中國(guó)反恐怖法中境外武力反恐怖行動(dòng)的兩個(gè)原則性規(guī)定

張金平

反恐怖法中境外武力反恐怖行動(dòng)的必要性源自于境外恐怖威脅激增，而謹(jǐn)慎性則源自于實(shí)施境外武力打擊所碰上的難點(diǎn)。只有兩個(gè)原則性規(guī)定相結(jié)合，才能有效打擊和威懾境內(nèi)外的恐怖分子。

2016年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)反恐怖法”）在第七章“國(guó)際合作”的第七十一條中明確了中國(guó)武裝力量出境反恐怖的職責(zé)與程序，相關(guān)內(nèi)容有兩個(gè)突出的特點(diǎn)。

一是明確了武力境外反恐怖行動(dòng)的可能性并提供了法律依據(jù)。根據(jù)規(guī)定，在境外執(zhí)行反恐怖行動(dòng)的武力部門包括國(guó)務(wù)院公安部、國(guó)家安全部、中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)。

二是武力境外反恐怖行動(dòng)有嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序?！皣?guó)務(wù)院公安部、國(guó)家安全部”力量的境外反恐怖行動(dòng)，須經(jīng)與有關(guān)國(guó)家達(dá)成協(xié)議，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)”境外反恐怖行動(dòng)，須由中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)。

顯然，“中國(guó)反恐怖法”中涉及中國(guó)武力境外反恐怖行動(dòng)的規(guī)定，提出了兩個(gè)基本原則，即現(xiàn)實(shí)必要性和謹(jǐn)慎性。法律在明確了境外武力反恐怖行動(dòng)的同時(shí)，規(guī)定的“派員”出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)，其派員的具體方式，并沒(méi)有明確，派員的程序，突出了“批準(zhǔn)”，凸顯了中國(guó)對(duì)境外反恐怖行動(dòng)的謹(jǐn)慎。

武力反恐怖行動(dòng)的必要性源自境外恐怖威脅激增的三個(gè)表現(xiàn)

隨著2015年特別是下半年中國(guó)面臨以下三個(gè)方面的境外恐怖威脅壓力。這三個(gè)方面，都可能迫使中國(guó)實(shí)施境外反恐怖武力行動(dòng)。

第一個(gè)壓力表現(xiàn)，國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)境外實(shí)施直接針對(duì)中國(guó)目標(biāo)的襲擊，如殺害人質(zhì)、襲擊中國(guó)重要機(jī)構(gòu)等。

在2015年11月巴黎連環(huán)襲擊案后，“伊斯蘭國(guó)”（IS）公開(kāi)宣布?xì)⒑α酥袊?guó)人質(zhì)。中國(guó)外交部在回應(yīng)此事件時(shí)表示“一定要將犯罪分子繩之以法”。

殺害中國(guó)人質(zhì)并在網(wǎng)絡(luò)媒體公開(kāi)宣布，表明有些國(guó)際恐怖勢(shì)力已經(jīng)將中國(guó)作為直接突出的襲擊目標(biāo)；中國(guó)若不能對(duì)相關(guān)恐怖勢(shì)力予以有力還擊包括境外武力打擊，就可能給恐怖勢(shì)力特別是東突恐怖勢(shì)力傳遞錯(cuò)誤信息。在俄羅斯、法國(guó)及其他一些西歐國(guó)家、美國(guó)、土耳其等都加大針對(duì)國(guó)際恐怖勢(shì)力的打擊行動(dòng)時(shí)，中國(guó)的反應(yīng)可能會(huì)產(chǎn)生一種反恐“對(duì)照”效應(yīng)，所以應(yīng)強(qiáng)化在國(guó)際社會(huì)造成的中國(guó)反恐形象。

第二個(gè)壓力表現(xiàn)，國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)周邊特別是與中國(guó)毗鄰地區(qū)實(shí)際控制一些地域并宣布“建國(guó)”。

2015年12月初，與IS聯(lián)系密切的阿富汗極端勢(shì)力在占據(jù)了四塊地域后宣布組建新的行省，而此前IS一直在向阿富汗等中國(guó)周邊國(guó)家擴(kuò)張，其勢(shì)力滲透包括中國(guó)周邊不少地區(qū)。這股勢(shì)力肯定會(huì)在中國(guó)周邊積極尋求盤踞，而中國(guó)周邊存在不少社會(huì)矛盾復(fù)雜的地區(qū)，也存在復(fù)雜的政治沖突，可能會(huì)為國(guó)際恐怖勢(shì)力的落腳提供機(jī)會(huì)。

一旦國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)周邊特別是毗鄰中國(guó)的地區(qū)實(shí)際控制大批地域而盤踞，有可能會(huì)產(chǎn)生某種類似敘利亞的亂局，對(duì)中國(guó)的安全威脅激增，社會(huì)發(fā)展的很多議程可能會(huì)被打亂。而東突以及活躍的國(guó)際恐怖勢(shì)力則會(huì)獲得更多更便利的向中國(guó)境內(nèi)滲透的依托基地。中國(guó)無(wú)論如何都必須直接面對(duì)，包括依據(jù)“中國(guó)反恐怖法”采取迅即、有力的境外武力反恐怖行動(dòng)。

第三個(gè)壓力表現(xiàn)，外籍恐怖分子較大規(guī)模地滲透到中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)。

外籍恐怖分子較大規(guī)模地滲透到中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)，有這樣四個(gè)方面的表現(xiàn)：一是國(guó)際恐怖勢(shì)力向中國(guó)周邊回流、轉(zhuǎn)移的步伐在加大，中國(guó)周邊的國(guó)際恐怖分子數(shù)量激增；二是IS等國(guó)際恐怖勢(shì)力已經(jīng)擴(kuò)大在中國(guó)的招募，開(kāi)始嘗試以中文進(jìn)行宣傳，希望與中國(guó)境內(nèi)更大范圍內(nèi)的極端分子建立聯(lián)系；三是IS勢(shì)力與東突的聯(lián)系在強(qiáng)化，外籍恐怖分子向中國(guó)滲透有東突分子充當(dāng)“領(lǐng)路人”和急先鋒；四是全球化的現(xiàn)狀讓任何一個(gè)國(guó)家都難以完全將外籍恐怖分子擋在國(guó)門之外，西歐國(guó)家做不到、中國(guó)周邊國(guó)家做不到、中國(guó)也難以完全做到。

一旦外籍恐怖分子能夠較大規(guī)模地進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)，將會(huì)形成塌方性的連鎖反應(yīng)：一方面，中國(guó)在境內(nèi)面臨的恐怖威脅更加國(guó)際化，會(huì)刺激國(guó)際恐怖勢(shì)力大規(guī)模地涌入中國(guó)；另一方面，中國(guó)在境內(nèi)打擊恐怖活動(dòng)的行為也更具有國(guó)際反恐怖的意義，不僅要與國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)境內(nèi)實(shí)施正面較量甚至決戰(zhàn)，還可能引發(fā)中國(guó)在國(guó)際范圍與恐怖勢(shì)力的正面較量、決戰(zhàn)。必須的武力打擊可以有力回?fù)魢?guó)際恐怖勢(shì)力針對(duì)中國(guó)的囂張氣焰和種種幻想。

境外武力反恐怖行動(dòng)的謹(jǐn)慎性源自實(shí)施中的三個(gè)難點(diǎn)

當(dāng)中國(guó)面對(duì)恐怖勢(shì)力的猖狂活動(dòng)不得不實(shí)施境外反恐怖武力行動(dòng)時(shí)，其實(shí)施環(huán)節(jié)存在三個(gè)突出的難點(diǎn)。

一、跨境武力打擊行動(dòng)環(huán)節(jié)的難點(diǎn)

國(guó)際恐怖勢(shì)力在境外實(shí)施針對(duì)中國(guó)的襲擊、綁架或殺害人質(zhì)后，以及中國(guó)面對(duì)外籍恐怖分子向中國(guó)境內(nèi)滲透活動(dòng)時(shí)，中國(guó)必須針對(duì)直接的恐怖罪犯和相關(guān)恐怖組織實(shí)施跨境武力打擊。實(shí)施相關(guān)跨境武力打擊行動(dòng)，需要確定境外具體的恐怖分子目標(biāo)、恐怖分子的藏匿地以及在境外對(duì)恐怖分子追蹤并抓捕或打擊。這一系列行動(dòng)，還需要符合國(guó)際法和有關(guān)國(guó)家法律，也需要合乎當(dāng)?shù)氐摹袄怼焙汀扒椤?，避免與當(dāng)?shù)孛癖?、社?huì)勢(shì)力產(chǎn)生誤解和沖突。

如果我們畏難而退，針對(duì)恐怖罪犯、相關(guān)恐怖組織實(shí)施武力打擊被放棄或無(wú)限期地拖延，不僅對(duì)中國(guó)民眾無(wú)法交代，而且在國(guó)際社會(huì)中國(guó)形象將被矮化，還會(huì)在助長(zhǎng)國(guó)際恐怖勢(shì)力的囂張氣焰。如果行動(dòng)失當(dāng)，進(jìn)退無(wú)據(jù)，會(huì)損害中國(guó)與相關(guān)國(guó)家、當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣?huì)力量之間的關(guān)系，對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、避免境外武力反恐怖行動(dòng)擴(kuò)大化的難點(diǎn)

境外反恐怖武力行動(dòng)，很容易被擴(kuò)大化，現(xiàn)實(shí)中曾出現(xiàn)過(guò)三種情形。一種是被動(dòng)型的擴(kuò)大化，如俄羅斯在敘利亞的空襲行動(dòng)在遭到蘇-24事件后，雙方的關(guān)系迅即惡化，俄羅斯采取了針對(duì)土耳其運(yùn)輸車隊(duì)的空襲行動(dòng)；一種是有意的擴(kuò)大化，如美國(guó)在阿富汗針對(duì)“基地”組織的大規(guī)模武力打擊后，長(zhǎng)期留在阿富汗，干預(yù)阿富汗內(nèi)政并卷入與阿富汗各政治力量的政治、武裝沖突之中；一種是武力打擊行動(dòng)傷及平民，美國(guó)的無(wú)人機(jī)等空襲打擊恐怖分子的行動(dòng)在阿富汗、巴基斯坦、也門、索馬里等都造成了重大平民傷亡，存在反恐怖武力行動(dòng)明顯擴(kuò)大化的問(wèn)題。

出現(xiàn)以上反恐怖武力行動(dòng)擴(kuò)大化的情形，有復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系因素，如圍繞敘利亞問(wèn)題復(fù)雜的國(guó)際爭(zhēng)奪；有大國(guó)霸權(quán)主義的狂妄心態(tài)因素，如美國(guó)在阿富汗反恐怖行動(dòng)的擴(kuò)大化及其將反恐怖武力行動(dòng)延伸到顛覆薩達(dá)姆政權(quán)等行為；有迷信武力反恐怖的思維，如美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)等高科技反恐怖行為的迷信。一旦出現(xiàn)境外武力反恐怖行動(dòng)擴(kuò)大化的局面，不但要極大消耗中國(guó)的綜合國(guó)力，還將給國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體的敵對(duì)勢(shì)力造成機(jī)會(huì)，國(guó)家的建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略都會(huì)被牽制。

三、有效圍殲恐怖分子的難點(diǎn)

如果國(guó)際恐怖勢(shì)力一旦在中國(guó)毗鄰的地區(qū)盤踞，中國(guó)在予以堅(jiān)決軍事行動(dòng)打擊的同時(shí)，需要有效全殲恐怖勢(shì)力，防范大批恐怖分子特別是其骨干分子大批四散逃逸。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)在阿富汗針對(duì)“基地”恐怖勢(shì)力的武力打擊，在索馬里等地針對(duì)恐怖勢(shì)力的武力打擊，都難以實(shí)現(xiàn)有效圍殲的目標(biāo)，恐怖勢(shì)力很易于逃散。

逃逸后的恐怖分子自然會(huì)在各地繼續(xù)、積極組織恐怖活動(dòng)，與中國(guó)周邊活躍的恐怖分子結(jié)合，并將“逃脫”作為一種在恐怖分子中進(jìn)行蠱惑煽動(dòng)的資本。這些被打散的恐怖分子，懷著對(duì)中國(guó)更大的敵意和仇視、懷著對(duì)更極端暴力的渴望，會(huì)在中國(guó)周邊和全球范圍實(shí)施針對(duì)中國(guó)的恐怖襲擊。

現(xiàn)實(shí)必要性與謹(jǐn)慎性結(jié)合的

境外反恐怖行動(dòng)三個(gè)重點(diǎn)

境外武力反恐怖行動(dòng)的提出，以及嚴(yán)格批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的規(guī)定，是一個(gè)組合，在這個(gè)組合中，可以找到境外武力反恐怖行動(dòng)的三個(gè)重點(diǎn)。

一、堅(jiān)韌、穩(wěn)健并謹(jǐn)慎地追捕打擊境外恐怖罪犯

針對(duì)跨境武力打擊行動(dòng)環(huán)節(jié)的難點(diǎn)，中國(guó)的境外武力反恐怖行動(dòng)需要達(dá)到在有效而嚴(yán)厲懲罰的基礎(chǔ)上威懾其他恐怖分子的目的。

一是堅(jiān)韌而清晰地追捕打擊。盡快地追擊恐怖罪犯是一種理想的狀態(tài)，中國(guó)需要及時(shí)展示中國(guó)對(duì)相關(guān)國(guó)際恐怖罪犯追捕、打擊活動(dòng)的新進(jìn)展；但如果不能迅即采取行動(dòng)，中國(guó)也必須堅(jiān)韌地實(shí)施追捕、打擊，向恐怖勢(shì)力和國(guó)際社會(huì)發(fā)出不懈怠、不動(dòng)搖的堅(jiān)定反恐怖立場(chǎng)與意志。

對(duì)滲透進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的外籍恐怖分子，以最快的行動(dòng)實(shí)施抓捕，避免其立足、拓展組織網(wǎng)絡(luò)和擴(kuò)大影響。緊盯其背后的策劃者，對(duì)組織策劃者、協(xié)助者，認(rèn)真追究責(zé)任，以認(rèn)真、嚴(yán)厲的追究來(lái)清晰地表明中國(guó)的態(tài)度。

二是依法精確打擊恐怖分子。中國(guó)在境外追捕、打擊恐怖罪犯，只針對(duì)直接的恐怖犯罪分子。在相關(guān)行動(dòng)中，必須堅(jiān)持符合相關(guān)國(guó)際法、相關(guān)國(guó)家的法律和中國(guó)反恐怖主義法，避免盲目追擊或擴(kuò)大化追擊。在追擊恐怖犯罪分子行動(dòng)中，絕不波及平民，絕不損害當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣?huì)力量的利益。

三是持續(xù)積累國(guó)際反恐怖行動(dòng)的國(guó)際社會(huì)基礎(chǔ)。在日常國(guó)際行為中，包括“一帶一路”倡議項(xiàng)目實(shí)施中，不懈地與反恐怖重要地區(qū)的社會(huì)力量建立、深化關(guān)系，增加中國(guó)追捕恐怖分子的能力。

二、迅即有力地打擊以避免反恐怖武力行動(dòng)的擴(kuò)大化

一旦出現(xiàn)國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)毗鄰地區(qū)盤踞的局面，中國(guó)必須實(shí)施有力而謹(jǐn)慎的較大規(guī)模的武力打擊行動(dòng)。

一是以堅(jiān)定的打擊維護(hù)中國(guó)核心利益。一旦國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)周邊控制大片地域，中國(guó)應(yīng)當(dāng)立即反應(yīng)，與相關(guān)國(guó)家妥善溝通，在最短的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，堅(jiān)定地打掉恐怖勢(shì)力在中國(guó)毗鄰地區(qū)的盤踞，絕不能有任何猶豫。

二是以迅即有力的打擊避免武力行動(dòng)的拖延。一旦武力行動(dòng)展開(kāi)，中國(guó)需要確保行動(dòng)的有力和迅猛，國(guó)際合作行動(dòng)或獨(dú)立行動(dòng)以雷霆萬(wàn)鈞之勢(shì)消滅恐怖勢(shì)力，追求迅即地結(jié)束大規(guī)模武力行動(dòng)，避免武力行動(dòng)的拖延和擴(kuò)大化。

三是防患于未然，未雨綢繆。對(duì)國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)及其周邊的活動(dòng)保持高度關(guān)注，嚴(yán)厲打擊恐怖勢(shì)力的活動(dòng)，盡量將國(guó)際恐怖勢(shì)力在毗鄰中國(guó)地區(qū)消滅于萌芽狀態(tài)；認(rèn)真判斷可能的盤踞地，結(jié)合東突等恐怖勢(shì)力在中國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)，結(jié)合國(guó)際恐怖活動(dòng)態(tài)勢(shì)，判斷恐怖勢(shì)力可能在毗鄰中國(guó)的哪些地區(qū)，與相關(guān)國(guó)家制定合作打擊恐怖勢(shì)力的預(yù)案并強(qiáng)化軍事演習(xí)。

四是積極的國(guó)際協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)需要境外大規(guī)模武力打擊恐怖勢(shì)力的局勢(shì)，中國(guó)的武力打擊行動(dòng)需要國(guó)際協(xié)作和認(rèn)同，需要與周邊國(guó)家和其他相關(guān)國(guó)家就針對(duì)國(guó)際恐怖勢(shì)力的軍事打擊行動(dòng)在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)層面進(jìn)行妥善溝通，表達(dá)中國(guó)的核心利益訴求，也指明恐怖勢(shì)力包括東突的長(zhǎng)期盤踞會(huì)給相關(guān)國(guó)家、國(guó)際社會(huì)帶來(lái)的種種遺患，闡述“一帶一路”對(duì)相關(guān)地區(qū)及國(guó)際合作的重要性，達(dá)成反恐怖戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和戰(zhàn)術(shù)協(xié)同。

三、構(gòu)筑多圈層圍堵謹(jǐn)慎周密地圍殲恐怖分子

一是構(gòu)筑國(guó)際圍堵圈層。加強(qiáng)國(guó)際合作防范恐怖分子跨境流動(dòng)，中國(guó)能夠盡量將外籍恐怖分子的滲透行為堵在國(guó)門之外，也盡量避免國(guó)際恐怖勢(shì)力在中國(guó)周邊大規(guī)模聚合。

二是強(qiáng)化國(guó)內(nèi)圍堵圈層。在中國(guó)境內(nèi)以高度的警惕、有效的防范、最嚴(yán)厲的打擊打掉外籍恐怖分子進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)的任何幻想。

三是強(qiáng)化較大規(guī)模武力打擊時(shí)的圍殲圈層。一旦需要實(shí)施較大規(guī)模的反恐怖武力打擊行動(dòng)，中國(guó)同時(shí)布置有效的包圍圈，或者在武力行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)堵住恐怖分子逃逸的缺口，或者在恐怖勢(shì)力可能逃逸的地域路徑截?cái)嗫植婪肿拥耐ǖ?，或者以有效的?guó)際動(dòng)員、合作特別是與周邊一些地區(qū)重要社會(huì)力量的合作堵住恐怖分子的退路甚至有效抓捕逃逸的恐怖分子。

（責(zé)任編輯：魏銀萍）