公民參與公共危機(jī)管理的有效性研究

作者簡介：卓苗苗（1989-），男，漢，浙江溫嶺人，重慶大學(xué)碩士研究生，研究方向：行政管理。

摘要：在公共危機(jī)事件頻發(fā)，多元主體參與協(xié)同治理模式的不斷探索下，公民這一主體常被忽略。本文重新挖掘公民參與所存在的問題，通過人力資本和社會(huì)資本理論對(duì)公民參與公共危機(jī)管理的解釋，認(rèn)為要提升公共危機(jī)管理效率，就要保證公民參與的有效性，這不僅要外部因素的推動(dòng)，還要內(nèi)部機(jī)制的調(diào)節(jié)。

關(guān)鍵詞：公民參與；人力資本；社會(huì)資本

一、引言

隨著我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，以政府為中心的傳統(tǒng)公共危機(jī)管理因主體單一，社會(huì)參與力不足等問題，造成管理績效低，無法適應(yīng)當(dāng)下的公共危機(jī)新形勢。這時(shí)多元主體協(xié)同治理理念的轉(zhuǎn)變成為我國公共危機(jī)管理的必然選擇，為了縮減公共危機(jī)的沖擊力，在預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)的各階段發(fā)展中，政府、第三部門和公民共同參與、有機(jī)整合、相互促進(jìn)、協(xié)商合作，可最大限度的維護(hù)、增進(jìn)公共利益，降低管理成本（羅伯特·希斯、張成福、沙勇忠、解志元、婁成武等）。

在多元主體參與公共危機(jī)治理中，公民既是公共危機(jī)的受眾者，也是公共危機(jī)的管理者和責(zé)任的承擔(dān)者。通過公民參與公共危機(jī)治理，可提升社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、降低財(cái)政壓力、增進(jìn)社會(huì)信任、促進(jìn)信息溝通，在提高公共危機(jī)管理效率的同時(shí)降低管理風(fēng)險(xiǎn)和成本（姜慶志，冷向明，2012；涂曉芳，張欣，2009）。而且公共危機(jī)管理本質(zhì)是社會(huì)資源的優(yōu)化配置，公民參與能建立起一種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使公共危機(jī)資源分配信息更加透明（王少泉、曹冬英，2012）。這打破了傳統(tǒng)政府危機(jī)管理中視公民為公共危機(jī)管理旁觀者和受眾者的觀念，同時(shí)賦予了公民更多的參與機(jī)會(huì)和知情權(quán)，確保了公共危機(jī)管理過程中的公共利益和價(jià)值取向。但因長期受到“政府管制”與“市場機(jī)制”這兩種相互對(duì)立的思維定式的壓制，其在公共危機(jī)管理中的重要作用往往被忽視（王雅露，2014）。盡管在經(jīng)歷了“非典”、“汶川大地震”等公共危機(jī)事件后，我國政府已逐漸認(rèn)識(shí)到公民作為公共危機(jī)管理主體之一的重要作用，并和第三部門一起極力推進(jìn)公民參與，但仍存在諸多問題。從總體來看，公民的參與意識(shí)低下、參與率不高、參與程度依舊較淺。已有研究文獻(xiàn)也從不同層次表明，公共危機(jī)過程中公民長期處于參與渠道障礙、參與面狹窄、參與被動(dòng)型、利益型參與而忽視責(zé)任型參與、參與情感型、非制度化參與和暴力參與合二為一等狀態(tài)（張愚，2007；胡朋霞，2010）。究其原因，我國公民參與主要表現(xiàn)為政治參與，而不是大眾的社會(huì)參與，公民往往抱著多一事不如少一事的態(tài)度不愿參與（候保龍，2011）。為了矯正公民參與長期的無序性，學(xué)者們的建議多是通過制度的規(guī)范與保障，以促進(jìn)公民的有序參與。值得一提的是以社會(huì)資本為中介和基礎(chǔ)分析公共危機(jī)管理中公民參與的價(jià)值逐步成熟，通過社會(huì)資本的投資和自我完善以提高公民參與效率（姜慶志，2012）。

本文以進(jìn)一步推進(jìn)公民參與有效性為目的，認(rèn)為公民參與服從于自身意志，便離不開人力資源，人力資源從人自身載體的角度出發(fā)，與人力資本有著密不可分的聯(lián)系，通過分析人力資本有助于了解公民參與的特性。而人力資本的專用性和群體性特征決定了人力資本與社會(huì)資本密切關(guān)聯(lián)，一方面，人力資本通過溝通機(jī)制來提升社會(huì)資本；另一方面，社會(huì)資本通過學(xué)習(xí)機(jī)制來提升人力資本（劉艷，2010）。本文提出公共危機(jī)管理的有效性取決于公民參與；其次，探討了人力資本和社會(huì)資本對(duì)公民參與的作用，認(rèn)為公民參與的有效性在于人力資本和社會(huì)資本的相互作用；最后，得出結(jié)論。

二、公民參與的有效性：人力資本和社會(huì)資本相互作用

公民參與的效率問題一直受到學(xué)術(shù)界的探討，然而從人力資本角度進(jìn)行的研究基本很少。本文從兩個(gè)維度分析公民參與的有效性，通過借鑒西奧多·W·舒爾茨的人力資本理論框架和帕特南的社會(huì)資本理論框架。

（一）人力資本對(duì)公民參與的有效性

自西奧多·W·舒爾茨創(chuàng)立人力資本理論，把人的投資而形成的體現(xiàn)在人身上的知識(shí)、技能、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)和熟練程度等作為現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)增長和國民收入。人力資本就漸漸產(chǎn)生了交易和轉(zhuǎn)移，自發(fā)形成新的利益格局。在科斯認(rèn)為，人力資本的存在使得公民獲得了更多的行為參與權(quán)利，這種行為權(quán)利服從于人力資本主體的意志，離不開公民參與。對(duì)于供應(yīng)拮據(jù)的人力資本來說，人力資本是難于從市場上獲得，雖然它對(duì)公民的重要性使得需求缺乏彈性，而且不會(huì)在市場中被損耗。但公民參與具有自愿性、主導(dǎo)型的特點(diǎn)，一些公民依靠信念結(jié)合在一起形成非政府組織，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的。這使得公民的人力資本在討價(jià)還價(jià)上的能力得到了加強(qiáng)，因而公民的人力資本與社會(huì)資本在博弈過程中更顯優(yōu)勢。

正如西奧多·W·舒爾茨所說，“人力資本的關(guān)鍵性投資在于教育”，教育作為準(zhǔn)公共物品，政府要擔(dān)負(fù)起有效供給的責(zé)任。朱明泉、張北川發(fā)現(xiàn)，受教育程度越高的公民，公共危機(jī)的責(zé)任意識(shí)相對(duì)較高。[1]接受一定年限教育是公民的義務(wù)，每個(gè)公民都有接受教育的權(quán)利，在教育中產(chǎn)生社會(huì)責(zé)任意識(shí)。然而高額的交易成本使得政府供應(yīng)的不足，造成資源配置缺乏效率。[2]公民受教育程度因?yàn)樨?zé)任意識(shí)而影響參與效率，在這個(gè)過程中，公民的認(rèn)知在發(fā)生改變，公民對(duì)公共危機(jī)的看法、決策和行為都受到認(rèn)知程度的影響。根據(jù)認(rèn)知行為理論分析，公民行為受到認(rèn)知和情感的雙重桎梏，但認(rèn)知在其中扮演著中介和協(xié)調(diào)的作用，并且直接影響著公民采取的最終行動(dòng)。正如羅伯特·希斯所說，“公民會(huì)通過恢復(fù)階段，獲得教訓(xùn)和啟發(fā)，逐步的積累經(jīng)驗(yàn)，為下一次的公共危機(jī)做好準(zhǔn)備”。這進(jìn)一步說明經(jīng)歷和認(rèn)知的不可分割性，經(jīng)歷公共危機(jī)越多的公民，認(rèn)知的累積效益就會(huì)越明顯，就如“雪球”效應(yīng)，越滾越大。

知識(shí)和技能作為人的后天屬性，直接影響著公民參與。由于我國公民在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)、心理承受能力方面普遍較差，公民在公共危機(jī)的情境下，更多的是表現(xiàn)出本能的行為。藏秀娟指出當(dāng)公民面對(duì)壓力時(shí)，就會(huì)在壓力情境和自身應(yīng)對(duì)能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估并做出反應(yīng)。如果缺乏公共危機(jī)意識(shí)，就只能通過自己的猜測來認(rèn)識(shí)環(huán)境，而無法客觀準(zhǔn)確地評(píng)估環(huán)境，加上自我應(yīng)對(duì)能力的不足，不能適應(yīng)環(huán)境，會(huì)隨之產(chǎn)生強(qiáng)烈的焦慮和恐慌。[3]因此，公民的公共危機(jī)知識(shí)和技能，將會(huì)成為他們參與公共危機(jī)的判斷依據(jù)，能否快速有效的進(jìn)入公共危機(jī)管理，以及建立在其之上的公共危機(jī)意識(shí)和心理承受能力，都會(huì)受其影響。它首先表現(xiàn)出自我救助能力的不足，使受害者面對(duì)公共危機(jī)時(shí)容易做出錯(cuò)誤判斷或行為；其次是公民對(duì)于公共危機(jī)信息的忽視，致使公共危機(jī)損失進(jìn)一步擴(kuò)大，管理主體成本增加。這些都體現(xiàn)公民參與效率的促進(jìn)和抑制的作用，對(duì)于保障社會(huì)的公共利益有著巨大影響。

（二）社會(huì)資本對(duì)公民參與的有效性

與人力資本相比，社會(huì)資本是一種更為充足的資源。費(fèi)孝通就曾指出我國是一個(gè)“差序格局”的關(guān)系社會(huì)，建立在血緣和地緣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)通過良好的社會(huì)信任和有力的社會(huì)規(guī)范為基石，整合社會(huì)資源并得到合理的分配，同時(shí)代表各種社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成公民參與的機(jī)制。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中存在著一種無形資產(chǎn)——社會(huì)信任，它具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，不被某個(gè)公民和某個(gè)組織所特有。公共危機(jī)管理作為一個(gè)需要全社會(huì)協(xié)同的系統(tǒng)，社會(huì)信任就是這多元主體的粘合劑。王世彤、顧雅潔曾提到“公共危機(jī)管理的失效一定意義上可以說是社會(huì)信任危機(jī)”。[4]社會(huì)信任的降低造成社會(huì)自組織化程度降低，公民參與的程度就會(huì)低下。由于我國受傳統(tǒng)文化的影響，人與人之間的信任是以親屬關(guān)系為主軸的“漣漪關(guān)系”，因此公民參與往往難以擺脫家族制的限制而形成組織優(yōu)勢。隨著社會(huì)收入和地位提高，公民擁有更多的社會(huì)資源，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，也更能承擔(dān)信任別人可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。公民從不同渠道了解公共危機(jī)信息，但它的發(fā)布主要還是政府，在《2012年我國政府公信力問卷調(diào)查》中突發(fā)事件的信息公布渠道，網(wǎng)民信任情況分布顯示，其中有361人（66.36%）選擇“相信自己的判斷”；287人（52.76%）選擇“相信網(wǎng)絡(luò)爆料”；106人（19.49%）選擇“相信官方說法”。從中不難看出公民更相信自身對(duì)公共危機(jī)的猜測，對(duì)政府發(fā)布的信息則信任較低。因?yàn)檎L期的信息不透明，造成政府的公信力下降。由于在雙方的非合作博弈下，地方政府往往選擇隱瞞、謊報(bào)或延遲公共危機(jī)信息；而公民更愿意相信自己，這符合利益最大化，因?yàn)槌袚?dān)自身行為決定的風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)于他人帶來的決策風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)公民又很信任政府而不信任市場，比如善款的籌集和使用，這種不信任差異阻礙了公民參與公共危機(jī)管理，在長期中雙方的利益都會(huì)受到損失。

美國社會(huì)心理學(xué)家羅伯特·B·西奧迪尼等人通過解釋社會(huì)規(guī)范的角色和結(jié)構(gòu)提出了“規(guī)范行為的焦點(diǎn)理論”。他們認(rèn)為社會(huì)規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)包含兩部分：一是描述性規(guī)范，它是指典型的，多數(shù)人在一定情境中認(rèn)為有效的，正確的自發(fā)形成的行為規(guī)范。例如公民參與公共危機(jī)時(shí)的從眾現(xiàn)象就是受描述性規(guī)范的驅(qū)使。二是命令性規(guī)范，它是指社會(huì)、組織、制度、道德、風(fēng)俗所規(guī)定的規(guī)范，它反映了多數(shù)人贊同或不贊同的意見。通過不同的社會(huì)“懲罰”來約束個(gè)人的行為，但在慌亂的情境下，公民又缺少組織以及制度上的規(guī)范，很容易造成公民盲目的參與。這種在無意識(shí)下被帶動(dòng)參與，往往會(huì)打破命令性規(guī)范，損害社會(huì)公共利益，在很大程度上妨礙多元主體的協(xié)同治理。關(guān)于命令性規(guī)范對(duì)解釋或預(yù)期多數(shù)人行為是否有效，羅伯特·B·西奧迪尼指出人們行為規(guī)范的程度是依賴人們對(duì)該規(guī)范的聚焦程度。然而命令性規(guī)范在社會(huì)中的隨處存在，并非時(shí)刻對(duì)人們起作用，僅僅當(dāng)該規(guī)范在個(gè)人的意識(shí)中被激活，它才能有效的去引導(dǎo)個(gè)人行為。由于傳統(tǒng)文化思想上的詬病，導(dǎo)致公民參與對(duì)于規(guī)范的聚焦多數(shù)為道德和風(fēng)俗。雖然道德和風(fēng)俗在一定程度上約束了公民參與的行為規(guī)范，但并不能保障公民的參與，也無法帶來公民參與的有效性。

公共危機(jī)不同于普通危機(jī)在于它的易擴(kuò)散性、公共性和更強(qiáng)的危害性。不管是多元主體協(xié)同治理，還是公民參與問題，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在其中都發(fā)揮著不可忽視的作用。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)泛稱社會(huì)關(guān)系，它是積累社會(huì)資本不可或缺的條件，正如林南認(rèn)為社會(huì)資本是從嵌入于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的資源中獲得的，它植根于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系。[5]建立在親屬關(guān)系上的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)一旦遭到損壞，公民將無法從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中獲得更多資源與信任。如2002年爆發(fā)的非典型性肺炎，在早期一旦被懷疑感染，將立即被隔離，接受嚴(yán)密的監(jiān)控。由于我國行政權(quán)力的集權(quán)化，大部分的資源都掌握和控制在政府的手中，其它主體的功能便無法完全發(fā)揮出來，甚至沒有合法的地位。社區(qū)、社團(tuán)作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的表現(xiàn)形式之一，是公民參與自組織的一種表現(xiàn)，也是強(qiáng)政府弱社會(huì)背景下的產(chǎn)物，它為多元主體參與協(xié)同治理提供了平臺(tái)、渠道和信息。通過社區(qū)和社團(tuán)公民擁有了更多的參與機(jī)會(huì)，參與成本也相應(yīng)的有所降低，參與渠道變得更加廣泛，信息的傳遞速率就會(huì)更快。胡榮認(rèn)為公民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感越強(qiáng)，參與的社團(tuán)就越多，參與程度也越高，公民也越關(guān)心社區(qū)的公共事務(wù)。[6]公民認(rèn)同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形式越多，越有助于公民的參與。陳健民、丘海熊認(rèn)為社團(tuán)的建立與發(fā)展有利于公民之間的溝通與合作，締造互信和互惠交換的規(guī)范，減少了在公共事務(wù)和公共市場上的“搭便車”或利益損害行為，有助于對(duì)社區(qū)和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[7]社區(qū)和社團(tuán)提供了良好的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，公民參與使個(gè)體社會(huì)資本逐漸轉(zhuǎn)向集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)資本，社會(huì)資本得到了不斷累積。但由于體制限制，中國的社團(tuán)多數(shù)仍處于官方或半官方的地位，獨(dú)立發(fā)展的空間較小，始終受到政府的垂直控制，同時(shí)對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)。如今很多社區(qū)和社團(tuán)在走向社會(huì)的同時(shí)，價(jià)值取向也發(fā)生了改變，更多的以會(huì)員的形式在發(fā)展，社團(tuán)更多的轉(zhuǎn)向?yàn)槔嘶?，反而阻礙了公民參與。

（三）人力資本與社會(huì)資本的相互作用

在公共危機(jī)管理中，公民參與的低效率主要受人力資本的作用，而公民參與低程度則主要受社會(huì)資本的作用。但人力資本和社會(huì)資本的獨(dú)特屬性又決定了兩者是密切聯(lián)系的，一方面，人力資本通過溝通機(jī)制來提升社會(huì)資本；另一方面，社會(huì)資本通過學(xué)習(xí)機(jī)制來提升人力資本。也就說人力資本能促進(jìn)社會(huì)資本的累積，社會(huì)資本會(huì)帶動(dòng)人力資本的增長。在公共危機(jī)過程中公民之間的互動(dòng)、援助，是人力資本和社會(huì)資本的彼此影響，它能產(chǎn)生一種合力，這種合力有時(shí)候能起到1+1>2效果，但也會(huì)有1+1<2的時(shí)候，產(chǎn)生不同的結(jié)果在于人力資本和社會(huì)資本的共振性。如果在擁有更高水平人力資本的公民參與，同時(shí)具有團(tuán)隊(duì)精神和組織歸屬感的公民，以及個(gè)人更有凝聚力和奉獻(xiàn)精神，參與效率將更高，援助意愿更大，人力資本和社會(huì)資本的效用也會(huì)得到充分發(fā)揮。人力資本和社會(huì)資本的相互作用為公民參與的有效性提供了持續(xù)的動(dòng)力，促使公共危機(jī)管理效率不斷上升。

人力資本和社會(huì)資本對(duì)公民參與都有回應(yīng)性，且公民在社會(huì)中不是獨(dú)立的個(gè)體，在人與人之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中就會(huì)產(chǎn)生人力資本的共振性，這也就使人力資本存在內(nèi)耗。當(dāng)人力資本的整體效用小于個(gè)體的資本效用之和，就是公民參與的低效率表現(xiàn)，這時(shí)社會(huì)資本的損失相對(duì)較少。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，汶川地震后，自2008年9月份開始，在災(zāi)區(qū)的志愿者和第三部門如潮水般的退去，截至2009年4月份，堅(jiān)守在災(zāi)區(qū)的志愿者不到5萬人，第三部門不足50家。[8]公民參與的低效率會(huì)逐步的造成公民心理上的焦慮，降低了公民相互之間的依賴感和信任感，使得社會(huì)資本也因隨之不使用而減少。蘇忠林、岳齊指出公民的自身局限性決定了進(jìn)行公共危機(jī)管理時(shí)，無法最大限度的供應(yīng)社會(huì)資本，無法完全的做到服務(wù)于公共利益。[9]隨著社會(huì)資本存量碎片化又會(huì)加劇人力資本的內(nèi)耗，因?yàn)樯鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)的缺失使公民獲得公共危機(jī)的信息或知識(shí)變得更加困難。只有充分理解人力資本和社會(huì)資本的特性以及之間的關(guān)系，才能使兩者相互促進(jìn)，共同提高。人力資本的損失只有通過不斷的培育才會(huì)增加，而社會(huì)資本只要不斷使用就會(huì)累積。社會(huì)資本為人力資本的提升提供了所必需的環(huán)境，人力資本的培育會(huì)促進(jìn)社會(huì)資本的使用和累積，反過來社會(huì)資本的累積帶動(dòng)人力資本質(zhì)量的提高。那么公民會(huì)擁有更多的參與機(jī)會(huì)將自身所知的公共危機(jī)信息或知識(shí)進(jìn)行傳遞。呂衛(wèi)華認(rèn)為人力資本與社會(huì)資本是辯證統(tǒng)一于公民的地位獲得中，它們是辯證統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系，人力資本是內(nèi)因、基礎(chǔ)、起決定性作用，社會(huì)資本是外因、關(guān)鍵、起影響性作用；人力資本決定個(gè)體地位獲得的結(jié)果，而社會(huì)資本則對(duì)這一結(jié)果施加著重要影響，一定條件下，甚至改變這個(gè)結(jié)果。[10]

三、小結(jié)

在不斷探索公共危機(jī)管理效率的道路上，從一元逐步走向多元，從多元又逐步走向協(xié)同，然而模式的改變永遠(yuǎn)追不上公共危機(jī)的變化。本文從多元主體中最容易被忽視的公民這一主體出發(fā)，著眼于參與有效性這一研究視角，分別從人力資本和社會(huì)資本針對(duì)公民參與的低效率提出解釋，同時(shí)認(rèn)為人力資本能夠改變公民參與的質(zhì)量，人力資本提升公民參與的數(shù)量，同時(shí)人力資本和社會(huì)資本相會(huì)作用共同保證公民參與的有效性。并提出建議：一是：公民要從意識(shí)形態(tài)上認(rèn)識(shí)到自身參與的局限性，充分發(fā)揮自身在公共危機(jī)管理中的作用與必要性，行動(dòng)上不斷提升自身應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。二是：進(jìn)一步建立并完善公民參與的制度和權(quán)責(zé)體系。（作者單位：重慶大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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