論海洋生物多樣性的法律保護(hù)

周龍

【摘要】我國的海洋生物多樣性保護(hù)需要盡快構(gòu)建海洋生物多樣性保護(hù)法律體系，改變目前分散的立法和管理模式，以綜合性的《自然保護(hù)法》或《生物多樣性保護(hù)法》為框架性立法，以海洋物種保護(hù)、海洋遺傳資源保護(hù)、海洋生物安全、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)四個(gè)領(lǐng)域?yàn)橹饕獌?nèi)容，構(gòu)建專門立法與其他相關(guān)法律條款相結(jié)合的體例。

【關(guān)鍵詞】海洋綜合管理 海洋生物多樣性 立法 海洋資源

【中圖分類號】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

聯(lián)合國《生物多樣性公約》將生物多樣性定義為“是指所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。”生物多樣性在生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)等方面意義重大，與人類的生存環(huán)境和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，人口、資源、糧食、環(huán)境和能源等人類社會發(fā)展面臨的主要問題均需從生物多樣性里尋求解決途徑。

通說認(rèn)為，生物多樣性的內(nèi)涵由三部分組成：遺傳多樣性、物種多樣性及生態(tài)系統(tǒng)多樣性。對人類而言，遺傳多樣性可以增加物種產(chǎn)量，改善物種品質(zhì)的；物種多樣性是人類生存需求的保障；生態(tài)系統(tǒng)多樣性維持地球生態(tài)平衡。在此基礎(chǔ)之上，生物多樣性的價(jià)值可分為直接價(jià)值、間接價(jià)值和潛在價(jià)值，其中直接價(jià)值主要指的是生物多樣性的產(chǎn)業(yè)價(jià)值、醫(yī)療價(jià)值、科研價(jià)值、景觀價(jià)值等直接為人類所用，具有市場或服務(wù)功能的價(jià)值。而間接價(jià)值指的是生態(tài)價(jià)值，即保障生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與平衡的價(jià)值。潛在價(jià)值則包含了選擇使用價(jià)值和保留使用價(jià)值，即當(dāng)前并不一定使用，而是為未來或是后代人所提供的價(jià)值。

生物多樣性的內(nèi)涵并不僅僅局限于動物、植物以及微生物這些生命體本身，而是擴(kuò)展到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，并且包含了景觀、人文、教育等自然科學(xué)以外的價(jià)值。生物多樣性概念的提出和理念更新，反映了人類對自然認(rèn)識的不斷深入和科技進(jìn)步。

我國海洋生物多樣性及相關(guān)立法現(xiàn)狀

我國擁有豐富的海洋生物資源，約占世界海洋生物物種總數(shù)的10%。在世界總數(shù)中，我國海洋魚類占14%、昆蟲占20%、紅樹林植物占43%、海鳥占23%、頭足類占14%、造礁珊瑚物種約占印度一西太平洋區(qū)系造礁珊瑚總數(shù)的三分之一。根據(jù)2013年《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，在我國海洋監(jiān)測區(qū)域內(nèi)共鑒定出浮游植物701種，浮游動物713種，大型底棲生物1342種，海草7種，紅樹植物9種，造礁珊瑚104種?？梢钥闯?，我國的海洋生物多樣性資源十分豐富，然而，隨著人類活動的愈發(fā)頻繁，海洋生物多樣性的正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。對海洋生物性造成破壞的主要因素有人類的過度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來物種入侵、全球氣候變化等。目前，過度捕撈和環(huán)境污染是海洋生物面臨的主要威脅。

現(xiàn)階段，我國海洋生物多樣性保護(hù)的法律體系主要由《憲法》相關(guān)規(guī)定以及與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律、行政規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成?！董h(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動物保護(hù)法》等法律及《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》、《野生動物搶救管理規(guī)定》、《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)構(gòu)成了目前大致的生物多樣性保護(hù)體系。①這些法律法規(guī)在一定程度上為生物多樣性的保護(hù)提供了法律依據(jù)，然而其缺陷也很明顯：其一，這些法律法規(guī)大部分頒布于20世紀(jì)的80至90年代，彼時(shí)人們對于生物多樣性的理解和研究尚處于起步階段，在法律制定過程中并沒有將生物多樣性納入考量之中，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和研究的不斷深入，部分法律法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的滯后性；其二，大部分法律法規(guī)中僅僅針對草原、森林等傳統(tǒng)環(huán)境要素，不是以保護(hù)整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，并未涉及生物多樣性的概念，缺乏整體性，僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《野生動物保護(hù)法》中提出了維護(hù)生態(tài)平衡的要求②；其三，各法律法規(guī)各自為政，沒有關(guān)于生物多樣性的綜合性法律，生物多樣性保護(hù)涉及多個(gè)方面，不僅僅是水體、陸地和動植物的保護(hù)，對人類的可能影響生態(tài)系統(tǒng)的行為同樣需要加以規(guī)制，對氣候變化的適應(yīng)性立法、對外來物種入侵的應(yīng)對、對遺傳資源的保護(hù)等等，這些在以往的法律中都較少提及；其四，缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償和公眾參與制度，大多數(shù)的法律法規(guī)中僅僅是采用行政命令的方式進(jìn)行管理。綜上所述，我國在保護(hù)生物多樣性立法上做了不少努力和嘗試，也取得了一定效果。但仍有很多工作需要完善和補(bǔ)充。

此外，我國也參與締結(jié)或簽署了多部與生物多樣性有關(guān)的國際公約，除《生物多樣性公約》以外，還有《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際遺傳工程和生物技術(shù)中心章程》、《南極條約》等。與此同時(shí)，我國也積極同周邊國家展開合作，加強(qiáng)區(qū)域間的海洋生物資源保護(hù)，如中日、中韓漁業(yè)協(xié)定等。締結(jié)《生物多樣性公約》后的二十年間，我國圍繞《公約》展開了一系列相應(yīng)的生物多樣性保護(hù)履約行動，并多次發(fā)布履行報(bào)告，取得了一定效果。

我國海洋生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)建

綜合管理視角下的海洋生物多樣性保護(hù)立法。海洋科學(xué)不僅僅涉及一兩門學(xué)科，而是需要諸多學(xué)科及部門的協(xié)力合作。在《生物多樣性公約》締約國第四屆大會上，海洋和海岸帶綜合管理被列為五個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目計(jì)劃中的第一個(gè)。綜合管理的含義，在于通過合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，充分考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性，運(yùn)用政策、法律、科學(xué)技術(shù)等多種手段分工合作，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。因此，必須厘清法律作為具有協(xié)調(diào)、管理和保障作用的手段，在綜合管理模式下的定位，以整體性的視角，構(gòu)建適應(yīng)性的、綜合性的、基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)這一目標(biāo)的法律體系，建立一種管理機(jī)構(gòu)及法規(guī)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，③同時(shí)，在法律體系內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門法之間的相互協(xié)調(diào)，明確權(quán)責(zé)，應(yīng)當(dāng)改變以往機(jī)械的行政管理模式和評價(jià)體系，將物種安全、遺傳資源、生態(tài)平衡納入法律的保護(hù)范圍。

如前文所述，我國現(xiàn)行法律中涉及生物多樣性保護(hù)的規(guī)定較為零散，因此有必要制定一部《自然保護(hù)法》或《生物多樣性保護(hù)法》。④該法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)綜合管理的理念，注重生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，將生物資源的開發(fā)、管理、利用、保護(hù)等方面結(jié)合起來，明確各部門的權(quán)責(zé)分配的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生物資源的可持續(xù)發(fā)展。

海洋生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)成。法律體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)包括縱向的層級以及橫向的分類。海洋生物多樣性保護(hù)的法律體系應(yīng)以綜合性的《生態(tài)保護(hù)法》為第一層級，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)體系的框架，而在下一層級具體的法律保護(hù)層面，應(yīng)當(dāng)涵蓋四個(gè)主要領(lǐng)域：生物安全、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)和遺傳資源保護(hù)。

生物安全是由生物技術(shù)發(fā)展而給人類帶來的安全問題。當(dāng)代生物技術(shù)，特別是轉(zhuǎn)基因技術(shù)的大量應(yīng)用，引起了人們的廣泛爭議。在海洋生物多樣性領(lǐng)域，生物安全主要體現(xiàn)在水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋生物制藥等方面。對海洋生物安全法律制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)以保障海洋生態(tài)系統(tǒng)安全，防止生物技術(shù)對人類造成負(fù)面影響，鼓勵海洋生物科技發(fā)展為目的，以風(fēng)險(xiǎn)防范、全程控制、損害預(yù)防為原則，完善風(fēng)險(xiǎn)評估、科研管理、信息披露、損害賠償?shù)确芍贫?。在管理上逐步由分散管理過渡到單一部門牽頭、多部門合作的協(xié)同管理模式。⑤

生物遺傳資源是指基因資源。近些年來，由于人為破壞和其他國家的竊取，我國的遺傳資源流失嚴(yán)重，許多本屬我國的動植物遺傳資源，被美國等國家申請專利，嚴(yán)重影響了我國生物技術(shù)的科研、生產(chǎn)和進(jìn)出口。目前，我國在這一領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。鑒于我國遺傳資源比較豐富，處于資源提供者的地位，且海洋問題關(guān)乎國家戰(zhàn)略，因此，對海洋遺傳資源應(yīng)當(dāng)采用以公法管制為主的模式，同時(shí)制定便利遺傳資源取得的法規(guī)、分享利用遺傳資源產(chǎn)生惠益的法規(guī)和保護(hù)遺傳資源知識產(chǎn)權(quán)的專利制度。⑥

海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相關(guān)法律主要包括海洋保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等方面的立法，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和復(fù)雜性，有學(xué)者提出應(yīng)建立分階層的海洋生態(tài)法體系，⑦第一層次是整體性、綜合性的《海洋生態(tài)法》。第二層次由四類法律部門組成：海洋資源、海洋生命支持子系統(tǒng)、所有生物成分、特殊的海洋生態(tài)系統(tǒng)。第三層次是有選擇地針對海洋生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)及各種具體生物成分和非生物成分進(jìn)行立法保護(hù)。

海洋物種保護(hù)相關(guān)法律主要包含野生動植物保護(hù)、漁業(yè)資源及海水養(yǎng)殖業(yè)管理和外來物種入侵等幾個(gè)方面。目前，我國海洋的漁業(yè)資源和海底植物資源受到了很大程度的破壞，而外來物種的入侵也日益頻繁和加劇，嚴(yán)重影響了我國的海洋環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。與之相對應(yīng)的是，我國的野生動植物保護(hù)法律相當(dāng)不完善，因此，對《野生動物保護(hù)法》的修改勢在必行，并制定與之同樣位階的《野生植物保護(hù)法》，同時(shí)擴(kuò)大保護(hù)范圍，以全面保護(hù)原則代替重點(diǎn)保護(hù)原則，應(yīng)充分認(rèn)識到海洋動植物資源的重要性，對紅樹林等重點(diǎn)海洋生物資源可以專門立法加以保護(hù)，對我國漁業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)法律制度進(jìn)行完善，采用設(shè)立漁業(yè)權(quán)，制定養(yǎng)殖業(yè)及捕撈業(yè)管理辦法或規(guī)章，制定漁業(yè)水域規(guī)劃辦法，制定漁船漁港管理辦法等手段，以預(yù)防原則為基礎(chǔ)，構(gòu)建早期預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，建立跨部門的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

對重點(diǎn)領(lǐng)域的專門立法

除了前文所述的四類主要部分之外，對于一些重要的、專門性的領(lǐng)域，需要進(jìn)行專門立法，或是依靠別的法律加以補(bǔ)充。

對海洋生物多樣性五大威脅來源的法律應(yīng)對。海洋生物多樣性面臨的五個(gè)主要威脅分別為：人類的過度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來物種入侵、全球氣候變化。目前，我國法律的重點(diǎn)仍然著眼于人類捕撈和海洋環(huán)境污染這兩個(gè)環(huán)節(jié)。但隨著未來社會的發(fā)展和全球環(huán)境的變化，諸如填海造地、建造港口堤壩、圍海養(yǎng)殖等人類活動，以及全球性氣候變暖等問題，必將對海洋生物多樣性帶來嚴(yán)重影響。

以填海造地為例，我國目前許多地方都在進(jìn)行填海造地的工程，以滿足土地資源的需求，但是填海造地對海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)帶來了極大影響，海洋系統(tǒng)的許多功能，如營養(yǎng)儲存和循環(huán)、凈化陸源污染物、保護(hù)岸線、調(diào)節(jié)全球水動力和氣候等被破壞，同時(shí)造成海洋泥沙淤積、海洋環(huán)境質(zhì)量下降、漁業(yè)資源受損以及海岸帶生物多樣性的減少等嚴(yán)重生態(tài)問題。而填海造地的相關(guān)法律目前幾近空白，如不加以規(guī)制，未來對海洋生物多樣性造成的破壞將無法估量。

而氣候變化未來可能成為海洋生物多樣性頭號威脅。氣候變化和生物多樣性變化是全球變化中最重要的兩個(gè)因素。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》指出，海洋是氣候系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分，在氣候系統(tǒng)中具有根本性作用，不僅直接影響氣候，而且也受到氣候變化的影響。氣候變化對物種分布以及活動的影響已經(jīng)在過去的數(shù)十年間得到了證明，未來也必將對物種和生態(tài)系統(tǒng)帶來巨大改變。為了適應(yīng)氣候變化，必須從法律和政策層面作出應(yīng)對，通過物種異地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理、生態(tài)補(bǔ)償和氣候?yàn)?zāi)害防御等措施，減少因氣候變化而帶來的不利影響。

對重點(diǎn)對象的針對性法律保護(hù)。紅樹林、海岸帶、濱海濕地、灘涂、重點(diǎn)漁業(yè)資源等客體是海洋生物多樣性的重要構(gòu)成部分和支撐因素。對于這些資源，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)，必要時(shí)可專門立法。以紅樹林為例，近年來由于人為破壞，我國的紅樹林面積大幅下降，不到世界紅樹林總面積的千分之一，從國家環(huán)境保護(hù)九五計(jì)劃開始一直到十二五計(jì)劃，都提出了加強(qiáng)紅樹林的保護(hù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》和國務(wù)院、林業(yè)部頒發(fā)的部分條例中也將紅樹林納入保護(hù)對象，此外，地方各省市自治區(qū)也進(jìn)行了許多關(guān)于紅樹林保護(hù)的專門立法，并建立了許多紅樹林保護(hù)區(qū)。即便如此，我國目前的紅樹林資源被破壞情況仍然十分嚴(yán)峻，各地方政府應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)對紅樹林資源的法律保護(hù)。

國家管轄范圍外的深海生物多樣性資源。生物多樣性不僅僅關(guān)乎本國生態(tài)環(huán)境，更是國家戰(zhàn)略層面的重要資源。近年來，世界各國就深海海底資源的利用與開發(fā)展開了大量的磋商和爭論，發(fā)達(dá)國家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)“公海自由開發(fā)原則”，允許自由開發(fā)，而發(fā)展中國家認(rèn)為該類資源屬于人類共同遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。深海生物多樣性資源也是我國成為海洋強(qiáng)國所必須力爭的戰(zhàn)略資源。我國以往在視野、國際影響力、科學(xué)技術(shù)等方面均與發(fā)達(dá)國家存在著不小的差距，即使在《中國海洋21世紀(jì)進(jìn)程》這樣一部具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的文件中，也并沒有將目光置于漁業(yè)資源以外的其他國家管轄范圍外深海生物資源，未能意識到深海生物多樣性的基因價(jià)值。⑧我國目前作為發(fā)展中的大國，具有許多發(fā)展中國家所不具備的條件，但同時(shí)又與發(fā)達(dá)國家存在客觀差距。因此，在國際海洋問題上，必須在國際間海洋資源開發(fā)規(guī)則的制定過程中考慮到自身的雙重性，既要抑制發(fā)達(dá)國家的掠奪，也要為自身的利益留下空間。

結(jié)語

海洋生物多樣性是重要的國家資源，也必將是未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的熱點(diǎn)問題。2013年國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》其中就涵蓋了海洋環(huán)境與資源的保護(hù)。⑨隨著人們對海洋問題認(rèn)識的不斷深入，作為工具的法律也必須不斷地進(jìn)行自我革新和完善，以適應(yīng)對海洋綜合管理的需求。構(gòu)建良好的海洋生物多樣性保護(hù)法律體系，在對海洋科學(xué)充分認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，將視野由狹隘的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)擴(kuò)展到維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和國家及后代人利益的層面，充分發(fā)揮法律的管理、協(xié)調(diào)和激勵作用，保障我國海洋生態(tài)事業(yè)的發(fā)展，以科學(xué)的海洋生物多樣性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為法律和政府績效的考察因素。我國海洋科學(xué)和軍事實(shí)力正在高速發(fā)展中，然而作為軟實(shí)力的法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，很多領(lǐng)域存在空白，為此，需要法律工作者的不斷努力，克服法律的滯后性，完善海洋生物多樣性立法。

（作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①胡增祥，崔紅，馬英杰：“生物多樣性是中國環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”，《海洋多樣性保護(hù)的法律思考》，青島海洋大學(xué)出版社，2006年，第21～33頁。

②翟勇：“中國的生物多樣性保護(hù)立法”，《世界環(huán)境》，2009年第3期，第26～27頁。

③王斌：“中國海洋生物多樣性的保護(hù)和管理對策”，《生物多樣性》，1999年第11期，第347～350頁。

④薛達(dá)元：“《中國生物多樣性保護(hù)立法》及其評估”，《AMBIO-人類環(huán)境雜志》，1998年第9期，第489～491頁。

⑤秦天寶：《生物多樣性保護(hù)的法律與實(shí)踐》，北京：高等教育出版社，2013年，第370頁。

⑥薛達(dá)元：“論遺傳資源保護(hù)的國家戰(zhàn)略”，《自然資源學(xué)報(bào)》，1997年第1期，第55～59頁。

⑦田其云：“海洋生態(tài)系統(tǒng)法律保護(hù)研究”，《河北法學(xué)》，2005年第1期，第27～31頁。

⑧紀(jì)曉昕：《國家管轄范圍外深海生物多樣性法律規(guī)制研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012年，第183～187頁。

⑨周衍慶：“論中國的海洋環(huán)境與資源保護(hù)”，《人民論壇》，2014年第11期，第96～98頁。

責(zé)編 /張曉