地方立法主體擴容問題研究

李青龍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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地方立法主體擴容問題研究

李青龍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

[摘要]第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。這次《立法法》修改的主要內(nèi)容之一就是對地方立法主體進行擴容，即賦予了設(shè)區(qū)的市相關(guān)立法權(quán)。本文對《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的合憲性和必要性問題進行分析，對《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后可能帶來的后果進行預(yù)測，并提出相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]《立法法》；設(shè)區(qū)的市；地方立法權(quán)

一、關(guān)于《立法法》賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)的合憲性問題分析

黨的十八屆四中全會《公報》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國?！边@是因為憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，任何法律、法規(guī)都不得與憲法的規(guī)定相抵觸。國家立法權(quán)的分配涉及一國立法體制安排，是應(yīng)由憲法加以規(guī)定的問題。[2]因此，中央和地方立法權(quán)的劃分、地方立法權(quán)的取得都應(yīng)有憲法依據(jù)并嚴(yán)格遵循憲法的規(guī)定。《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)也應(yīng)該依憲而行。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第100條和第115條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。但是，從《憲法》的規(guī)范中并不能找到設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的相關(guān)規(guī)定，而修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這就提出一下《立法法》與“憲法”的契合問題。

根據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)后要經(jīng)過省級人大常委會批準(zhǔn)方能施行，而省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)后，只需要向全國人大常務(wù)委員會備案即可?！芭鷾?zhǔn)”和“備案”的用詞差別決定了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會與省級人大常委會地方性法規(guī)制定權(quán)性質(zhì)的差別。因為備案屬于立法工作程序的范疇，并不是法律生效的先決條件。[3]而批準(zhǔn)制度屬于立法監(jiān)督的范疇，是法律生效的前提。進而他們得出省級人大及其常委會地方法規(guī)的制定權(quán)是一種完整的立法權(quán)，是來源于憲法的明確規(guī)定。[4]而設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會的立法權(quán)是受到省級人大及其常委會制約的不完整的立法權(quán)，有學(xué)者稱之為“半個立法權(quán)”[5]，其合法性來源于省級人大及其常委會的授權(quán)。

從另一方面講，我國《憲法》第100條僅賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這里的“制定權(quán)”能否解釋為“批準(zhǔn)權(quán)”？從我國單一制這一國家結(jié)構(gòu)形式來看，地方的權(quán)力來源于中央立法的明確授予，法無規(guī)定不可為，所以，顯然是不能把這里的“制定權(quán)”解釋為“批準(zhǔn)權(quán)”。此外，如果把這里的“制定權(quán)”解釋為“批準(zhǔn)權(quán)”，那么區(qū)、縣級的人大及其常委會是不是也就同時擁有了立法權(quán)？從維護憲法權(quán)威的角度考慮，有必要把設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)寫進《憲法》。

二、關(guān)于賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)的必要性問題分析

(一)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是經(jīng)濟發(fā)展的需要

隨著我國改革開放政策的進一步落實，市場經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展。但歸根結(jié)底，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。這是因為市場經(jīng)濟首先強調(diào)市場交易主體的平等性和自主性，其次市場經(jīng)濟強調(diào)以市場的手段進行資源的配置。而法律又具有連續(xù)、穩(wěn)定的內(nèi)在屬性，所以市場經(jīng)濟的需求與法律的內(nèi)在屬性不謀而合。黨的十八大召開以后，強調(diào)市場在資源配置中起決定作用，許多城市尤其是東南沿海城市在這次市場體制改革浪潮中獲得了巨大發(fā)展，對立法的需求，特別是根據(jù)本地區(qū)實際情況制定法律的需求也逐漸增加。以溫州、東莞、佛山為代表的許多后發(fā)城市在人口規(guī)模、經(jīng)濟總量等方面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了許多較大的市[6]，但是令人感到奇怪的是，國務(wù)院從1994年后，再沒有批準(zhǔn)過任何較大的市，這與許多城市經(jīng)濟的高速增長情況是相違背的。

(二)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是國家治理現(xiàn)代化的需要

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。[7]為此，應(yīng)改變以往完全依靠某一單一主體進行管理的模式，發(fā)揮多種治理主體的積極性。對于中國這樣一個幅員遼闊、地區(qū)發(fā)展不平衡的國家來說，在保證國家統(tǒng)一的前提下，如何提高地方主體的積極性顯得格外重要。這就會涉及到中央與地方縱向權(quán)力的劃分問題。在這個問題上，中、西方一直存在兩種解釋進路：第一種是持基本權(quán)利說。[8]11-13該說主要為實行聯(lián)邦制的國家所采納。他們以“天賦人權(quán)”和“社會契約”學(xué)說為出發(fā)點，認(rèn)為中央或者聯(lián)邦的權(quán)力是地方讓與的，在法律文件上主要表現(xiàn)為聯(lián)邦的權(quán)力是以明確列舉方式進行規(guī)定的，而剩余的權(quán)力仍然保留給各州或人民。第二種是持授權(quán)說。[8]5-6該說主要為實行代議制或單一制的國家所贊同，認(rèn)為地方的權(quán)力是中央通過立法的方式明確授予的。在基本權(quán)利說中，一般不存在中央與地方權(quán)限劃分不明的情況。而在持授權(quán)說的國家中，所有權(quán)力的來源都在最高代議機關(guān)，地方權(quán)力的合法性以及權(quán)限的大小都應(yīng)該由最高代議機關(guān)通過立法的形式予以確認(rèn)，這就會產(chǎn)生如何分配立法權(quán)限的問題。所以說，如何在中央和地方之間分配立法資源，提高地方管理本行政區(qū)域事務(wù)的積極性是國家治理體系的重要組成部分。

(三)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是提高地方政府規(guī)范性文件合法性的需要

地方政府規(guī)范性文件，俗稱“紅頭文件”，是指行政機關(guān)基于行政管理的需要，制定的除行政法規(guī)和行政規(guī)章之外的具有普遍約束力的、能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件。[9]其實在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)之前，行政機關(guān)也會為了社會管理的需要出臺大量的地方政府規(guī)范性文件。這種地方政府規(guī)范性文件的制定程序比較簡單，一般很少經(jīng)過“起草與立項、聽取意見、審查、決定、公布”等一系列程序。通常采取通知或者會議紀(jì)要的形式出臺。賦予設(shè)區(qū)的市政府地方性規(guī)章的制定權(quán)以后，設(shè)區(qū)的市政府就要按照法定的程序進行立法，這對設(shè)區(qū)的市政府的立法行為會是一個很好的規(guī)控，同時也有助于地方立法質(zhì)量的提高。

三、賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)存在的風(fēng)險問題及其應(yīng)對

(一)法治統(tǒng)一問題及其應(yīng)對

從理論的角度分析，即使是同一立法主體，其前后制定的法律文件還有不一致的地方。所以，立法主體的多樣性導(dǎo)致規(guī)范性文件之間沖突的可能性更大。

修改后的《立法法》對此作了回應(yīng)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)需要報省級人大及其常委會批準(zhǔn)后才能生效，同時還規(guī)定設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)經(jīng)過省級人大及其常委批準(zhǔn)實施后，應(yīng)該由省級人大常委會報全國人大常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。但是僅靠這兩項制度并不能保證法治的統(tǒng)一。批準(zhǔn)制度雖然可以對地方性法規(guī)的合法性進行審查，但是這僅是一種事前的抽象審查。面對地方立法的急迫性，要求省級人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)所有設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)進行事先批準(zhǔn)的制度是不現(xiàn)實的。而備案制度屬于一種立法工作程序，并不能對地方性法規(guī)起到監(jiān)督、審查的作用。即使是新《行政訴訟法》規(guī)定了法院可以對規(guī)范性文件進行事后的合法性審查，也只能對規(guī)章以下的文件進行審查，并且這種審查必須以行政相對人具體的訴訟為前提。

解決這一問題，有必要變更省級人大常委會的審查方式，建立備案審查制度。省級人大常委會應(yīng)該建立專門的備案審查機關(guān)專門處理相關(guān)規(guī)范性文件的合法性問題。這樣才能在賦予地方立法權(quán)的同時，保證我國法治的統(tǒng)一。

(二)地方立法質(zhì)量問題及其應(yīng)對

立法是一項專門性、技術(shù)性、科學(xué)性的活動，這次全面對設(shè)區(qū)的市放開立法權(quán)，可能會導(dǎo)致地方立法良莠不齊的情況。對地方立法而言，除了其專業(yè)人員缺乏或素質(zhì)不高等自身因素外，還存在著把關(guān)主體的權(quán)威性不高和審批標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。

這次《立法法》修改也規(guī)定了這種放權(quán)是一種有序的放權(quán)，并且要求省級市人大常委會在對設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等各項因素進行考察之后才作出放與不放以及何時放的決定。這里存在一個問題：以前經(jīng)過批準(zhǔn)的較大的市的經(jīng)濟實力和立法能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)在某些設(shè)區(qū)的市，而還要由全國人大常委會和國務(wù)院批準(zhǔn)。現(xiàn)在這些經(jīng)濟發(fā)展和立法能力沒那么強的設(shè)區(qū)的市只要由本省的人大常委會批準(zhǔn)就行了，這不利于做好把關(guān)工作。如果對地方立法主體的把關(guān)工作沒有做好，之后的立法質(zhì)量、法治統(tǒng)一工作也就不可能有保障。賦予設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的立法權(quán)牽涉到一國的立法體制問題，國務(wù)院即使擁有較大的市的批準(zhǔn)權(quán)，也不能直接賦予較大的市立法權(quán)。所以，應(yīng)把全國人大常委會作為審批機關(guān)，而非省級人大常委會或國務(wù)院。

由全國人大常委會進行審批，可以避免各省因?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而帶來的不平等現(xiàn)象，但其作為國家權(quán)力機關(guān)，行使相關(guān)權(quán)力也必須于法有據(jù)，明確考核標(biāo)準(zhǔn)。此次《立法法》修改只簡單羅列了幾個宏觀意義上的指標(biāo)，而且指標(biāo)的選擇有待商榷。比如把地域面積作為一個評價指標(biāo)，其合理性有待探討。比如西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，地域十分遼闊，但對立法的需求并不旺盛。所以，應(yīng)該把地方的依法行政情況、地方法治建設(shè)情況等因素考慮進去，適時制定一部具有可操作性的實施細(xì)則。一方面便于權(quán)力機關(guān)開展工作，另一方面有利于地方明確自己努力的方向。

(三)地方保護問題及其應(yīng)對

由于我國在財政管理上實行中央與地方分稅制，當(dāng)?shù)卣慕^大部分財政收入來源于對本地企業(yè)和個人的征稅。此外，本地區(qū)經(jīng)濟的繁榮程度和增長速度也是干部考核的重要指標(biāo)，所以當(dāng)?shù)貒覚C關(guān)尤其是政府機關(guān)為了政績和當(dāng)?shù)乩娴男枰幌Р扇⌒姓娭剖侄胃深A(yù)外地商品的流入或者對外地企業(yè)實行歧視性收費和登記。這種地方保護主義現(xiàn)象嚴(yán)重影響了地區(qū)之間的經(jīng)濟交流，破壞了市場經(jīng)濟在優(yōu)化資源配置中的決定作用，不利于我國的經(jīng)濟統(tǒng)一。這次《立法法》修改賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，某些地方政府可能會利用這些權(quán)力使地方保護主義合法化。

為解決這一問題，應(yīng)該建立以人大為主導(dǎo)的立法工作程序。人大主導(dǎo)立法并不是人大包辦一切立法的相關(guān)事務(wù)，也不是必須由人大提出立法草案。因為法律只是調(diào)整社會關(guān)系的一種規(guī)范或一種形式，它的內(nèi)核仍然是經(jīng)過實踐檢驗的各行各業(yè)的文明成果和先進經(jīng)驗。立法的起草者應(yīng)該是那些熟悉情況的人，這樣就不會產(chǎn)生“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的問題。在美國等一些發(fā)達國家，80%以上的法律都是由政府提出立法草案的。但是政府立法不可避免地會體現(xiàn)部門利益，人大所要做的就是發(fā)現(xiàn)和剔除部門利益，正確行使否決權(quán)才是人大主導(dǎo)立法的要義所在。

四、結(jié)語

這次《立法法》修改賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是大勢所趨，有著特殊的歷史使命，但同時我們也應(yīng)該看到賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后存在許多潛在問題，法律不能一賦了之。這恰巧說明了任何改革不能僅靠某一部法律進行推進，需要相關(guān)的配套措施和制度共同作用才能達到預(yù)期的效果。

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黨的十八屆三中全會報告提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，黨的十八屆四中全會報告進一步提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！盵1]從中可以看出國家對擴容地方立法主體的決心。根據(jù)馬克思對法的本質(zhì)的概括可以看出，法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，而我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民，黨代表中國最廣大人民的根本利益，所以法律就是要把黨和人民的主張和意志通過法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵尽Ａ⒎ǚǖ男薷囊簿拖鄳?yīng)地提上了日程。2015年3月第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》(簡稱《立法法》)。本文主要圍繞地方立法主體擴容的合憲性問題、必要性問題以及風(fēng)險問題等三個方面展開論述。

Study on the Expansion of Local Legislative Subject

LI Qing-long

(Law School of Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China)

Abstract:The third session of the Twelfth National People’s Congress amended the Legislation Law. The alteration of Legislation Law granted Cities divided into districts the legislative authority and expanded the numbers of body that owned the local legislative power. This paper analyzed the constitutionality and necessity of Legislation Law granting legislative power to Cities divided into districts and potential problems caused by the alteration of Legislation Law. Meanwhile this paper presented some relevant solutions.

Key words:Legislation Law; Cities divided into districts; local legislative power

[收稿日期]2016-01-07

[作者簡介]李青龍(1992- )，男，碩士研究生，從事憲法、行政法研究。

[中圖分類號]D920.0

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0056-04