非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀與完善對策

張素紅

【摘要】非政府組織是社會結(jié)構(gòu)的一部分，它為國家的民主實(shí)踐打下社會基礎(chǔ)，而民主研究也將非政府組織作為一個觀察視角，從它的成長及發(fā)展來判斷一個社會的民主狀況。要探討我國的非政府組織，也應(yīng)該將政治民主化作為研究背景，這樣才能夠更加準(zhǔn)確地判斷我國非政府組織未來的發(fā)展和完善方向。

【關(guān)鍵詞】非政府組織 成就 現(xiàn)狀 完善對策

【中圖分類號】D632 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國非政府組織發(fā)展成就

1949年新中國成立之后，我國政府制定了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》等法規(guī)，對合法、有益的社會團(tuán)體進(jìn)行登記注冊，對不法社會團(tuán)體堅決取締。經(jīng)過整頓之后，工會、婦聯(lián)、農(nóng)會、外交社團(tuán)、宗教性團(tuán)體等都在國家建設(shè)的各方面發(fā)揮了積極作用。但從反右開始一直到文革結(jié)束之前，我國的社團(tuán)發(fā)展基本處于停滯甚至是倒退消亡狀態(tài)，文化大革命時期基本所有的民間社團(tuán)都被迫停止了活動。

文革結(jié)束后，我國的社團(tuán)活動才開始復(fù)蘇，而改革開放成為我國非政府組織發(fā)展的背景。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一些利益主體為了在市場中獲得競爭優(yōu)勢而聯(lián)合起來成立了商會或行業(yè)協(xié)會。在市場經(jīng)濟(jì)之下，一批人富足起來，他們關(guān)注自身價值的實(shí)現(xiàn)，希望自己能夠擔(dān)負(fù)起一定的社會責(zé)任，這種需求也成為非政府組織發(fā)展的催化劑。受國家政策影響，之后我國的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及社會公益團(tuán)體等獲得快速發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國的非政府組織在數(shù)量上一直呈上升態(tài)勢。除了登記數(shù)量不斷增多外，我國非政府組織的功用也逐漸顯現(xiàn)，它獨(dú)立于其他政治或經(jīng)濟(jì)主體，希望通過自身的努力來實(shí)現(xiàn)社會公平等價值意義，它們通過社會運(yùn)動來推動政治改革，我國近年來的政府職能轉(zhuǎn)變就與非政府組織功用發(fā)揮有密切關(guān)系。此外，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的非政府組織在內(nèi)部管理上也逐漸規(guī)范，如一些非政府組織建立了會員代表大會制度，有一套完善的選舉程序；在決策機(jī)制方面，基于扁平化的組織結(jié)構(gòu)，組織成員都有機(jī)會參與決策；許多非政府組織都成立有理事會，確保組織決策、項(xiàng)目的執(zhí)行。

非政府組織在中國民主政治發(fā)展中的作用

首先，非政府組織發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益的功用，促成民主決策。從某種意義上說，民主體現(xiàn)為各方利益的均衡與權(quán)力的制約，從這一角度看，民主的過程也就是一個表達(dá)利益訴求并整合各方利益的過程，即在不同的利益訴求中尋求一個平衡點(diǎn)，兼顧各方。在社會公共事務(wù)的利益決策中，最為重要的便是協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，保證各方利益都能公平的實(shí)現(xiàn)，而非政府組織便為這一目標(biāo)而不斷努力，保證決策機(jī)制的公平。社會各方也正是有一定的利益訴求才催生出非政府組織。在非政府組織平臺，各方利益獲得表達(dá)渠道，保證利益訴求的多元化，同時，非政府組織將各種利益訴求聚合起來，也簡化了民主過程，提升了民主決策的效率。

其次，非政府組織為公民參與提供一個廣闊的平臺。社會民主的一個重要體現(xiàn)便是公民參與，公民參與社會公共決策的廣度和深度是衡量國家民主程度的指標(biāo)。非政府組織有效聚合各方力量，不斷吸收公民參與，擴(kuò)大自身影響力，促使更多的公民參與到社會公共事務(wù)管理之中，這一過程便擴(kuò)大了公民參與范圍，并使之發(fā)揮影響力。在一些影響較大的社會公共事件中，一些非政府組織為了提升參與能力而進(jìn)行聯(lián)盟，彼此互通資源。非政府組織分工細(xì)致且有深入群眾的優(yōu)勢，因此它們通過圖片展覽、報告會等形成開展宣傳活動，能夠最大程度地吸引群眾參與。在非政府組織的影響下，大眾積極參與非政府組織舉辦的各種活動，并通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體渠道表達(dá)自己的利益訴求，支持非政府組織行動，這便形成了社會公共事件中民眾的廣泛參與。

最后，非政府組織的蓬勃發(fā)展還能夠增強(qiáng)公民的民主意識。美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為獨(dú)立社團(tuán)是提升公民民主意識的重要工具，獨(dú)立社團(tuán)是民眾獲得相關(guān)信息的平臺，在社團(tuán)中，公民通過展開討論和協(xié)商，提升了自身的政治參與能力。非政府組織便是一種獨(dú)立社團(tuán)，它能夠起到喚醒公民政治主體意識的功能，讓公民更加重視維護(hù)自身的權(quán)益，積極參與到社會公共決策的討論之中。

制約我國非政府組織發(fā)展的因素

非政府組織發(fā)展的制度障礙。首先，我國對非政府組織實(shí)施的是雙重管理模式，一方面，在注冊登記之時，非政府組織需要受管理機(jī)關(guān)約束，我國非政府組織準(zhǔn)入門檻較高，這導(dǎo)致一些缺乏資金和背景的弱勢群體無法注冊維護(hù)自身利益的組織。另一方面登記注冊的非政府組織在具體開展活動過程中還需要接受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的管理，缺乏自由性，這導(dǎo)致非政府組織難以開展活動。其次，我國缺乏政府購買社會公共服務(wù)的相關(guān)制度，這限制了非政府組織參與社會公共服務(wù)的廣度和深度，也不利于非政府組織提升提供公共服務(wù)的能力。最后，我國針對非政府組織的稅收減免制度不完善，盡管我國有企業(yè)公益捐助免稅規(guī)定，但非政府組織的收入免稅問題卻一直沒有得到有效解決，這也打擊了非政府組織發(fā)展的積極性。

非政府組織政治發(fā)展功能不足。成熟的非政府組織應(yīng)該積極在社會的政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域發(fā)揮功能，而且非政府組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會服務(wù)功能還能夠?yàn)槠涿裰髡喂δ艿陌l(fā)揮提供物質(zhì)基礎(chǔ)。但在實(shí)際的發(fā)展過程中，非政府組織的這些功能并非都能夠得到發(fā)揮。以政治發(fā)展功能為例，非政府組織大都有監(jiān)督政府權(quán)力的功能，并以此促進(jìn)政治民主改革，帶來社會進(jìn)步，但在這一過程中，非政府對政府部門的監(jiān)督往往引起政府的敵視，進(jìn)而政府利用權(quán)力壓制非政府組織發(fā)展，如馬來西亞前總理馬哈蒂爾便認(rèn)為本國的非政府組織受國外勢力操控，并仇視國外非政府組織對馬來西亞的援助。

我國的非政府組織在功能發(fā)展上與中國的社會發(fā)展密切相關(guān)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時代，非政府組織也更多的是發(fā)揮它的經(jīng)濟(jì)功能，在經(jīng)濟(jì)改革之后國家進(jìn)行社會改革，非政府組織便也將重心轉(zhuǎn)移到社會功能發(fā)揮上。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與社會改革之后，我國政府才進(jìn)行政治改革，但相對于鼓勵非政府組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展功能，我國政府對非政府組織的政治發(fā)展功能則持保留態(tài)度，并進(jìn)行一定限制。政府方面認(rèn)為在政治改革沒有完備之前，非政府組織過早發(fā)揮政治發(fā)展功能會對現(xiàn)有體制造成沖突，因此，我國的非政府組織在政治發(fā)展功能上存在不足。除了政府限制之外，非政府組織自身缺乏獨(dú)立性，也不利于政治發(fā)展功能的發(fā)揮。

非政府組織社會認(rèn)同度不高。政府的信任以及公眾的認(rèn)可是非政府組織存在和發(fā)展的必要條件。但在我國，政府出于自身權(quán)益的維護(hù)和維穩(wěn)工作的需要而并不信任非政府組織，并對它采取了一定的控制政策，這削弱了非政府組織在群眾中的影響力。公眾認(rèn)可度不高甚至是不認(rèn)可極有可能讓非政府組織遭受致命打擊。此外，我國的政治經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展模式使得公民自主意識不強(qiáng)，過度依賴政府來解決問題，缺乏志愿參與意識，沒有借助非政府組織力量的意識與習(xí)慣。而我國非政府組織活動范圍小、影響力不大也讓大眾對之了解較少，難以獲得公眾認(rèn)可。

促進(jìn)我國非政府組織發(fā)展的策略

第一，改進(jìn)官方對非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)與支持。我國非政府組織的現(xiàn)代化發(fā)展并不成熟，因此需要黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。但同時黨應(yīng)該意識到領(lǐng)導(dǎo)并非控制，而是要為非政府組織提供更多的服務(wù)，為此，黨組織需要與非政府組織建立聯(lián)系機(jī)制，如探索黨委領(lǐng)導(dǎo)的非政府組織領(lǐng)導(dǎo)體制，這不僅能夠鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，讓黨組織了解我國非政府組織的發(fā)展情況，同時也能夠規(guī)范非政府組織發(fā)展，保證組織行為的規(guī)范性。除了黨組織要加強(qiáng)對非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)之外，政府要積極完善自身的購買公共服務(wù)制度和稅收制度，為非政府組織發(fā)展提供更多政策性支持，為此政府需要制定出購買公共服務(wù)的項(xiàng)目，并制定預(yù)算，規(guī)范購買流程，制定監(jiān)督評價體系等。政府對非政府組織的稅收政策應(yīng)該包含兩個部分，一是對非政府組織本身制定一些稅收優(yōu)惠，二是對捐贈者個體制定稅收優(yōu)惠政策。

第二，均衡非政府組織各項(xiàng)職能發(fā)揮。我國非政府組織在功能發(fā)揮上存在政治功能不足的問題。隨著我國全面改革的深化，政府應(yīng)該繼續(xù)支持它經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展功能的發(fā)揮，同時也應(yīng)該放開對非政府組織政治發(fā)展功能的控制。尤其是要注重發(fā)展非政府組織在權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的作用，進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期后，我國各方矛盾凸顯，民間維權(quán)行動不斷發(fā)生，人們對社會公平正義價值的追求更是前所未有，政府應(yīng)該正視非政府組織對政府部門的批評，這并非反政府，而是希望借由輿論力量促使政府做出改進(jìn)，讓社會更加民主公平，從而促進(jìn)社會和諧。

第三，完善非政府組織法律體系。改革開放之后，我國確立了非政府組織的“法人”資質(zhì)，并明確了非政府組織立法“寬入口、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，但在具體實(shí)施中卻變成了準(zhǔn)入門檻高、管理不完善，如在《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，要求全國性的社團(tuán)必須有10萬以上的活動資金，且對會員總數(shù)有要求，在《基金會管理?xiàng)l例》中，要求全國性的公募基金會必須有不低于800萬人民幣的原始基金。這些過高的準(zhǔn)入門檻造成弱勢群體無法注冊非政府組織維權(quán)或進(jìn)行公益性活動，而已經(jīng)成立的非政府組織由于缺乏法律監(jiān)管而出現(xiàn)謀私利等違法違規(guī)行為。所以，我國還需要完善現(xiàn)有的非政府組織立法體系。在立法過程中，首先要保證公民合法的結(jié)社自由權(quán)，使之能夠代表民間利益。其次，立法應(yīng)該適當(dāng)降低非政府組織的準(zhǔn)入門檻，鼓勵公民參與非政府組織建設(shè)。最后在立法上可以對非政府組織的法人進(jìn)行立法，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督。

（作者為金陵科技學(xué)院副教授）

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）