論行政法對(duì)憲法實(shí)施的作用

江林

摘要：從憲法與行政法的關(guān)系來看，行政法的發(fā)展不僅豐富了憲法的原則性，使憲政的基本理念得以具體化，而且在一定程度和范圍內(nèi)補(bǔ)充、發(fā)展了憲法，推動(dòng)著憲法的修改與完善，憲法與行政法之間是一種互動(dòng)關(guān)系，憲法與行政法之間相互依存、共同發(fā)展。本文擬從憲法實(shí)施之困難局面出發(fā)，分析行政法對(duì)憲法實(shí)施的積極作用與消極作用。

關(guān)鍵詞：憲法實(shí)施；行政法；作用

一、我國(guó)憲法實(shí)施困境的集中體現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)今的82年憲法總結(jié)了眾多歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，豐富了公民各項(xiàng)基本權(quán)利，但到現(xiàn)在為止，可以說仍然只是“紙上的權(quán)利”。憲法實(shí)施困難究其原因有以下兩點(diǎn)。

（一）違憲審查制度不完善

憲法作為根本法、高級(jí)法，由違憲審查制度保證其最高法律地位。我國(guó)《憲法》確立了違憲審查的主體為全國(guó)人大及常委，但直到2000年《立法法》的出臺(tái)，我國(guó)憲法監(jiān)督制度才有了進(jìn)一步的細(xì)化。我國(guó)違憲審查制度在執(zhí)行中存在著以下兩點(diǎn)問題。

首先，審查對(duì)象不完整。其一，我國(guó)整個(gè)法律體系中，存在著兩種未被列入違憲審查對(duì)象的立法，一是全國(guó)人大制定的基本法律，二是國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章?；痉刹患{入審查，是“認(rèn)為人民代表制定出來的法律不會(huì)侵犯人民的權(quán)利，不會(huì)違反憲法?！雹俣鴮?shí)際上，人大制定的法律也存在違憲的可能。地方政府規(guī)章數(shù)量龐大到幾萬個(gè)，其中違憲內(nèi)容就更頻繁；其二，兩高的司法解釋和國(guó)家機(jī)關(guān)的職務(wù)行為也未被列入違憲審查的范圍。

其次，缺乏專門的違憲審查機(jī)構(gòu)?！秾彶楣ぷ鞒绦颉分幸?guī)定，全國(guó)人大常委下的法制工作委員會(huì)以及有關(guān)專門委員會(huì)承擔(dān)違憲審查的接受、研究、審查工作，報(bào)秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)。法制工作委員會(huì)并不是專司違憲審查的機(jī)關(guān)，其日常工作眾多繁忙，因而也就出現(xiàn)了到目前為止尚未進(jìn)行過一次違憲審查。

（二）憲法訴訟制度缺失

憲法訴訟涉是“保障公民基本權(quán)利的最終性的救濟(jì)途徑”。②但由于我國(guó)并沒有規(guī)定公民或組織權(quán)利受侵害而窮盡法律救濟(jì)后，可以向特定機(jī)關(guān)提起憲法訴訟，大多數(shù)情況下，類似的憲法案件往往因“普通法律中沒有相關(guān)規(guī)定”而被拒于法院的大門之外。

我國(guó)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利共有20項(xiàng)，與其他國(guó)家相比，這個(gè)數(shù)量不可謂不多。憲法基本權(quán)利是公民作為人所享有的最根本的權(quán)利，它需要普通法律予以具體化，也需要通過具體的訴訟予以保障。法律的制定不可能窮盡所有憲法性權(quán)利，如人權(quán)、環(huán)境權(quán)等，“任何爭(zhēng)議均可能在窮盡法律問題后演變成憲法問題”，③憲法的效力不僅及于公權(quán)力和公權(quán)力的實(shí)施，而且也參與公民的權(quán)利與義務(wù)，“如果沒有一種機(jī)制以確定基本權(quán)利何時(shí)受到侵犯，那么他們就不可能得到切實(shí)有效的保護(hù)。”④

二、行政法對(duì)憲法實(shí)施的積極作用

從我國(guó)整個(gè)法律體系來看，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法的獨(dú)立的部門法。行政法對(duì)憲法實(shí)施的積極作用體現(xiàn)在兩方面：

（一）行政法對(duì)憲法的具體化、明確化

行政法學(xué)者韋德曾指出：“實(shí)際上，整個(gè)行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)的一個(gè)分支，因?yàn)樗苯觼碓从诜ㄖ蜗碌膽椃ㄔ?、議會(huì)主權(quán)和司法獨(dú)立?！雹葸@一論述揭示了憲法對(duì)行政法的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性作用?！靶姓ㄊ欠ㄖ螛O為重要的一個(gè)方面，它規(guī)定個(gè)人與政府之間的關(guān)系，是控制政府活動(dòng)的法律。”⑥“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞僵死的綱領(lǐng)和一般原則，至少不能全部地見諸實(shí)踐。反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，則行政法無從產(chǎn)生，或至多不過是一大堆零亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思想。”⑦

從這些論述中都可以看出行政法是憲法的具體化、明確化。憲法規(guī)定了政府機(jī)關(guān)的組織制度，指明了行政活動(dòng)的基本價(jià)值取向，憲法中的一些基本原則也成為行政法的基本原則，如合法行政原則、法治原則、法律優(yōu)位、法律保留等。

（二）行政法對(duì)憲法的補(bǔ)充與發(fā)展作用

我國(guó)行政法經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)逐漸走向民主與成熟。十八屆四中全會(huì)以來，黨和國(guó)家提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并提出“依憲治國(guó)”的主張，這對(duì)憲法與行政法來說，無疑會(huì)迎來更多的發(fā)展與挑戰(zhàn)。因?yàn)?，憲法與行政法是公法的重要組成部分，且就兩者調(diào)整社會(huì)關(guān)系的對(duì)象而言，均以國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系為主。因此，行政法的發(fā)展必然會(huì)對(duì)憲法產(chǎn)生重要影響。

行政法中體現(xiàn)了憲法的基本原則和規(guī)范，蘊(yùn)含著憲法理念、憲法精神。憲法本身規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則，難以在實(shí)際中直接適用，這就需要通過立法將其具體化。我國(guó)行政法的幾大原則：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信以及權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等無不體現(xiàn)著憲法的精神。行政法的基本原則、基本制度均要受到憲法的制約，憲法的原則性則有賴于行政法得以具體化。近些年來，國(guó)家立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法，先后制定了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》及《行政處罰法》等一批重要的法律，使得行政法律責(zé)任體系初步建成。甚至可以說，行政法在一定程度內(nèi)補(bǔ)充、發(fā)展了憲法。憲法與行政法調(diào)整對(duì)象大部分為國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利的目的。然而，就目前違憲審查不完善、憲法訴訟缺失的環(huán)境下，難以通過憲法實(shí)施保障公民基本權(quán)利，而通過行政法的實(shí)施和發(fā)展，在一定程度上補(bǔ)充、發(fā)展了憲法。

三、行政權(quán)龐大對(duì)憲法實(shí)施的消極作用

然而，行政法的實(shí)施、發(fā)展在推動(dòng)憲法實(shí)施的同時(shí)，也會(huì)對(duì)憲法實(shí)施帶來消極的不利影響。行政法的發(fā)展可能帶來行政權(quán)的擴(kuò)張，而行政權(quán)的擴(kuò)張對(duì)憲法實(shí)施的消極作用表現(xiàn)在以下兩方面：

其一，行政法的實(shí)施存在脫離憲法的可能。在目前違憲審查并不完善的情況下，制定的法律法規(guī)違背了憲法規(guī)定，往往并無法得到有效的更正，行政法也不例外。若行政權(quán)無限擴(kuò)張而得不到憲法的限制，離開了憲法原則與憲法精神的指導(dǎo)，行政法就無法發(fā)揮規(guī)范國(guó)家權(quán)力的功能。因此，對(duì)憲法進(jìn)行具體化和解釋性的立法應(yīng)當(dāng)十分慎重，必須經(jīng)過更加充分的研究論證才行。

其二，行政法的實(shí)施存在架空憲法的可能。由于行政法比之于憲法，具有更貼近實(shí)際、更加追緊社會(huì)的發(fā)展腳步和可操作性的特點(diǎn)，實(shí)際生活中大量運(yùn)用的也是行政法。隨著憲法確認(rèn)的各項(xiàng)原則逐漸滲入到行政法的具體規(guī)定之中，行政法越來越成為人們保護(hù)自己權(quán)利的直接武器時(shí)，憲法只會(huì)越來越被“束之高閣”，人們只會(huì)漸漸地只知道行政法而不知憲法，甚至遺忘憲法。因此，行政法的實(shí)施反而架空了憲法的存在。

四、結(jié)語

行政法對(duì)憲法的補(bǔ)充、發(fā)展及推動(dòng)現(xiàn)象是客觀存在的。同時(shí)行政權(quán)也有“篡奪”憲法權(quán)威的危險(xiǎn)。筆者看來，應(yīng)當(dāng)從兩方面推動(dòng)行政法與憲法的良性發(fā)展。一方面，就憲法實(shí)施本身而言，當(dāng)務(wù)之急就是要建立一套有效的違憲審查機(jī)制，以維護(hù)憲法至上的權(quán)威，保證憲法的最高法律地位，同時(shí)積極探索憲法訴訟制度，通過司法程序保障公民基本權(quán)利。另一方面，在行政立法、執(zhí)法過程中，也應(yīng)時(shí)刻以“憲法優(yōu)位、憲法保留”為原則，牢固樹立“憲法至上”的基本理念。（作者單位：四川大學(xué)）

注解：

①轉(zhuǎn)引自林來梵，《憲法學(xué)講義》，2011年8月第一版，P148-156

②費(fèi)善誠(chéng)，《我國(guó)公民基本權(quán)利的憲法訴訟制度探析》，浙江大學(xué)學(xué)報(bào)2001年7月第4期，P118-123

③方流芳，《羅伊判例：關(guān)于司法和政治分解的爭(zhēng)辯》，《比較法研究》1998年第1期

④[英]W·Ivor·詹寧斯，《法與憲法》，三聯(lián)書店1997年11月第1版，P178

⑤[英]韋德：《行政法》，徐炳譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，P7

⑥[美]施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，中文版序言

⑦龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，P5