公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的模式與方法研究

蔡志明

摘 要：在環(huán)保理念越來(lái)越深入人心的今天，各種環(huán)保活動(dòng)也應(yīng)運(yùn)而生，其中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于一種相對(duì)完整的評(píng)價(jià)體系，從廣義上講，包含六個(gè)評(píng)價(jià)階段，在每一個(gè)階段中，公眾的參與形式、內(nèi)容、群體也都存在差異，因此，在確定主體的過(guò)程中具有一定的復(fù)雜性，需要進(jìn)行深入的探討與研究。本文主要從環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系中，公眾的參與形式、參與時(shí)機(jī)、參與程序、相關(guān)利益以及內(nèi)容設(shè)置等五個(gè)方面，研究公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的模式與方法。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；模式；方法

前言：從根本上講，環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為兩個(gè)主要部分，其一為PPPs與建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)；其二為建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)。從廣義角度來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要分為六個(gè)階段，分別為初步評(píng)價(jià)、初期評(píng)價(jià)、影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)理、同時(shí)驗(yàn)收、后期評(píng)估以及回顧評(píng)價(jià)等，每一個(gè)階段都需要公眾參與其中。現(xiàn)階段，我國(guó)在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，公眾參與主要集中在影響評(píng)價(jià)與同時(shí)驗(yàn)收兩個(gè)階段中，但兩者之間的聯(lián)系并不緊密。

一、參與形式

在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，公眾參與形式有很多種，比較有代表性的有以下幾種：第一，公眾調(diào)查，這種參與形式主要為問(wèn)卷調(diào)查，如發(fā)放調(diào)查表、張貼公告、廣播電視、短信網(wǎng)絡(luò)等，都可以成為信息的傳遞與反饋方式。第二，專家咨詢，這種參與形式主要是就某個(gè)問(wèn)題向?qū)＜姨岢黾w或個(gè)人的咨詢。第三，聽(tīng)證會(huì)與論證會(huì)，這種參與形式相對(duì)正式一些，主要是針對(duì)存在很大環(huán)境問(wèn)題的一些建設(shè)項(xiàng)目，其中前者的級(jí)別相對(duì)較高，參與主體也相對(duì)較高，包括專家、媒體、非政府組織以及公眾，整個(gè)過(guò)程需要遵循嚴(yán)格且詳細(xì)的程序，會(huì)議記錄比較嚴(yán)謹(jǐn)，每一個(gè)代表都需要在會(huì)議記錄上簽字，并對(duì)自己的言論負(fù)責(zé)[1]。

二、參與時(shí)機(jī)

一般情況下，在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，公眾參與的時(shí)機(jī)越早，對(duì)相關(guān)決策的調(diào)整便越有效，成本也越低，但與此同時(shí)，不確定因素也會(huì)隨之增多可能會(huì)存在信息失真或缺失的情況。社會(huì)影響、環(huán)境影響、公眾主體、決策成本等相關(guān)因素，都會(huì)對(duì)公眾參與的時(shí)機(jī)產(chǎn)生一些影響，從理論上講，在完成初步評(píng)價(jià)之后是公眾參與最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，也就是說(shuō)，公眾參與需要同時(shí)介入到?jīng)Q策準(zhǔn)備與項(xiàng)目研究?jī)蓚€(gè)階段中[2]。在傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系中，文件編制這一階段屬于公眾參與的中后期，其要求是在整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程中，都需要進(jìn)行公眾參與，對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響的審批以及技術(shù)評(píng)估過(guò)程中，也需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，運(yùn)用多種形式來(lái)進(jìn)行公眾參與。公眾參與絕大多數(shù)都是監(jiān)督性參與，如環(huán)境監(jiān)理、同時(shí)驗(yàn)收、后期評(píng)估以及回顧評(píng)價(jià)等，后兩者都是公眾參與的后期介入。

三、參與程序

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與的程序主要包括四個(gè)階段：第一，確定決策會(huì)環(huán)境的影響程度與影響范圍，還要明確與決策相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響情況。對(duì)于公眾參與來(lái)說(shuō)，這是最基本的內(nèi)容。第二，明確參與對(duì)象與參與范圍，對(duì)于利益相關(guān)者，更要給予充分重視。第三，正式公眾參與，這是整個(gè)過(guò)程的核心，需要確定公眾參與形式和一系列相關(guān)內(nèi)容，根據(jù)公眾類型的不同，所提供的參與內(nèi)容也需要有所差異，盡量不要設(shè)置一些可能會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生誘導(dǎo)作用的問(wèn)題[3]。第四，將公眾所提出的意見(jiàn)與建議進(jìn)行匯總并分析，有針對(duì)性的回答公眾問(wèn)題，還要及時(shí)將分析結(jié)果向公眾反饋。與此同時(shí)，將結(jié)果呈報(bào)給相關(guān)的行政主管部門。如果行政主管部門認(rèn)為整個(gè)公眾參與過(guò)程存在問(wèn)題，則可以責(zé)令相關(guān)單位重新開(kāi)展公眾參與，或者委托相關(guān)部門對(duì)公眾參與過(guò)程進(jìn)行復(fù)核。針對(duì)一些公眾反應(yīng)比較強(qiáng)烈的決策，也可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

四、利益相關(guān)

利益相關(guān)者是進(jìn)行公眾參與過(guò)程中必須要明確的部分，也是提升公眾參與有效性、體現(xiàn)公眾參與公平性的基礎(chǔ)與原則。從廣義上講，利益可以分成三個(gè)組成部分：其一，公共利益，即政府部門；其二，社會(huì)利益，即規(guī)劃編制與環(huán)境評(píng)價(jià)的相關(guān)機(jī)構(gòu)；其三，個(gè)人利益，即投資方員工以及公眾等[4]。直接受到?jīng)Q策影響的是主要利益相關(guān)者，間接受到?jīng)Q策影響的是次要利益相關(guān)者，具體來(lái)講，包括政府、公眾社會(huì)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、私營(yíng)部門以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)五大類。

在明確利益相關(guān)者的過(guò)程中，最主要的便是要對(duì)社會(huì)與環(huán)境的影響范圍進(jìn)行界定，確定其是主要利益相關(guān)者還是次要利益相關(guān)者。其次，對(duì)弱勢(shì)群體與少數(shù)民族重點(diǎn)關(guān)注，包括老人、兒童、殘障人士、低收入群體等。再次，要明確一些非盈利組織對(duì)決策的影響。最后，利益相關(guān)者還包含投資方、決策的編制與制定方、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、審批機(jī)構(gòu)等。

五、內(nèi)容設(shè)置

一般情況下，公眾參與形式?jīng)Q定了公眾參與內(nèi)容，而決策影響與影響評(píng)價(jià)決定了公眾參與形式。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中，公眾參與可以分為三個(gè)層次，分別為充分參與、象征性參與以及不參與；從公眾權(quán)利的角度來(lái)看，公眾參與還可以被分為四個(gè)等級(jí)，分別為信息反饋、信息咨詢、共同規(guī)劃以及委托權(quán)利，對(duì)于不同的等級(jí)來(lái)說(shuō)，公眾參與方式也存在一些差異。由上文可知，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以分為六個(gè)主要階段，由于不同階段所關(guān)注的重點(diǎn)不同，在公眾參與過(guò)程中的參與群體與參與形式也有所不同，具體的內(nèi)容設(shè)置如下：

第一，初步評(píng)價(jià)，這一階段的參與目的是對(duì)決策可行性進(jìn)行咨詢，主要運(yùn)用專家資源與公眾調(diào)查的形式進(jìn)行參與，主要的參與內(nèi)容為明確決策會(huì)環(huán)境與社會(huì)的影響，聽(tīng)取專家與公眾對(duì)決策提出的意見(jiàn)，其優(yōu)勢(shì)是公眾參與時(shí)機(jī)早，不僅能夠有效降低成本，還能夠及時(shí)調(diào)整決策，其缺點(diǎn)在于操作性較差、信息不充分、公眾對(duì)決策的影響程度太大[5]。第二，初期評(píng)價(jià)，這一階段重點(diǎn)關(guān)注初步評(píng)價(jià)中沒(méi)有解決的重大環(huán)境問(wèn)題，調(diào)整可行性不強(qiáng)的規(guī)劃內(nèi)容，充分明確決策的評(píng)價(jià)方法以及接下來(lái)要進(jìn)行討論和的專題，得到大體上的評(píng)價(jià)結(jié)論。第三，影響評(píng)價(jià)，這一階段的重點(diǎn)在于全面關(guān)注項(xiàng)目對(duì)環(huán)境與社會(huì)的影響，并對(duì)影響進(jìn)行評(píng)估，聽(tīng)取專家與公眾的意見(jiàn)，進(jìn)行充分論證，有著很強(qiáng)的可操作性，但公眾參與的時(shí)機(jī)相對(duì)較晚，如果需要調(diào)整決策，成本較高。第四，環(huán)境監(jiān)理，這一階段主要關(guān)注項(xiàng)目在施工過(guò)程中對(duì)周圍環(huán)境的影響，如破壞景觀、垃圾排放、噪聲擾民、水土流失等。第五，同時(shí)驗(yàn)收，這一階段指的是設(shè)計(jì)、施工以及投產(chǎn)的同時(shí)性，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否按照相關(guān)文件要求進(jìn)行建設(shè)，有沒(méi)有出現(xiàn)新的環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題。第六，后期評(píng)估與回顧評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注已經(jīng)存在的環(huán)境影響，為其他決策提供參考。

結(jié)論：

公眾參與是當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要組成部分，但在我國(guó)實(shí)施過(guò)程中，公眾參與主要集中在同時(shí)驗(yàn)收階段，在初期評(píng)價(jià)、初步評(píng)價(jià)以及后期評(píng)估等階段中，還沒(méi)有充分參與，在環(huán)境監(jiān)理階段也需要進(jìn)一步探索。隨著社會(huì)的發(fā)展與相關(guān)機(jī)制的不斷完善，我國(guó)在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與也需要更加中分，以提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。

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