社會(huì)保障服務(wù)。

二是生活境遇的特殊性。牧區(qū)居民主要居住在面積廣闊的草原上，再加上人口數(shù)量較少、居住分散，使得牧區(qū)人口密度非常小。牧區(qū)這種地廣人稀、分散居住的狀況，很難形成社會(huì)保障發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。再加上社會(huì)保障建設(shè)需要巨大的財(cái)政投入，而牧區(qū)地方政府往往財(cái)力有限，導(dǎo)致牧區(qū)地方政府城鎮(zhèn)化的積極性不高。即使有的牧區(qū)政府有很強(qiáng)意愿去進(jìn)行社會(huì)保障建設(shè)，卻受到財(cái)力的限制，有心無(wú)力。

（二）人文環(huán)境的特殊性

在牧區(qū)，少數(shù)民族人口占到了絕大多數(shù)，他們有著不同的思想觀念、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，這要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是少數(shù)民族聚居，文化理念、風(fēng)俗習(xí)慣不同。牧區(qū)主要是少數(shù)民族聚居區(qū)，在價(jià)值理念、宗教信仰、生活習(xí)俗和語(yǔ)言交流上與漢族有較大差別。

二是宗教因素影響較大。牧區(qū)多處于我國(guó)內(nèi)陸和邊疆，這里的居民多有宗教信仰習(xí)俗，主要體現(xiàn)在信仰宗教的人口比例較高和信仰程度較深。有資料顯示，在中國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中，信仰各種宗教的人口占其總?cè)丝诘谋壤^(guò)50%。與漢族相比，那些幾乎全民信教的少數(shù)民族的宗教生活更嚴(yán)格，表現(xiàn)形式更多，也更虔誠(chéng)。這種情況在藏族的藏傳佛教和回族、維吾爾族的伊斯蘭教中表現(xiàn)比較明顯。[2]牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)要充分考慮到民族宗教信仰情況，可在充分尊重民族宗教信仰的基礎(chǔ)上，結(jié)合各宗教中關(guān)于社會(huì)救助的相關(guān)內(nèi)容來(lái)進(jìn)行牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)。在農(nóng)區(qū)社會(huì)保障建設(shè)中就很少考慮宗教信仰情況。

（三）制度環(huán)境的特殊性

牧區(qū)在制度環(huán)境的特殊性，為牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)提供了便利條件。在我國(guó)，牧區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏等少數(shù)民族自治區(qū)以及青海等民族自治州和自治縣，這些地方實(shí)行少數(shù)民族區(qū)域自治制度和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法給自治區(qū)下放了較大的權(quán)利，賦予地方政府更多的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)本民族、本地區(qū)的特殊情況，采取一些特殊的政策措施，這使得少數(shù)民族地區(qū)能夠自主地進(jìn)行地方行政管理。在《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中，賦予了自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、財(cái)政、人口流動(dòng)、計(jì)劃生育和生態(tài)環(huán)境等諸多方面的自治權(quán)，民族區(qū)域自治法中包含了許多有利于自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和權(quán)利。這使得自治法范圍內(nèi)的牧區(qū)在社會(huì)保障建設(shè)中能夠獲得更多的自主權(quán)和靈活性，可以實(shí)行一些推動(dòng)牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的特殊社會(huì)政策，從而加速牧區(qū)社會(huì)保障建的建設(shè)步伐。

（四）生態(tài)環(huán)境的特殊性

首先，在我國(guó)，牧區(qū)主要位于溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)和大陸性高原氣候區(qū)，以草地資源為主，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)不僅是確保牧民經(jīng)濟(jì)生活水平的提升，而且對(duì)牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有著重要影響。在農(nóng)區(qū)則很少考慮這一方面。

其次，受自然條件的影響，牧區(qū)居民的生活環(huán)境與農(nóng)區(qū)居民不同。例如，受自然條件的影響，在內(nèi)蒙古的呼倫貝爾市鄂倫春、鄂溫克、達(dá)斡爾三個(gè)少數(shù)民族平均壽命只有五十多歲，與我國(guó)七十二歲的平均壽命相比，要短二十多年。此外，干旱、蝗蟲也都是農(nóng)牧區(qū)多發(fā)的自然災(zāi)害。在內(nèi)蒙古的東北部，部分地區(qū)冬季氣溫能到零下四五十度，寒災(zāi)和草原森林火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。[3]在西藏地區(qū)由于海拔高，紫外線輻射強(qiáng)，導(dǎo)致牧民多患有白內(nèi)障疾病。不同的自然環(huán)境會(huì)產(chǎn)生不同的自然災(zāi)害和疾病，因此，牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)要依據(jù)不同的自然條件進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

二、牧區(qū)地方政府社會(huì)保障職能關(guān)系分析

牧區(qū)地方政府在制定社會(huì)保障政策時(shí)，要著重考慮兩個(gè)維度的關(guān)系即縱向上政府各層級(jí)之間的關(guān)系，橫向上政府與市場(chǎng)的關(guān)系。只有協(xié)調(diào)好這兩方面的關(guān)系才能定位好牧區(qū)地方政府社會(huì)保障的職能。

（一）縱向關(guān)系分析

政府縱向上的關(guān)系分析主要指的是地方政府與中央之間的層級(jí)關(guān)系與職能權(quán)限劃分。在當(dāng)前中國(guó)，中央政府的主要職責(zé)是從全國(guó)居民的共同需要來(lái)制定政策，考慮的是不同地區(qū)和省份居民的共同需要。中央政府承擔(dān)的主要是地方政府不愿意承擔(dān)或者無(wú)力承擔(dān)的職能，例如國(guó)防、外交、收入再分配、跨區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控等。由于地方政府更加貼近基層，對(duì)各地區(qū)居民的不同需要更加了解，所以地方政府的主要職責(zé)是從地方居民的共同需要來(lái)制定政策，考慮本地去居民的特殊需要，根據(jù)本地居民的生活習(xí)慣、意愿偏好和民俗文化來(lái)處理事務(wù)。

當(dāng)前中國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系主要是一種利益和權(quán)力分配關(guān)系。從政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央政府各項(xiàng)政策的執(zhí)行都依賴于地方政府的執(zhí)行。中央政府的各項(xiàng)政策都是由國(guó)務(wù)院制定的，并進(jìn)行宏觀調(diào)控和規(guī)劃，而要涉及到具體的政策執(zhí)行則需要地方政府的配合才能完成。當(dāng)政策執(zhí)行時(shí)就會(huì)按照中央-?。ㄗ灾螀^(qū)）-市-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層級(jí)進(jìn)行任務(wù)分配。由于地方政府代表的是地方居民的利益，因此在執(zhí)行中央的任務(wù)時(shí)，就會(huì)著重為本地區(qū)居民利益著想，產(chǎn)生自己獨(dú)立的利益。中央政府依賴于地方政府，地方政府受制于中央政府，再加上利益和權(quán)力上的摩擦，導(dǎo)致了中央和地方的兩個(gè)積極性沒(méi)有有效發(fā)揮。

（二）橫向關(guān)系分析

政府橫向上的關(guān)系分析主要是指政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府關(guān)于市場(chǎng)的職責(zé)。十八大政府報(bào)告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”黨的十八屆三中全會(huì)更是明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”

在現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的作用是十分關(guān)鍵的，尤其是像社會(huì)保障這類公益性很強(qiáng)的制度建設(shè)中更是不能缺少政府的參與。但關(guān)鍵是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中建設(shè)社會(huì)保障時(shí)，政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，以及如何能夠更好的發(fā)揮作用。政府具有的天然權(quán)威力量可以幫助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)公平正義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，擴(kuò)展市場(chǎng)體系，保證合約履行，打破壟斷，糾正不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。只有借助政府的力量才能保證市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在牧區(qū)進(jìn)行社會(huì)保障建設(shè)時(shí)，一定要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮兩方面的積極作用。

三、牧區(qū)地方政府社會(huì)保障職能定位分析

由于受牧區(qū)特殊條件限制，牧區(qū)地方政府在建設(shè)社會(huì)保障時(shí)要在充分考慮中央和地方以及政府和市場(chǎng)的關(guān)系基礎(chǔ)上，正確定位牧區(qū)地方政府的社會(huì)保障職能，從而促進(jìn)牧區(qū)社會(huì)保障的健康、持續(xù)發(fā)展。

（一）縱向上定位分析：基于中央和地方關(guān)系

中央政府與地方政府的關(guān)系主要是一種利益和權(quán)力分配關(guān)系。在社會(huì)保障建設(shè)時(shí)，中央政府考慮的是全國(guó)居民的需要，從而制定政策，牧區(qū)地方政府考慮的是牧區(qū)居民的需要，根據(jù)牧區(qū)的特定條件和環(huán)境制定相應(yīng)的政策。兩級(jí)政府代表著不同的利益主體，因此，要合理劃分兩級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)力，充分發(fā)揮兩方面的積極性。牧區(qū)相比較于全國(guó)其他地區(qū)，有其自身的特殊性，中央政府制定的社會(huì)保障政策在牧區(qū)不一定適用。因此，應(yīng)該賦予牧區(qū)地方政府關(guān)于建設(shè)社會(huì)保障制度方面更大的自主權(quán)，使地方政府能夠結(jié)合自身對(duì)牧區(qū)的更深層次的了解制定社會(huì)保障政策。

牧區(qū)一般主要集中于西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族自治區(qū)以及青海等民族自治州或自治縣，我國(guó)有專門針對(duì)這些地方的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法給予了民族地區(qū)較大的政策自主權(quán)，因此牧區(qū)地方政府在制定社會(huì)保障政策時(shí)，可依據(jù)民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法適當(dāng)擴(kuò)大其職能。因?yàn)槟羺^(qū)的社會(huì)保障建設(shè)要更多的考慮牧區(qū)的社會(huì)、人文、制度和生態(tài)等環(huán)境的特殊性，所以就需要更大的權(quán)力與其職能相匹配。當(dāng)然，要求賦予牧區(qū)政府在建立社會(huì)保障制度時(shí)的更多職能并不是讓其不受約束。

（二）橫向上定位分析：基于政府和市場(chǎng)的關(guān)系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”并結(jié)合牧區(qū)的特殊環(huán)境，在建設(shè)牧區(qū)社會(huì)保障制度時(shí)要適時(shí)的調(diào)整牧區(qū)地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在牧區(qū)，政府的主要責(zé)任是“救濟(jì)”，而“脫貧”的任務(wù)就要依靠市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行解決。政府進(jìn)行救濟(jì)是為了幫助貧困人口在生活困難時(shí)渡過(guò)難關(guān)，只能是一時(shí)的而不是一世的救助。貧困地區(qū)的人們必須樹立自我保障意識(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制中個(gè)人的作用，在政府和非贏利性組織的共同幫助下，逐漸擺脫貧困的危機(jī)。[4]牧區(qū)地方政府應(yīng)充分發(fā)揮政策引導(dǎo)的作用，充分開拓社會(huì)保障制度中市場(chǎng)作用的功能區(qū)間?？梢圆扇≡圏c(diǎn)先行的辦法，逐步推進(jìn)牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)。

總之，要合理確定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，管住政府這個(gè)“看的見(jiàn)的手”，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)這個(gè)“看不見(jiàn)的手”。牧區(qū)地方政府在進(jìn)行社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)，不要過(guò)多干涉市場(chǎng)，通過(guò)下放行政審批權(quán)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)中商業(yè)保險(xiǎn)的作用，幫助商業(yè)保險(xiǎn)制定針對(duì)牧區(qū)居民的特殊保險(xiǎn)。如青藏高原牧區(qū)牧民多發(fā)白內(nèi)障疾病，新疆牧區(qū)多發(fā)雪災(zāi)而使畜牧減產(chǎn)，而內(nèi)蒙古則多寒災(zāi)和草原森林火災(zāi)，牧區(qū)地方政府就可以通過(guò)各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)制定針對(duì)白內(nèi)障、雪災(zāi)、寒災(zāi)和火災(zāi)等險(xiǎn)種。政府的職能主要定位在牧區(qū)的救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)行托底的作用，只有在商業(yè)保險(xiǎn)失靈的地方才可以去干預(yù)市場(chǎng)，從而發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面的積極性。

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