成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中政府管理創(chuàng)新研究

黃霜　劉翠

摘要：成都的憑借天府之國的地理條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整合優(yōu)勢、優(yōu)越的資源環(huán)境以及國家政策的扶持，已發(fā)展成為我國中西部的綜合性大都市。以成都為中心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)不僅是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，而且也是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要依托。本文以成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的政府管理創(chuàng)新為視角，在回顧總結(jié)了當(dāng)前成都經(jīng)濟(jì)區(qū)在政府政策支持下取得的初步性成果后，深入分析了當(dāng)前成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中主要存在的障礙，進(jìn)而從政府管理創(chuàng)新的角度提出了相應(yīng)的對策措施。

關(guān)鍵詞：成都經(jīng)濟(jì)區(qū)；政府管理；創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)區(qū)是以一定的區(qū)域為依托，在分工基礎(chǔ)上形成的各具特色的地域經(jīng)濟(jì)單元。通常主要以一個中心城市為核心依托，形成以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)、以商品流通為依賴、以信息流通和交通運輸為脈絡(luò)，在一定的區(qū)域或全國中擁有一定的影響力的一個綜合區(qū)域體系。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)就是以成都為中心，形成以樂山、簡陽、眉山、遂寧、雅安等城市為輻射圈半徑以100公里左右的區(qū)域節(jié)點，在這些區(qū)域中積極構(gòu)建多元、開放的新格局，結(jié)合各個市區(qū)的特色，最大化的形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。成都經(jīng)濟(jì)圈的形成，旨在通過資源整合，優(yōu)勢互補(bǔ)，提高區(qū)域競爭力，其范圍為7市47縣，7市面積8.1萬平方公里，占四川省的16.7%；總?cè)丝?379萬人，占41.6%；GDP為5993.5億元，占57.05%；財政收入400.72億元，占47.13%；全社會固定資產(chǎn)投資3482.15億元，占59.60%；人均GDP為17735.4元，是四川省平均的1.38倍；經(jīng)濟(jì)密度739.94萬元/平方公里，是四川省平均的3.42倍①。在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)中，成都要利用區(qū)位優(yōu)勢，匯集省內(nèi)優(yōu)勢資源，充分發(fā)揮極核的輻射帶動作用。

政府管理創(chuàng)新是近幾年來政府倡導(dǎo)的行政體制改革的重要內(nèi)容，國家也從多方面提出了政府創(chuàng)新管理的標(biāo)準(zhǔn)，但最核心的標(biāo)準(zhǔn)依然是服務(wù)，政府創(chuàng)新管理就是通過創(chuàng)新不斷提高政府各方面的服務(wù)水平，讓服務(wù)成為政府工作人員的行為習(xí)慣，行為意識，最終建成高效的服務(wù)型政府②。在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中政府管理發(fā)揮了巨大的創(chuàng)新作用，如在產(chǎn)業(yè)、交通和信息建設(shè)上都給予了人力、物力，財力極大的扶持，促使成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)取得了令人可喜的成效，但事實告訴我們在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中政府管理創(chuàng)新面臨諸多阻力，以成都為中心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)中的各個城市都有自己的具體困難，很多問題都是天然的地理缺陷，面對這樣的問題就要求政府出面，在管理中突破現(xiàn)狀，整合各方資源，形成強(qiáng)大的合力，克服障礙。政府管理創(chuàng)新的目的，就是在于順應(yīng)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的新形勢、新任務(wù)，更好地服務(wù)于成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。

一、當(dāng)前成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)取得的初步性成果

（一）初步形成對接區(qū)域

從2013年開始，成都市與德陽、綿陽、資陽、眉山、樂山、雅安、遂寧7市主動對接區(qū)域規(guī)劃合作。區(qū)域一體化的城市群發(fā)展是當(dāng)今世界大都市地區(qū)發(fā)展的主流趨勢，我過就形成了長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)以及珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成都很好的帶動了周邊市區(qū)經(jīng)濟(jì)社區(qū)的發(fā)展。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅促使成都與其周邊城市（樂山、簡陽、眉山、遂寧、雅安等）連城一片，形成按照“一極一軸一區(qū)塊”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，成都經(jīng)濟(jì)區(qū)按照“由近到遠(yuǎn)、分片推進(jìn)”的原則，分別從總體規(guī)劃、一體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃的不同層次進(jìn)行研究，使每個規(guī)劃各具特色，更有針對性。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域?qū)又胁粌H形成交通的對接，更形成產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和信息的對接，整個經(jīng)濟(jì)區(qū)共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，各個市區(qū)在對接中發(fā)展，在發(fā)展中不斷促使對接更和諧，更有效。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)展開的由點到線，由線到面的對不僅帶動著四川周邊省份的發(fā)展，也促進(jìn)整個西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）初步形成互通服務(wù)區(qū)

成都經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展合作，意味著將跳出成都市的范圍來進(jìn)行服務(wù)布局。在新體制下，明確各經(jīng)濟(jì)區(qū)的職責(zé)分工。政府管理創(chuàng)新體制下，互通服務(wù)區(qū)緊緊圍繞成都經(jīng)濟(jì)區(qū)加快推進(jìn)依法行政、政務(wù)公開等項改革，把政府部門的制度規(guī)范，辦事程序以及時限都對各個經(jīng)濟(jì)區(qū)的其他市區(qū)公開，接受公眾的監(jiān)督，形成嚴(yán)格的內(nèi)部管理和全方位的有效外部監(jiān)督約束機(jī)制，經(jīng)濟(jì)區(qū)形成的好德監(jiān)督制度，就是最好的教育，也只有通過好制度的嚴(yán)格執(zhí)行，才能強(qiáng)化好意識，鼓勵好行為，養(yǎng)成好習(xí)慣，最后形成經(jīng)濟(jì)區(qū)互通服務(wù)區(qū)良好的整體氛圍。互通服務(wù)區(qū)有其工作的特殊性，因為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市區(qū)需求的多樣化，要求工作有更多的靈活性；因為工作性質(zhì)的模糊性較高，不能簡單地把職責(zé)分開就了事；因為日常工作地相互關(guān)聯(lián)性特別強(qiáng)，不能簡單地以誰為主誰為輔來解釋兩者之間的定位。互通服務(wù)區(qū)如何與經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市區(qū)相關(guān)工作對接，怎樣的工作模式才能保證代理代辦職能的有效履行。所有的這些都影響著整個經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的效果，成都經(jīng)濟(jì)區(qū)在政府管理創(chuàng)新理念的指導(dǎo)下，形成的以信息和服務(wù)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式下，積極促使形成互通服務(wù)區(qū)，有效的解決了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市區(qū)的銜接服務(wù)工作。

（三）初步形成交通對接

區(qū)域合作給老百姓帶來最明顯的就是通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面對接，建成一個以成都為綜合樞紐的“一小時”通勤圈。交通對接首先是物理上與成都實現(xiàn)無縫對接，第二是觀念上的對接。物理上即交通硬件設(shè)施。目前，對接成都的三條大道，分別是工業(yè)大道、濱江大道和岷東大道。建成后，三條大道形如“三箭齊發(fā)”，從交通上與成都實現(xiàn)無縫對接。成綿樂客運專線也將通車，彭山到成都坐高鐵僅一刻鐘左右的車程。觀念上無縫對接是以開明、開放的態(tài)度來推進(jìn)發(fā)展，既要算眼前的賬更要算長遠(yuǎn)的賬。引進(jìn)企業(yè)，觀念轉(zhuǎn)變到“雙贏”上來，能吸引到真正的好項目、大項目、具有持續(xù)發(fā)展能力的項目。現(xiàn)在已經(jīng)有效果了，比如電子商務(wù)要發(fā)展百億產(chǎn)業(yè)，僅蘇寧云商一家電商企業(yè)在彭山的發(fā)展定位就是百億級。強(qiáng)化高速公路、快速通道等區(qū)域路網(wǎng)的對接，打通與機(jī)場、車站、碼頭等區(qū)域性設(shè)施聯(lián)系的快速通道，連同城際軌道、銜接城市軌道，形成一體化的綜合交通運輸體系而成德綿區(qū)域內(nèi)的交通將更加快捷，將實現(xiàn)“半小時通行”，也許將來人們可能住在德陽、綿陽，而在成都工作，每天通過公共交通往返其間。

二、深入推進(jìn)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的主要問題

（一）政府統(tǒng)籌支持力度不夠，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)實力分散

成都經(jīng)濟(jì)區(qū)目前尚未形成一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)，還是在四川省管轄下的市、縣經(jīng)濟(jì)體單元的地理概念。四川省人口多、地域廣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。同時，中央政府支出規(guī)模相對較小，大部分支出在地方實現(xiàn)，這也就形成了中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任不清晰、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理的問題。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)7市47縣的地方政府都是在其轄域內(nèi)具有很強(qiáng)資源配置能力的經(jīng)濟(jì)主體，7市也都不同程度的存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、資源虛耗、地方保護(hù)主義、市場無序競爭、環(huán)境污染等問題，在工業(yè)化過程中暴露出很多矛盾，如抑制農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展、孤立發(fā)展工業(yè)化、區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施和公益服務(wù)事業(yè)建設(shè)嚴(yán)重滯后、區(qū)域資源難以為縣域所用且難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢等諸多矛盾，這些矛盾表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益沖突上，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各市（縣）實力分散、區(qū)域沖突日益嚴(yán)重。

（二）“諸侯經(jīng)濟(jì)”競爭激烈，導(dǎo)致區(qū)域合作進(jìn)行緩慢

經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，精誠合作給各“諸侯”帶來的收益總體上會大大超過單干的總收益；只要有可信的體制、機(jī)制和模式保證增加的收益能均衡合理的分配給所有的合作參與方，每一“諸侯”的收益也會超過單干。但目前，《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃綱要》尚未出臺，頂層設(shè)計的缺乏，致使成都經(jīng)濟(jì)區(qū)各個區(qū)域?qū)献鹘ㄔO(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的前景不是很明朗，很多規(guī)劃都放在辦公室，鎖在抽屜里，導(dǎo)致很多規(guī)劃的引領(lǐng)作用就很難發(fā)揮。就經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)沒有專門統(tǒng)一的辦公領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒有統(tǒng)一的人力、物力和財力作為后勤的保障，自然就很難整合經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源，這都嚴(yán)重影響了成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作的進(jìn)程。相比之下珠三角的區(qū)域合作已進(jìn)入到同城化實踐階段，長三角的區(qū)域合作氣氛和機(jī)制也已初步形成，成都經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)就顯得緩慢了許多，當(dāng)然這與成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)起步晚也是有關(guān)系的，“十二五”規(guī)劃期內(nèi)，在國家層面的推動下，區(qū)域合作將是的重頭戲。

三、未來推進(jìn)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的對策措施

（一）區(qū)域政府積極交流，做好頂層規(guī)劃

成都經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市區(qū)積極交流，從公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，主動規(guī)劃推進(jìn)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)7市合作，促使成都經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化（或同城化）健康有序進(jìn)行。在頂層規(guī)劃時要制定時間表，加快編制《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》，并與7市的“十二五”規(guī)劃上下銜接、全面御接。在省政府的指導(dǎo)和強(qiáng)力支持下，不斷減少各項審批事項，減少多個部門并頭管理的局面，不斷的向市場、向社會放權(quán)，為成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)打開新的局面。區(qū)域政府之間不能將交流合作的意向放在辦公室，放在抽屜里，而應(yīng)該面向各個區(qū)域，面向社會把有關(guān)社會事業(yè)、公共服務(wù)、交通網(wǎng)絡(luò)方面的合作協(xié)議，如“成都經(jīng)濟(jì)區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施（如立體綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)）合作項目協(xié)議”、“加強(qiáng)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)議”，“加強(qiáng)以成都為中心的城市規(guī)劃合作協(xié)議”、“成都經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游合作協(xié)議”等充分溝通合作。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)7市在環(huán)境保護(hù)、教育、文化、清潔生產(chǎn)等公共服務(wù)領(lǐng)域開展合作，幾乎無磨擦，而且結(jié)合點更多，政府也能更深地介入。先實現(xiàn)社會事業(yè)、公共服務(wù)、交通網(wǎng)絡(luò)三個方面的深度合作，充分站在雙方利益關(guān)系協(xié)調(diào)，以此保證政府主導(dǎo)的一體化進(jìn)程健康發(fā)展，力爭在2020年實現(xiàn)公共服務(wù)一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（二）政府推動7市簽訂“緊密合作框架協(xié)議”

在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)時可以參考推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)深惠莞的相關(guān)協(xié)議，從規(guī)劃統(tǒng)籌、統(tǒng)一建筑市場、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、互通市場信息、共享人力資源、發(fā)展綠色建筑、建設(shè)誠信體系、互相借鑒改革經(jīng)驗等多方面，共同打造合作藍(lán)圖。簽訂成都經(jīng)濟(jì)區(qū)7市的“緊密合作框架協(xié)議”，內(nèi)容至少包括4方面：7市發(fā)展規(guī)劃的具體銜接；如何消除7市在跨區(qū)中形成的人才、資本、資源流動和市場準(zhǔn)入的限制；相關(guān)工作的標(biāo)準(zhǔn)和程序如何統(tǒng)一有序；跨越邊界道路建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及城市公交的一體化。特別是要簽訂“成都經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游緊密合作框架協(xié)議”，內(nèi)容包括：定期召開旅游局長聯(lián)席會議；整合旅游資源，打造區(qū)域精品；推動旅游業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；持證導(dǎo)游領(lǐng)隊無障礙帶團(tuán)；區(qū)域旅游信息服務(wù)體系建設(shè)等合作事宜。

（三）以成都為中心，加快建設(shè)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)交通環(huán)線

城市就像生命體，一個城市的交通就像人身體里的血液流通，成都經(jīng)濟(jì)區(qū)交通環(huán)線應(yīng)以成都為中心，連接成都與德陽、成都與資陽、成都與眉山等市的重要城際通道，由德陽至簡陽（東段）、簡陽至蒲江（南段）、蒲江至都江堰（西段）、G0511德陽至都江堰段（北段）構(gòu)成的環(huán)狀高速公路。這一交通環(huán)線建設(shè)將進(jìn)一步完善四川省高速公路網(wǎng)布局，增強(qiáng)成都與德陽、資陽、眉山之間的城際聯(lián)系，對于完善成都平原城市群的交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)組團(tuán)式一體化發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，加快實施“多點多極支撐，創(chuàng)新驅(qū)動，兩化互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”戰(zhàn)略具有重要作用。成都經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)線高速公路德陽至簡陽段區(qū)位優(yōu)勢明顯，對于成渝經(jīng)濟(jì)圈相互聯(lián)系、合作、發(fā)展、輻射、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都將起到重要作用；G0511線德陽至都江堰段項目串聯(lián)了成綿高速、成綿復(fù)線、都汶高速等三條高速公路，是成德綿經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地帶。兩大項目的建設(shè)不僅是構(gòu)建四川“三環(huán)五廊”大交通格局的重要一環(huán)，更是加快成德同城化步伐，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的堅實基礎(chǔ)之一；不但對于全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，短期內(nèi)對于德陽經(jīng)濟(jì)也有著極大的拉動效應(yīng)。

（四）以區(qū)域政府為主導(dǎo)，著力打造品牌旅游發(fā)展戰(zhàn)略

在大旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略思想指引下，大力整合區(qū)域旅游資源，深入挖掘品牌價值，整體打造熊貓之鄉(xiāng)、美食之都、休閑之都和會展名城旅游品牌形象，為實現(xiàn)把四川建設(shè)成為最生態(tài)的宜居城市、最陽光的創(chuàng)業(yè)城市、最浪漫的旅游城市的目標(biāo)，省政府緊緊圍繞生態(tài)資源、綠色農(nóng)業(yè)、歷史文化“三大戰(zhàn)略”，打造四川旅游發(fā)展新格局。在生態(tài)資源戰(zhàn)略方面，堅持“體現(xiàn)文化傳承、順應(yīng)自然生態(tài)、尊重市民意愿”的理念，依托沿江生態(tài)資源，著力建設(shè)2000余公頃的相如湖國家級濕地公園，打造錦屏鎮(zhèn)漫灘濕地休閑公園和雁坪壩生態(tài)旅游區(qū)，開發(fā)太陽島、月亮島及油房溝百牛渡江生態(tài)景觀旅游。加快推進(jìn)“嘉陵第一桑梓”二期工程建設(shè)，完善濱江休閑區(qū)、周子古鎮(zhèn)、龍角山等核心景區(qū)的功能，構(gòu)建以嘉陵江為軸線、沿江兩岸為支撐的旅游發(fā)展格局。同時，在實施以新型特色為主業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略中，積極發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，以爭創(chuàng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范田園區(qū)為抓手，加快55平方公里的碧溪-利溪-相如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，打造融生態(tài)觀光、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)耕體驗、特色種養(yǎng)殖等功能于一體的“城市化村莊”，構(gòu)建“城市田園化、田園生態(tài)化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新格局。同時，建設(shè)油房溝、碧溪、長梁等10個鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，發(fā)展果蔬采摘、垂釣休閑等農(nóng)家樂旅游項目，培育麥倫、樂樂農(nóng)業(yè)生態(tài)園及花好月圓農(nóng)業(yè)觀光產(chǎn)業(yè)園等綠色旅游園區(qū)。此外，還依托厚重的歷史文化資源，全力推進(jìn)歷史文化戰(zhàn)略。近年來，先后投入資金10億元，保護(hù)開發(fā)相如故居、文武廟、城隍廟、玉環(huán)書院等1.25萬平方米古建筑群遺址，重建相如故城南北城門及部分城墻，打造“風(fēng)雅頌”文化主題街區(qū)，啟動周子古鎮(zhèn)升級改造工程，全面開發(fā)船工號子、水龍、蚌舞、薅秧歌等文化旅游項目。

成都經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，應(yīng)立足當(dāng)前，著眼未來，積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心功能，推進(jìn)公共服務(wù)一體化，加強(qiáng)公共服務(wù)對接共享，探索建立公共服務(wù)一體化機(jī)制。在不同程度上提升發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，形成以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)、以商品流通為依賴、以信息流通和交通運輸為脈絡(luò)的綜合體系，成為全省參與全國區(qū)域競爭的龍頭和主體。

注解：

①《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作框架協(xié)議》.2010年1月30日

②張坤.政府管理創(chuàng)新的動力與阻力因素[D].鄭州大學(xué)2012

參考文獻(xiàn)：

[1]《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作框架協(xié)議》.2010年1月30日

[2]張坤.政府管理創(chuàng)新的動力與阻力因素[D].鄭州大學(xué)2012