國家發(fā)展改革委與國家林業(yè)局聯(lián)合出臺《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》

杜加一

2016年11月21日，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局向各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、林業(yè)廳（局），聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號）（簡稱《指導(dǎo)意見》），就運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，從總體要求、重點實施領(lǐng)域、規(guī)范項目管理、完善扶持政策、抓好組織實施等方面提出指導(dǎo)意見，全面推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展。

《指導(dǎo)意見》出臺背景

《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，是在中國開始新一輪全面改革，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的形勢下出臺的。

2013年11月，黨的第十八屆三中會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對中國新一輪改革，特別是對如何實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署。在今后相當(dāng)長的時期，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重點。走出新常態(tài)的一項具體目標(biāo)是“三去一降一補(bǔ)”，深層次癥結(jié)在于發(fā)展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通過體制機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)發(fā)展活力釋放、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換和發(fā)展模式創(chuàng)新，把發(fā)展的質(zhì)量和效率放在更優(yōu)先的位置上。

同時，2015年出臺的《預(yù)算法》對政府融資模式進(jìn)行了全面規(guī)范。今后政府融資管理規(guī)模要有度，形式要規(guī)范，管理要透明，投資要有效。

PPP是一種市場化、社會化的公共產(chǎn)品供給管理模式，旨在通過改革創(chuàng)新，打破壟斷，引入競爭機(jī)制，利用市場的專業(yè)和創(chuàng)新能力，豐富公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)性價比，滿足人們不斷增長的多樣化公共服務(wù)需求。PPP是一項以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動為輔的改革。

自2013年底全面推進(jìn)PPP改革以來，中國PPP市場煥然一新，無論是在規(guī)模和質(zhì)量上都得到全面提升。核心原因是改革釋放了活力，競爭提高了效率，讓市場在公共資源的配置中發(fā)揮了更大作用。從技術(shù)而言，我們借鑒了國際PPP發(fā)展成功實踐經(jīng)驗，從交易機(jī)制上對PPP市場進(jìn)行了擴(kuò)圍，在原來單一的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上，增加了混合付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種新機(jī)制，把政府預(yù)算管理與政府在項目合同中支付承諾進(jìn)行了銜接，使社會資本更有信心與政府開展長期投資合作，穩(wěn)定了市場預(yù)期。

在此背景下，出臺了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》具體內(nèi)容

一、總體要求

《指導(dǎo)意見》以貫徹落實國家相關(guān)精神，立足林業(yè)發(fā)展實際，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，創(chuàng)新林業(yè)產(chǎn)權(quán)模式和投融資機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵社會資本積極參與林業(yè)建設(shè)，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提升林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平為指導(dǎo)思想。

堅持政府組織，誠信守約；因地制宜，創(chuàng)新模式；公開透明，規(guī)范運(yùn)行的基本原則。

二、重點實施領(lǐng)域

《指導(dǎo)意見》提出在五個重點領(lǐng)域發(fā)展PPP模式。

一是林業(yè)重大生態(tài)工程，二是國家儲備林建設(shè)，三是林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，四是林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)，五是野生動植物保護(hù)及利用。

三、規(guī)范項目管理

（一）加強(qiáng)項目儲備。各地發(fā)展改革部門要會同林業(yè)主管部門，根據(jù)林業(yè)發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業(yè)PPP項目的總體規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)、重點任務(wù)、實施步驟。

（二）確定實施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表。林業(yè)PPP項目應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由當(dāng)?shù)卣謽I(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資林業(yè)PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作。

（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業(yè)PPP項目應(yīng)由實施機(jī)構(gòu)組織編制實施方案。實施方案編制過程中，應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導(dǎo)社會資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報機(jī)制。

（四）項目融資及建設(shè)。林業(yè)PPP項目融資責(zé)任由項目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)提供融資擔(dān)保。林業(yè)PPP項目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。

（五）落實監(jiān)管責(zé)任。政府方和政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。

四、完善扶持政策

（一）保障社會資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項目積極向社會資本開放，并優(yōu)先考慮社會資本參與。社會資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件；可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償。

（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理的項目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項目風(fēng)險，增強(qiáng)項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長效機(jī)制。

（三）創(chuàng)新金融支持。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵社?；?、保險基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)，探索利用信托融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業(yè)的投融資平臺。 鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金，支持地方林業(yè)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）深化林業(yè)改革。加快推進(jìn)集體林地三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)；改革人工商品林采伐限額管理，放活對集體人工商品林的采伐管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，鼓勵流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式創(chuàng)新，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，支持公開市場交易，保障林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

（五）完善土地政策。社會資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

五、抓好組織實施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與林業(yè)建設(shè)生態(tài)項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業(yè)建設(shè)PPP項目，確保國家相關(guān)政策措施落實。

（二）支持探索創(chuàng)新。國家林業(yè)局會同國家發(fā)展改革委在各地自愿報名的基礎(chǔ)上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業(yè)PPP項目，優(yōu)先安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持創(chuàng)新工作，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時總結(jié)經(jīng)驗，推動完善相關(guān)政策。同時，鼓勵各地開展林業(yè)PPP項目創(chuàng)新工作，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗。

（三）積極宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業(yè)建設(shè)項目的政策措施，宣傳社會資本在促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、國土綠化，特別是在重大林業(yè)工程建設(shè)運(yùn)營方面的積極作用，引導(dǎo)市場預(yù)期，為社會資本參與林業(yè)建設(shè)營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

《指導(dǎo)意見》出臺的意義

《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》的出臺，對運(yùn)用PPP模式推進(jìn)我國的林業(yè)建設(shè)，不僅具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，而且具有長遠(yuǎn)的歷史意義。

第一，林業(yè)建設(shè)為PPP模式運(yùn)用提供了廣闊空間。

根據(jù)《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃(2013-2020)》提出的到2020年，在全國25個省區(qū)六大區(qū)域18片基地，建設(shè)國家儲備林基地1400萬平方米。由此帶來的林業(yè)建設(shè)投資缺口，是非常巨大的。加上儲備林建設(shè)投資資金量大而且回收期很長，即使收益見效最快的中短輪伐期的工業(yè)原料林，也需要七八年以后才能逐漸獲取收益。因此對于林業(yè)建設(shè)而言，投資的資金壓力和回收風(fēng)險都很大，無論政府或國有林場都有沉重的投資負(fù)擔(dān)。再者，融資渠道單一、資源利用效率不高，也是約束林業(yè)建設(shè)的重要問題。《指導(dǎo)意見》的出臺為PPP模式在林業(yè)建設(shè)的運(yùn)用提供了空間。

第二，五個重點領(lǐng)域為PPP模式運(yùn)用指明了方向。

我國PPP項目行業(yè)分布不均衡，盈利模式清晰的市政、交通等應(yīng)用廣泛，林業(yè)領(lǐng)域的PPP項目并不常見。而《指導(dǎo)意見》明確了5個重點領(lǐng)域，PPP模式可以以此為依據(jù)，設(shè)計出很多PPP項目，豐富PPP模式在林業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。大體方向上，林業(yè)領(lǐng)域的可以分為兩個性質(zhì)：公益性和經(jīng)濟(jì)性。

而引入政府和社會資本合作的PPP模式，不僅可以帶動社會資本在林業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的投資，同時，還能夠利用社會資本在市場競爭中建立起來的先進(jìn)的企業(yè)管理理念和管理方法，來進(jìn)行林業(yè)企業(yè)和林業(yè)建設(shè)項目的投資、建設(shè)和管理、運(yùn)營，有效提高林業(yè)投資的效率和效益，提升可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)營的能力，為我國林業(yè)建設(shè)和綜合效益產(chǎn)出，作出積極貢獻(xiàn)。

第三，五項舉措為林業(yè)建設(shè)運(yùn)用PPP模式提供了保障。

(一)保障社會資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項目向社會資本開放，并優(yōu)先考慮社會資本參與。此項措施在政策上明確提出林業(yè)建設(shè)的資金來源，對規(guī)范政府行為和在林業(yè)建設(shè)項目上確立社會資本方的投資優(yōu)先權(quán)，預(yù)留了空間。 (二)加大政府扶持。在政策中提出政府應(yīng)按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項目風(fēng)險，增強(qiáng)項目收益能力。這表明政府在扶持林業(yè)建設(shè)的決心，同時未來政府應(yīng)在PPP的審批流程、手序和優(yōu)先權(quán)等方面給予一定的支持。(三)創(chuàng)新金融支持。在此次創(chuàng)新金融支持中，對社會資本參與的項目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼。鼓勵社?；?、保險基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)。(四)深化林業(yè)改革。林權(quán)制度改革確立了林業(yè)市場的主體地位，在一定程度上降低了森林資源遭到亂砍濫伐，投資林業(yè)的效益更加凸現(xiàn)，林業(yè)的“綠色銀行”效能激發(fā)了社會資本的積極性，提高資源配置的合理性，形成規(guī)模效應(yīng)。(五)完善土地政策。措施明確，社會資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。它的亮點在于合理利用林業(yè)的土地資源，通過開發(fā)和利用閑置土地和相關(guān)資源，挖掘PPP項目的盈利空間。

林業(yè)是重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)服務(wù)的重要任務(wù)。運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，有利于創(chuàng)新林業(yè)投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高林業(yè)項目建設(shè)管理水平，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有利于深化國有林區(qū)、國有林場改革，完善集體林權(quán)制度，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

小知識PPP

國家發(fā)展改革委對PPP的官方解釋為：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系(國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》)。在這種模式下，社會資本負(fù)責(zé)通過履行雙方PPP合同中規(guī)定的責(zé)任，通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來獲得合理的投資回報，政府部門則負(fù)責(zé)對社會資本提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，來保證公共利益的最大化。