循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策分析—以張家港冶金工業(yè)園為列

陶高偉

摘 要：循環(huán)經(jīng)濟(jì)，它按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)的過程中，建立起一種新形態(tài)的經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開一定的政策體系條件，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性的存在，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到限制，因此，需要政府介入，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。本文結(jié)合張家港冶金工業(yè)園實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析，并提出促進(jìn)冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的改善建議。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì) 政策分析 冶金工業(yè)園 改善建議

前言：循環(huán)型工業(yè)園區(qū)，主要是用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念來指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展、規(guī)范園區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和生產(chǎn)過程。與傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)不同，循環(huán)型工業(yè)園區(qū)主要有生態(tài)環(huán)境、循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈、園區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施等構(gòu)成[1]。冶金工業(yè)園位于張家港市北部，緊鄰“黃金水道”長江，具有良好的岸線、港口資源和基礎(chǔ)設(shè)施條件，同時(shí)享有廣闊的長江腹地。冶金工業(yè)園是國內(nèi)首家以冶金產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省級(jí)特色工業(yè)園區(qū)，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)600多家，形成了產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)集中的冶金、鋼鐵生產(chǎn)群，具有一定的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)。2005年10月，冶金工業(yè)園被批準(zhǔn)為國家產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)第一批單位，成為全國第一批十三家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一。圍繞著國家提出的生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體戰(zhàn)略部署，園區(qū)積極按照生態(tài)化、循環(huán)化和低碳化的要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并于2013年9月17日被列入省級(jí)循環(huán)化改造示范試點(diǎn)園區(qū)。

一、冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)國家、地方政策基礎(chǔ)

冶金工業(yè)園產(chǎn)業(yè)發(fā)展是以冶金行業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)為主，多是資源消耗量很大的資源密集型產(chǎn)業(yè)。隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，資源消耗飛速增長，目前園區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)總能耗占整個(gè)張家港市的65%左右，占整個(gè)蘇州市的20%左右，受到資源形勢(shì)及區(qū)域環(huán)境承載力的影響，推進(jìn)循環(huán)型工業(yè)園區(qū)建設(shè)刻不容緩。但是循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的發(fā)展既需要前期的規(guī)劃布局，更需要國家和地方配套政策的大力支持及機(jī)制的完善跟進(jìn)。

從國家政策來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及的法律法規(guī)有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《太湖流域管理?xiàng)l例》等；規(guī)劃引導(dǎo)方面有國家“十一五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃等；鼓勵(lì)、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011）》、高耗能落后機(jī)電設(shè)備（產(chǎn)品）淘汰目錄（第一、二、三批）、針對(duì)各重點(diǎn)行業(yè)制定的單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)；激勵(lì)政策方面有財(cái)稅〔2015〕78號(hào)、《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》等。

從地方政策來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及的法規(guī)有《江蘇省節(jié)約能源條例》（2011），規(guī)劃引導(dǎo)方面有《江蘇省“十二五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》、《張家港“十一五”規(guī)劃》、《張家港“十二五”規(guī)劃》、《張家港市節(jié)能規(guī)劃（2012-2015）》、《江蘇揚(yáng)子江國際冶金工業(yè)園循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2004）》、《江蘇揚(yáng)子江國際冶金工業(yè)園循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃（2011）》等；鼓勵(lì)、限制、禁止目錄及能耗限額方面有《江蘇省工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整限制、淘汰目錄和能耗限額（2015）》；激勵(lì)政策方面有《江蘇省省級(jí)工業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法》、《張家港市節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金管理辦法》等。

二、冶金工業(yè)園循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論和工業(yè)生態(tài)學(xué)原理，依托區(qū)內(nèi)、區(qū)外項(xiàng)目的縱向延伸，建立各生產(chǎn)廠家之間的鏈接關(guān)系，形成比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈；統(tǒng)一規(guī)劃布局，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的橫向拓展，形成關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)群落，促進(jìn)以冶金工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展和完善；在鋼鐵冶煉業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展后道加工和相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及環(huán)保綜合利用項(xiàng)目，形成園區(qū)集聚效應(yīng)和綜合效應(yīng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)；遵照“全面管理、污染預(yù)防和持續(xù)改進(jìn)的原則”，全面推行ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，將揚(yáng)子江冶金工業(yè)園建成以循環(huán)經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)行的生態(tài)工業(yè)園[5]。

三、冶金工業(yè)園循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系存在問題分析

（一）法律法規(guī)方面

目前，循環(huán)經(jīng)濟(jì)國家有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施對(duì)象多集中在企業(yè)，針對(duì)整個(gè)園區(qū)的配套政策缺失，沒有一個(gè)政策引導(dǎo)企業(yè)加入循環(huán)型工業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致園區(qū)無法有效構(gòu)建區(qū)域循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈仍舊依托企業(yè)自身配套相關(guān)企業(yè)來完成資源的一個(gè)循環(huán)利用，由于企業(yè)的局限性和利益至上性，導(dǎo)致其配套資源綜合利用企業(yè)的技術(shù)性、全面性無法和專一處理資源循環(huán)利用的大型企業(yè)相比，從而導(dǎo)致固體廢棄物處理成本較高，資源回收效率較低。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方政策的資金扶持多集中在節(jié)能減排方面，也就是末端治理支持較多，對(duì)于企業(yè)實(shí)施資源循環(huán)利用項(xiàng)目及新建循環(huán)利用企業(yè)的支持較少。另外某些環(huán)境法規(guī)嚴(yán)格限制污染性項(xiàng)目的實(shí)施，而這些項(xiàng)目恰恰是完成循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵一環(huán)，這從另一方面也制約了循環(huán)型園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建。

（二）生態(tài)管理機(jī)制方面

目前園區(qū)的節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組由企服科、環(huán)保辦、宣傳辦、科技辦、秘書科、統(tǒng)計(jì)站等多部門組成，組長為冶金工業(yè)園管委會(huì)主任，副組長為經(jīng)濟(jì)服務(wù)局（安全環(huán)保局）局長。由于經(jīng)濟(jì)服務(wù)局（安全環(huán)保局）具體管理企業(yè)節(jié)能減排工作，因此日常工作由經(jīng)濟(jì)服務(wù)局（安全環(huán)保局）牽頭，但是由于園區(qū)各辦公室、局是相互獨(dú)立的，沒有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的辦公室來協(xié)調(diào)解決各類問題，導(dǎo)致園區(qū)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)存在一定程度的溝通問題。比如規(guī)劃局負(fù)責(zé)園區(qū)規(guī)劃，發(fā)改局負(fù)責(zé)項(xiàng)目引進(jìn)，經(jīng)濟(jì)服務(wù)局（安全環(huán)保局）負(fù)責(zé)企業(yè)的節(jié)能減排、資金扶持等后續(xù)服務(wù)，各部門的獨(dú)立性最終導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈無法有效整合。另外由于園區(qū)各部門人員變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致節(jié)能及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員需要經(jīng)常更新，對(duì)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作產(chǎn)生了一定影響。

（三）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面

園區(qū)目前的規(guī)劃是以冶金行業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈為主，近年來通過節(jié)能減排等一批重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，園區(qū)資源利用效率已經(jīng)得到了較大的提高，但總體上看，仍然存在資源消耗大，附加值低、產(chǎn)業(yè)鏈條短等問題，區(qū)域環(huán)境承載力依舊面臨著較大的挑戰(zhàn)。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，由于園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以冶金行業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈配套多是圍繞冶金行業(yè)的，其他行業(yè)的循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈基本沒有。二是循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈方面，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)多集中于冶金企業(yè)內(nèi)部的循環(huán)，企業(yè)與外部企業(yè)之間的循環(huán)較少，并且上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)較為分散，缺乏集聚效應(yīng)。另外園區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)單一，部分產(chǎn)業(yè)鏈接主要集中在冶金行業(yè)幾家龍頭冶金企業(yè)及其配套子企業(yè)中。因此目前園區(qū)缺乏針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的一個(gè)集中部署規(guī)劃，缺乏協(xié)調(diào)性政策引導(dǎo)。

（四）財(cái)稅政策方面

目前國家及地方政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列扶持政策，如對(duì)節(jié)能改造項(xiàng)目給予補(bǔ)貼，對(duì)開展資源綜合利用的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠，但是還是存在一些不足，一是針對(duì)中小型循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的激勵(lì)政策較少，由于國家層面的政策扶持多針對(duì)大型循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，對(duì)于棄物綜合利用的量都有很高的要求，企業(yè)實(shí)施的小規(guī)模資源循環(huán)利用顯然達(dá)不到要求，地方政府雖然出臺(tái)了一些政策，但是由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目界定方面存在一定的難度，最終企業(yè)實(shí)施中小型循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目很難得到政策優(yōu)惠。二是資源綜合利用稅收優(yōu)惠目錄更新較慢，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）技術(shù)信息支撐方面

冶金工業(yè)園循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所依賴的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平低下，大多局限于末端治理方面，缺乏現(xiàn)代科技的有效支撐，如清潔生產(chǎn)技術(shù)、資源綜合利用技術(shù)、資源重復(fù)利用和替代技術(shù)。另外由于園區(qū)沒有建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息公共平臺(tái)，使得園區(qū)企業(yè)之間缺少聯(lián)動(dòng)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建協(xié)調(diào)還存在不足，資源綜合利用效率不高。

四、冶金工業(yè)園發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)化建議

（一）健全政策法律體系

目前我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法律體系離日本、德國等循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國還有很長一段距離，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法律體系急需進(jìn)一步完善，使其能真正推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)園區(qū)建設(shè)。一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向應(yīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人多方面協(xié)作；二是國家應(yīng)該加大針對(duì)循環(huán)型工業(yè)園區(qū)的政策激勵(lì)，提高企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)的積極性；三是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確地方政府、園區(qū)管理部門和企業(yè)在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)。

（二）強(qiáng)化技術(shù)信息支撐

循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的形成離不開循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，目前這些技術(shù)很多都掌握在國外及國內(nèi)大型企業(yè)。冶金工業(yè)園周邊具備龍頭企業(yè)的國家級(jí)技術(shù)研究中心及豐富的教育資源等優(yōu)勢(shì)，因此園區(qū)可以以本地高校、循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、地方政府主管部門、園區(qū)主管部門為依托，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。聯(lián)盟主要完成以下幾方面功能：一是引進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)，由園區(qū)主管部門根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)需求，洽談引進(jìn)相關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)；二是引進(jìn)資源循環(huán)利用高端人才，由園區(qū)主管部門負(fù)責(zé)考察、調(diào)研，地方政府、園區(qū)政府出臺(tái)配套人才補(bǔ)貼政策。園區(qū)主管部門根據(jù)人才實(shí)際提供相關(guān)平臺(tái)。如將人才引薦給產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，由本地企業(yè)出資金、場(chǎng)地，引進(jìn)人才提供技術(shù)，或者園區(qū)主管部門協(xié)助人才獨(dú)自成立企業(yè)，并做好產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)；三是做好人員培訓(xùn)。由園區(qū)主管部門聯(lián)系循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家為園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)高層及政府相關(guān)職能部門人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高企業(yè)管理者對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，從而正確引導(dǎo)園區(qū)完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部署及企業(yè)加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程；四是建立信息服務(wù)平臺(tái)，為園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)提供資源共享、信息查詢和網(wǎng)上幫助。

（三）完善財(cái)稅政策措施

財(cái)稅政策是生態(tài)園區(qū)及企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的外在動(dòng)力，對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用起著重要的作用。目前園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要政策扶持力度的持續(xù)加強(qiáng)：一是需要國家有關(guān)部門加快推進(jìn)資源綜合利用稅收優(yōu)惠目錄的更新速度，從而使更多循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)得到政策扶持；二是需要地方政府及園區(qū)政府加大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目扶持配套力度，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施層次，按照項(xiàng)目貢獻(xiàn)度給予政策支持。

（四）調(diào)整園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)于構(gòu)建循環(huán)型工業(yè)園區(qū)起著舉重輕重的作用，考慮到園區(qū)以冶金行業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈為主的實(shí)際，改進(jìn)措施如下：一是通過引進(jìn)優(yōu)秀的廢棄物處理補(bǔ)鏈企業(yè)，延伸原有循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈；二是規(guī)劃新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條，如玻璃行業(yè)、機(jī)械行業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈，使之與冶金行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完成有效對(duì)接，從而完成園區(qū)整個(gè)區(qū)域的大循環(huán)；三是限制高能耗高污染企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)，降低傳統(tǒng)行業(yè)對(duì)環(huán)境的壓力。

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