城市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的供需困境研究

作者簡介：蔡山彤（1986-），女，漢，甘肅隴西人，講師，碩士研究生，西南財經(jīng)大學(xué)天府學(xué)院，從事老年社會工作、人口老齡化研究。

摘要：隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，民辦養(yǎng)老機構(gòu)日益成為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要主體。本研究以成都市民辦養(yǎng)老機構(gòu)為研究對象，從供需的角度對其進(jìn)行分析。最后，在困境及原因的基礎(chǔ)上，從“政府—市場”的視角提出相關(guān)的政策建議，為城市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供相關(guān)經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：民辦養(yǎng)老機構(gòu)；現(xiàn)狀；困境

一、問題的提出

2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國60歲及以上老年人口的比重達(dá)到了13.26%，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾策_(dá)到了8.87%①。隨著家庭結(jié)構(gòu)的變革，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式正在逐漸失去過去的支撐地位，機構(gòu)養(yǎng)老正扮演越老越重要的角色。為積極應(yīng)對養(yǎng)老問題，2011年，國務(wù)院在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”②。2013年，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出：以政府為主導(dǎo)，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體③。在國家、地方政策積極引導(dǎo)下，各地積極培育和發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展勢頭良好，但是現(xiàn)實中養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展還存在很多不足，理清目前民辦養(yǎng)老機構(gòu)本身存在的問題才能更好的破解難題。本文通過對成都市3家比較有代表性的民辦養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行調(diào)查了解，在此基礎(chǔ)上分析城市養(yǎng)老機構(gòu)運行過程中出現(xiàn)的供需困境及原因，從“政府—市場”的視角提出相關(guān)的政策建議，為城市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供相關(guān)經(jīng)驗。

二、供需不足：養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量不足與有效需求不足同時存在

（一）養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)量難于滿足養(yǎng)老需求

從國際角度看，通常情況下，發(fā)展中國家的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)在老年人口中所占的比例能夠達(dá)到5%，發(fā)達(dá)國家能夠達(dá)到6%-7%，而我國的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比例約為1.6%，即使是大中型城市也僅為3%-4%④。與國際水平相比，我國養(yǎng)老機構(gòu)的供需比差距甚遠(yuǎn)。從國內(nèi)角度來看，根據(jù)國家發(fā)展目標(biāo)，老年人口的床位占有率最低要達(dá)到2%。目前，養(yǎng)老機構(gòu)供應(yīng)數(shù)量距離人們的實際需求還有一定的差距。《成都市城鄉(xiāng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》要求全市養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)達(dá)到戶籍老年人口數(shù)的3%以上。據(jù)成都市老齡辦的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，成都市60歲以上老年人口已達(dá)202.79萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?7.65%，據(jù)調(diào)查，目前成都全市現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)共218處，總面積約3675畝，床位約4萬張，成都市床位比還不足2%，距離一般床位數(shù)量的要求還有一定的距離。但是在現(xiàn)實情況下，又存在著供需錯位的情況，開辦時間不長的養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在著低入住率的問題，養(yǎng)老機構(gòu)高床位空置率與總體床位數(shù)量的短缺之間形成了矛盾。

（二）老年人的需求未轉(zhuǎn)化為有效需求

有效需求分為消費需求和投資需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為生理需求、安全需求、情感歸屬、地位和尊重的需求以及自我實現(xiàn)的需求。在本次調(diào)查過程中，筆者結(jié)合老年人的具體情況，從日常照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉三個層面了解養(yǎng)老機構(gòu)老年人的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)反映：養(yǎng)老機構(gòu)老年人的需求呈現(xiàn)多元化趨勢，除了對基本日常照料的需求之外，對醫(yī)療護(hù)理的需求頻率較高，尤其是對“定期健康檢查”的需求達(dá)到71.40%，而精神慰藉層面對文體活動和聊天解悶的需求達(dá)到63.60%、64.40%。民辦養(yǎng)老機構(gòu)的老齡服務(wù)供給主要是從生活照料、保健護(hù)理、精神慰藉、權(quán)益維護(hù)、社會參與五個方面提供，其中主要體現(xiàn)在最基礎(chǔ)的生活照料層面，提供的服務(wù)有膳食服務(wù)、營養(yǎng)服務(wù)、清潔衛(wèi)生等。一方面，老年人除享受養(yǎng)老機構(gòu)提供的最基本服務(wù)之外，即使老年人對于某些服務(wù)項目的需求較高，大多數(shù)老年人也不愿意額外付費購買服務(wù)，存在有效的消費需求不足的情況。另一方面，提供多層次、多元化老齡服務(wù)需要民辦養(yǎng)老機構(gòu)投入資金，當(dāng)投資起不到預(yù)期利潤時，就會出現(xiàn)投資市場有效需求不足的矛盾。

三、原因分析：政府與市場在老齡服務(wù)方面的失靈

市場在老齡服務(wù)方面的失靈主要表現(xiàn)在兩個方面：一是養(yǎng)老事業(yè)具有一定的社會福利屬性，從20世紀(jì)90年代初開始，我國積極探索社會福利社會化發(fā)展，到2005年，基本建成以國家興辦的社會福利機構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構(gòu)為骨干，社區(qū)福利服務(wù)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。政府鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，進(jìn)入初期門檻較低，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供的老齡服務(wù)以勞動密集型和低資本投入的日常照料服務(wù)為主，同時養(yǎng)老行業(yè)是一個投資較高但是回報周期較長的行業(yè)，低資本投入和長周期回報率以及老年人消費觀念和消費水平的限制使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展主要以擴大規(guī)模和提高入住率來維持基本的日常運營。隨著老齡化社會的不斷加劇和養(yǎng)老逐漸成為普遍大眾的問題，且具有一定規(guī)模高收入老齡群體的出現(xiàn)，現(xiàn)有的大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)已無法滿足老年人生活護(hù)理、醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉等多元化的需求，市場在調(diào)節(jié)老齡服務(wù)資源配置過程中出現(xiàn)低效率。二是我國老齡問題是“兩頭小，中間大”的橄欖型結(jié)構(gòu)，低收入家庭由政府解決，高收入家庭的養(yǎng)老應(yīng)該由市場解決，真正定位人群應(yīng)該是社會的平均需求，但是真正發(fā)揮市場在資源配置過程中的老齡服務(wù)是“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象?！爸虚g涼”從市場的角度來看主要原因是有效需求不足。筆者和團(tuán)隊從2013年陸續(xù)調(diào)查了《成都市三城區(qū)（金牛區(qū)、成華區(qū)、錦江區(qū)）老年人生活質(zhì)量及服務(wù)需求調(diào)查》，調(diào)查接近800位老年人，數(shù)據(jù)反映成都市老年人主要收入來源為離退休金、基本養(yǎng)老保險、子女補貼，其中離退休金、基本養(yǎng)老保險為主要收入來源。另據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心2010年全國老年人跟蹤調(diào)查的老年人收入構(gòu)成統(tǒng)計結(jié)果顯示：城鎮(zhèn)老年人平均年收入為17892元，享受退休（養(yǎng)老）金的老年人平均月退休金為1527元；據(jù)成都市2013年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告顯示：2013年，成都市參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的退休人員132.05萬人，月平均養(yǎng)老金為1570元。但是在實際的調(diào)查中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)針對健康老年人的收費標(biāo)準(zhǔn)在每月1200-1500之間，介助、介護(hù)的收費在2000-4000之間，所以即使有些半失能、失能的老年人需要服務(wù)，也沒有購買能力。針對老年人口的普遍收入水平不高，子女幫助老人的能力比較有限且?guī)椭夏耆讼M的政策支持不夠，造成市場有效需求不足的局面。目前選擇機構(gòu)養(yǎng)老的老年人呈現(xiàn)高齡化趨勢，年齡在70歲以上的偏多，這部分老年群體服務(wù)購買的意識和能力不強，服務(wù)認(rèn)知程度較低，服務(wù)購買能力和服務(wù)購買意識薄弱造成了老齡服務(wù)利用不足的問題。但是我們往往忽略了目前老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還停留在初級階段這個事實，一味脫離有效需求談養(yǎng)老機構(gòu)床位供給問題，出現(xiàn)盲目擴張和持續(xù)過剩供給，脫離了質(zhì)量談數(shù)量，供需不合理和矛盾使得投資回報率較低，抑制了企業(yè)再投資的積極性，從而制約了投資需求的增長。

面對市場失靈，需要政府幫助民辦養(yǎng)老機構(gòu)擺脫困境。根據(jù)民政部2013年發(fā)布的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令第48號），四川省也出臺了《四川省養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可實施辦法》（川民發(fā)【2014】99號）指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，《辦法》明確提出了設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)的條件和相關(guān)要求，但是在后續(xù)并沒有提出針對各項條件和要求的相關(guān)細(xì)則，包括成立規(guī)模、相應(yīng)的符合標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位、收養(yǎng)老年人的類型等，在一定程度上不能很好的指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展。成都市為推動社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，市政府于2011年出臺了《成都市加快社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的意見》（成府發(fā)【2011】38號），《意見》中指出，成都市對新建的社會化養(yǎng)老機構(gòu)，將按照每張床位10000元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補貼；對利用社區(qū)設(shè)施、自有資產(chǎn)改（擴）建的社會化養(yǎng)老機構(gòu)，將按照新建（增）一張床位5000元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補貼。社會化養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)性用水、用氣價格與居民用戶同價并免收配套費，生活起居用電價格按照居民用電標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行⑤。同時，成都市政府針對“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象推出70歲以上老年人的高齡補貼、餐飲補貼等政策，也給予提供相關(guān)服務(wù)的機構(gòu)一定的支持，通過補貼高齡老年人的形式和支持機構(gòu)的形式來拉動消費。

應(yīng)該說政府的相關(guān)補貼、優(yōu)惠政策對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營起到一定的作用，但是基于三個方面的原因，成效不是非常明顯。一是政府一次性的建設(shè)補貼體現(xiàn)在擴大規(guī)模，增加養(yǎng)老床位供給，數(shù)量并沒有和服務(wù)質(zhì)量掛鉤；二是政府雖然提供了優(yōu)惠、減免政策，但是政策的落實需要多個部門的協(xié)調(diào)，比如水電從“商轉(zhuǎn)民”需要民辦養(yǎng)老院提供用地的永久租用證明，但是很多民辦養(yǎng)老機構(gòu)的用地都是租用單位或村委會，永久租用基本上很難實現(xiàn)；三是政府的補貼主要體現(xiàn)在“低收入家庭、高齡老人”和機構(gòu)硬件建設(shè)方面，過于單一且補貼力度很小，對于軟服務(wù)的支持包括購買老齡服務(wù)、培育專業(yè)人才、開發(fā)老年產(chǎn)品等方面支持力度較小，對于推動老齡事業(yè)、撬動老齡產(chǎn)業(yè)來說還有待進(jìn)一步研究。

四、結(jié)論

基于上文的分析，從“政府-市場”的角度提出推進(jìn)民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的應(yīng)對策略。首先，政府要繼續(xù)加強政策支持，出臺扶持和優(yōu)惠政策，并將各項優(yōu)惠政策進(jìn)行明確化和具體化。其次，加大財政資金投入，培育老年消費市場。一方面，政府通過資金投入引導(dǎo)“普遍需求”的這部分老年群體進(jìn)行消費，逐漸培育消費習(xí)慣，另一方面，通過資金補貼不僅使得市場供給符合老年群體的需求，也培育了社會組織，進(jìn)而緩解消費需求和投資需求相矛盾的情況。最后，積極探索老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)注養(yǎng)老市場。民辦養(yǎng)老機構(gòu)一方面要突出服務(wù)特色，使機構(gòu)更加專業(yè)化；另一方面，要在發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極探索老齡用品，包括康復(fù)、護(hù)理、老年日用品等老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整社會在資源配置過程中的養(yǎng)老服務(wù)“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象。（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)天府學(xué)院）

基金項目：四川省教育廳人文社科重點科研項目“基于成都綿陽兩市老年人生活質(zhì)量及養(yǎng)老模式研究”（14SA0248）。

注解：

①參見：國家統(tǒng)計局，2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號），http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dlcrkpc/dlcrkpczl/201104/t20110428_70008.htm。

②中國政府網(wǎng)：《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。

③中國政府網(wǎng)：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。

④賈素平.養(yǎng)老機構(gòu)管理與運營實務(wù)[M].天津：南開大學(xué)出版社，2013，5：345.

⑤成都市政府網(wǎng)：《成都市加快社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的意見》（成府發(fā)【2011】38號）?！糧K）〗

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