韓國地方自治制度的基本原理及最新發(fā)展

吳東鎬，金香蘭（延邊大學法學院，吉林延吉，133002）

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韓國地方自治制度的基本原理及最新發(fā)展

吳東鎬，金香蘭
（延邊大學法學院，吉林延吉，133002）

［摘要］韓國雖然是單一制國家，但建國之初就排除了所有權(quán)力都集中到中央的中央集權(quán)國家治理模式，而是采用了西方慣用的地方分權(quán)體制，即地方自治制度。從地方行使自治權(quán)這個視角而言，韓國的中央并非凌駕于地方自治體，兩者處于對等關(guān)系，而非是行政上的命令服從關(guān)系。但從國家統(tǒng)治的視角而言，地方自治體仍屬于國家的組成部分，必須接受中央的監(jiān)督，要遵守國家統(tǒng)一的行政處理基準。韓國之所以確立這種地方分權(quán)模式，是基于實現(xiàn)草根民主主義理念與提高國家統(tǒng)治效率的考量。從制度設(shè)計而言，韓國憲法與地方自治法賦予地方自治體多個自治權(quán)，包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)等，而且，為了讓地方自治體能夠有效地自主處理自治事務(wù)，設(shè)置了地方議會、地方行政長官等機構(gòu)。另外，在地方自治制度運行過程中特別注重居民的因素，積極導入了包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國家層面上難以實現(xiàn)的直接民主主義制度。

［關(guān)鍵詞］韓國；地方自治制度；基本原理和內(nèi)容

韓國雖然是單一制國家，而且是個領(lǐng)土面積只有10平方公里①準確數(shù)據(jù)為100210平方公里。參見http://baike.baidu.com/subview/3299/5268390.htm?fr=aladdin.的小國，但建國之初就排除了所有權(quán)力都集中到中央的中央集權(quán)國家治理模式，而是采用了西方慣用的地方分權(quán)體制，即地方自治制度。韓國歷史上的第一部憲法——1948年的制憲憲法即已明確了這一制度框架。韓國制憲憲法第96條規(guī)定：“在法令的范圍內(nèi)，地方自治體處理有關(guān)其自治的行政事務(wù)和國家委任的行政事務(wù)，并管理其財產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)，地方自治體可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定?！钡?7條又規(guī)定：“有關(guān)地方自治體的組織和運行的事項，用法律予以規(guī)定。各地方自治體設(shè)有議會。地方議會的組織、權(quán)限和議員的選舉，用法律予以規(guī)定?！贝撕?，雖然憲法經(jīng)歷了多次修改，但都保留了有關(guān)地方自治的規(guī)定，而且，規(guī)定的內(nèi)容大體一致。韓國的現(xiàn)行憲法第117條規(guī)定：“①地方自治體處理有關(guān)居民福利的事務(wù)，管理財產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定。②地方自治體的種類，用法律予以規(guī)定?！钡?18條規(guī)定：“①地方自治體設(shè)有議會。②地方議會的組織、權(quán)限、議員的選舉、地方自治體長官的選任方法及其他有關(guān)地方自治體的組織和運行的事項，用法律予以規(guī)定?！辈贿^，由于政治上的原因，在國家運行實踐中地方自治一直沒能得到實行。法規(guī)范上的地方自治僅僅起到了實質(zhì)上的裝飾作用。真正意義上的地方自治是通過1991年在全國范圍內(nèi)實行的地方議會議員選舉和1995年舉行的地方自治體長官的選舉得到實現(xiàn)的。

本文旨在于討論韓國的中央與地方的關(guān)系、韓國實行地方自治的基本原理及主要內(nèi)容，以期為我國地方分權(quán)改革提供前車之鑒。

一、韓國的中央與地方關(guān)系

從中央與地方的關(guān)系上分析，韓國把全國劃分為246個地方，這些地方從法律上稱之為地方自治體。按照韓國地方自治法第2條的規(guī)定，這些地方自治體分類成兩種，一是廣域地方自治體，包括特別市和廣域市以及道。韓國現(xiàn)有1個特別市，6個廣域市，9個道，即共有16個廣域地方自治體。從規(guī)模上看，這些地方自治體相當于我國的省級行政區(qū)劃。另一類型為基礎(chǔ)地方自治體，它包括市和郡以及區(qū)，韓國現(xiàn)有230個基礎(chǔ)地方自治團體。［1］6

那么，這些地方自治體與國家或中央的關(guān)系如何呢？

根據(jù)韓國地方自治法第3條規(guī)定，地方自治體為具有法人資格的公法上的團體。這就意味著：地方自治體并非是獨立于國家的、具有國家性質(zhì)的共同體，它只不過是國家賦予法人資格的團體，即地方自治體不具有國家性質(zhì)，而只能附屬于國家。①從中央與地方的關(guān)系而言，地方自治體顯然不同于聯(lián)邦制國家的地方。因此，國家可以通過立法規(guī)定地方自治體的權(quán)限和義務(wù)，也可以通過立法設(shè)立特定的自治體，變更特定自治體的區(qū)域，廢除或合并自治體。［2］414

但與此同時，根據(jù)韓國憲法第117條的規(guī)定，自治體在處理居民社會福利事務(wù)和管理財產(chǎn)上具有概括性權(quán)力。在這個限度內(nèi)，自治體將在自己的權(quán)限和自我責任之下，自行處理相關(guān)事務(wù)，而不受國家具體的行政指導和監(jiān)督。這就意味著：地方自治體就自己的事務(wù)可以自主行使人事權(quán)、財稅權(quán)、組織權(quán)、規(guī)劃權(quán)、立法權(quán)等權(quán)限。而且，如果國家違法、不當侵犯這種自治權(quán)限，自治體可以通過提起行政訴訟來維護自身的自治權(quán)。因此，從地方自治體自主行使自治權(quán)這個視角而言，國家的統(tǒng)治、國家的行政權(quán)須讓位于地方自治體?？梢哉f，此時，國家與地方自治體并非處于行政上的命令服從關(guān)系，國家并非凌駕于地方自治體之上，而是處于對等的關(guān)系。

當然，地方自治體自主行使自治權(quán)并非意味著絕對排除國家的監(jiān)督。因為，從地域上，地方自治體畢竟屬于國家的組成部分，必然要接受國家的統(tǒng)治權(quán)，在自治事務(wù)的處理上，在一定限度內(nèi)要遵守國家統(tǒng)一的行政處理基準。因此，地方自治體在自治權(quán)的行使過程中，在一定限度內(nèi)必然受到國家的監(jiān)督。當然，這種監(jiān)督原則上限于國家的立法監(jiān)督，即國家通過立法規(guī)定自治體處理自治事務(wù)的基準要件和程序。［2］414

另外，根據(jù)韓國地方自治法第102條的規(guī)定，地方自治體除了有權(quán)自主行使自治權(quán)之外，應(yīng)當處理國家委任的事務(wù)（法律上稱之為機關(guān)委任事務(wù)）。地方自治體處理此類機關(guān)事務(wù)時，實際上被置于國家的下級行政機關(guān)的地位，從而要接受中央行政機關(guān)的行政上的直接指揮與監(jiān)督（韓國地方自治法第167條）。這不僅會弱化地方自治體的地位，而且會產(chǎn)生削弱自治權(quán)的后果。因此，這個制度一直以來飽受學界的批評。②從日本的情況來看，日本的地方自治法中也存在過類似的制度，但在最近進行的改革中廢除了此項制度。其主要原因在于該項制度會削弱地方自治體的自治權(quán)，淪為國家行政機關(guān)的組成部分。

總之，韓國在國家統(tǒng)治體系上沒有采取所有國家權(quán)力都集于中央的集權(quán)模式，而是采納了賦予地方自治權(quán)力的分權(quán)模式。

二、韓國采取地方分權(quán)模式的理論基礎(chǔ)

世界上包括韓國在內(nèi)的許多國家在國家治理模式上采取地方分權(quán)或地方自治模式而沒有采取中央集權(quán)模式。為什么呢？因為地方分權(quán)或地方自治模式至少有兩個優(yōu)點：一是它有利于實現(xiàn)草根民主主義。［2］329實施自治的地方的議會議員和行政長官由該地方的居民直接選舉產(chǎn)生，這些機構(gòu)自主處理地方的自治事務(wù)而不受國家的干預(yù)。另外，自治地方的居民可以通過居民公投直接罷免特定的議員或行政長官；可以直接提出議案；也可以針對地方事務(wù)的處理行為要求實施監(jiān)察或提起訴訟。這一系列運作方式都強烈地體現(xiàn)直接民主主義的理念。難怪英國的法學家、歷史學家、政治家James Bryce直言：“地方自治是民主主義的源泉，同時也是民主主義的學校?！保?］二是，地方自治模式有利于提升國家統(tǒng)治的效率。任何國家包括人力、財力、物力在內(nèi)的公共資源都是有限的，而任何國家的統(tǒng)治所追求的目標都是——使用這些有限的公共資源來達到國家整體統(tǒng)治效果的最大化，以期實現(xiàn)國家功能的最大化和國家國際競爭力的極大提升。如果國家實行所有資源全國劃一、統(tǒng)一的調(diào)配體制，雖然能夠維護公正且普遍性的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和國家的統(tǒng)一性，但另一方面會忽略每個地方實際情況的不同與特點，從而不能滿足地方的真正需求，這會降低國家統(tǒng)治的效率，無法實現(xiàn)國家運營效果的最大化。因此，從提升國家統(tǒng)治效率的層面來講，必然要求國家與地方功能的分配，即國家分權(quán)體制。很顯然，很多國家推行地方自治制度的目的就是提升有限公共資源的適用效率，使國家運行更加合理。

不過，值得注意的是，地方自治這種國家治理模式所具有的并非都是優(yōu)點，它自身也存在一些必須要加以克服的弊端。首先，實踐證明，地方分權(quán)會助長地方的利己主義，即地方只注重地方自身的利益而不尊重其他地方的利益和國家整體的利益，甚至會犧牲其他地方的利益或國家整體利益來實現(xiàn)自身的利益。這反而會降低國家功能的效率。其次，在地方自治的機制下，通過居民直接選舉產(chǎn)生的議員和行政長官往往變得過分貪婪，這會加重地方的財政負擔，也會對國家整體的財政運行造成不利影響。再次，一般而言，地方的政經(jīng)勾結(jié)①所謂政經(jīng)勾結(jié)指的是政界與經(jīng)濟界的勾結(jié)。比其中央更加隱蔽、更加根深蒂固，很難加以根除。［2］330因此，只有充分考慮到這些弊端的存在，適時進行適當?shù)闹贫雀母?，才能真正實現(xiàn)民主主義與效率的目標。

三、韓國地方自治體所擁有的自治權(quán)

一般而言，為了適當完成憲法與地方自治法賦予的任務(wù)，地方自治體能夠行使一定的自治權(quán)，這種權(quán)力類似于國家為完成自身所承擔的任務(wù)而擁有的統(tǒng)治權(quán)。但問題是，自治權(quán)的內(nèi)容具有流動、不透明的特征。韓國憲法第117條第1款規(guī)定：“地方自治團體處理有關(guān)居民福利的事務(wù)，管理財產(chǎn)。在法令的范圍內(nèi)可以制定有關(guān)其自治的規(guī)定?！钡珡倪@個規(guī)定中仍無法準確推導出地方自治體所擁有自治權(quán)的具體內(nèi)容。因此，可以說，在地方自治體自治權(quán)內(nèi)容的確定問題上，立法者擁有廣泛的裁量權(quán)。當然，立法者擁有的這種裁量權(quán)也不是不受任何限制，立法者通過立法確定或限制自治權(quán)時不能侵犯自治權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容。［2］361盡管自治權(quán)的內(nèi)容具有不確定性，但通說認為自治權(quán)具體包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)。

第一，地域自治權(quán)。地方自治體對所屬地域的居民和物行使一般意義上的統(tǒng)治權(quán)。此項權(quán)力是保障地方自治體所擁有的其他自治權(quán)得以確立的基本自治權(quán)。因此，只要與自己有關(guān)聯(lián)，地方自治體對所屬領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的所有問題優(yōu)先于國家或其他自治體行使管轄權(quán)。［2］362

第二，人事自治權(quán)。本項權(quán)力是地方自治體所擁有的、有關(guān)對所屬公務(wù)員的培養(yǎng)、任免、晉升方面的決定權(quán)。根據(jù)韓國憲法第118條第2款的規(guī)定，本項權(quán)力也屬于法律保留的對象，國會可以通過立法限制該權(quán)利，但不能侵犯其本質(zhì)性內(nèi)容。這里所指的本質(zhì)性內(nèi)容就是——在任何情形下都要尊重地方自治體的人事方面的自主決定。［2］362

第三，財政自治權(quán)。所謂財政自治權(quán)是指地方自治體自主管理處理自身業(yè)務(wù)所需的財政收入與支出的權(quán)限。韓國地方自治法第122條第2款規(guī)定：“國家應(yīng)當保障地方財政的自主與良性運營，而不應(yīng)當把國家的負擔轉(zhuǎn)嫁給地方自治體?！边@一規(guī)定正是確認了地方自治體的財政自治權(quán)。根據(jù)“有關(guān)國稅及地方稅的調(diào)整法”的規(guī)定，韓國的稅收分為國稅與地方稅，其稅收收入分別屬于國家與地方自治體。而且，原則上國家與地方自治體之間所采取的是相互獨立的財政運行模式（分立主義模式）。同時，為了消除因獨立的財政運營所發(fā)生的國家與地方自治體之間或地方自治體之間財政上的不均衡問題，設(shè)有地方交付稅、地方讓與金等地方財政調(diào)整制度。［2］363

第四，組織自治權(quán)。所謂組織自治權(quán)是指，地方自治體自主決定執(zhí)行業(yè)務(wù)所需的立法及行政性組織的權(quán)限。由于韓國憲法與地方自治法把有關(guān)地方自治體的組織與運行的事項規(guī)定為法律規(guī)范的事項，事實上地方自治體的組織自治權(quán)相當程度上變得萎縮。盡管如此，按照地方自治法的規(guī)定，法律規(guī)定的只是地方自治的基本組織，至于眾多的下級組織，地方議會或者地方政府可以通過條例或規(guī)則予以規(guī)定。［2］364

第五，規(guī)劃自治權(quán)。隨著城市的發(fā)展和人口的增長，地方自治體也逐步認識到為將來實現(xiàn)一定目標設(shè)定某種活動基準的重要性和必要性。例如，為管轄區(qū)域內(nèi)的土地利用情況做長遠規(guī)劃；為將來若干年的財政活動設(shè)定活動標準等等就屬于此類問題。于是，規(guī)劃自治權(quán)便成為自治權(quán)的重要內(nèi)容。所謂規(guī)劃自治權(quán)是指為執(zhí)行將來的課題與業(yè)務(wù)，地方自治體在自我責任之下制定并決定一定行政計劃的權(quán)能。［2］364

第六，立法自治權(quán)。所謂立法自治權(quán)是指地方自治體制定對管轄區(qū)域內(nèi)的人與物具有約束力的法規(guī)的權(quán)能。［2］366立法自治權(quán)的內(nèi)容具體包括：地方自治體的議會有權(quán)在法令的范圍內(nèi)制定條例；地方自治體的行政長官有權(quán)在法令和條例委任的范圍內(nèi)制定規(guī)則。當然，根據(jù)憲法與地方自治法的規(guī)定，此類自治權(quán)也受國會制定的法令限制。

四、韓國地方自治體的機構(gòu)設(shè)置

地方自治體有效、持續(xù)地自主處理自治事務(wù)的一個重要前提條件是——設(shè)置一定的機構(gòu)，這一點韓國憲法做了明確的規(guī)定。根據(jù)韓國憲法第111條的規(guī)定，地方自治體應(yīng)當設(shè)置議會與長官，法律應(yīng)規(guī)定其選舉、權(quán)限、運行等事項。據(jù)此，韓國地方自治法詳細規(guī)定了上述兩個機構(gòu)的產(chǎn)生、權(quán)限、運行等事項。

（一）地方議會

地方議會是通過居民直接選舉產(chǎn)生的居民代表機關(guān)，也是地方最高意志決定機關(guān)。議會的核心權(quán)限是制定地方條例，這種立法活動帶有自主立法的性質(zhì)，即地方議會就地方的自治事務(wù)自主制定相關(guān)規(guī)則，其根據(jù)主要來源于通過居民直接選舉產(chǎn)生這一民主正當性。因此，地方議會的立法性質(zhì)不同于國家行政機關(guān)單純的行政立法。但根據(jù)憲法的上述規(guī)定，地方議會的這種立法活動又只能限于國家法律的范圍內(nèi)進行，也就是說，地方議會制定的條例在內(nèi)容上不能同國家的法律相抵觸，否則就無效。因此，地方議會制定的條例也只能屬于國家法律體系內(nèi)的一個組成部分而已。而且，地方議會制定條例的內(nèi)容主要涉及自治性行政事務(wù)的處理，因此，被定格為寬泛意義上的行政立法。［2］379

根據(jù)韓國地方自治法第31條的規(guī)定，地方議會議員是通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生，而關(guān)于選舉的詳細事項由“公職選舉法”予以規(guī)定。①韓國的公職選舉法是規(guī)定有關(guān)總統(tǒng)選舉、國會議員選舉、地方議會議員及地方自治團體之長的選舉的綜合性選舉法。不同于國會議員的是——地方議會的議員屬于無報酬的名譽職位，這主要是因為地方議員更多的帶有決定行政機關(guān)意志的行政機關(guān)的性質(zhì)，當然，雖然議員不能收取報酬，但可以獲得議政活動費。（韓國地方自治法第33條第1款）

地方議會具有如下權(quán)限：首先，作為地方自治體的最高審議、議決機關(guān)地方議會可以就條例的制定、修改與廢止；預(yù)算的審議、確定；基金的設(shè)置與運行；公共設(shè)施的設(shè)置與管理等事項有權(quán)作出議決。（韓國地方自治法第39條）其次，地方議會每年一次定期對地方行政長官的職務(wù)執(zhí)行情況實施監(jiān)督，并就特定事項可以進行調(diào)查，從而，牽制并監(jiān)督行政長官的活動。（韓國地方自治法第41條）再次，地方議會有權(quán)受理地方居民的訴愿。當?shù)胤阶h會認為某一訴愿應(yīng)當由地方行政長官處理時，提出處理意見并移送給行政長官，行政長官須處理該訴愿的同時應(yīng)當把處理情況及時向議會匯報。（韓國地方自治法第76條）

（二）地方行政長官

同地方議會一樣，地方行政長官也是地方自治體的代表機關(guān)，不過，地方議會是體現(xiàn)居民意志的政治意義上的居民的代表機關(guān)，而地方行政長官則具有對外代表地方自治體行使事務(wù)的地方自治體的代表機關(guān)色彩。［2］400-401地方行政長官同時又是統(tǒng)轄地方自治體事務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)。雖然地方自治體的日常事務(wù)由所屬公務(wù)員執(zhí)行，但最終調(diào)整、統(tǒng)管業(yè)務(wù)執(zhí)行，對外承擔責任的最高、最終執(zhí)行機關(guān)是地方行政長官。作為行政首長，地方行政長官擁有如下權(quán)限：自治事務(wù)執(zhí)行權(quán)（韓國地方自治法第9、101條）；指揮、監(jiān)督所屬公務(wù)員并依照法令和條例任免、教育、訓練、服務(wù)、懲戒所屬公務(wù)員（韓國地方自治法第105條）；在法律或條例委任的范圍內(nèi)就所掌管事務(wù)制定行政規(guī)則（韓國地方自治法第23條）；就懸而未決的事情認為有必要直接征求居民意見時有權(quán)付諸于居民投票（韓國地方自治法第14條）等等。另外，按照地方自治法的規(guī)定，地方行政長官處理國家委任的事務(wù)，此時，行政長官處于國家行政機關(guān)的地位。［2］404

與地方議會議員一樣，地方行政長官由居民通過普通、平等、直接、秘密選舉而選出（韓國地方自治法第94條）。地方自治體長官的任期為4年，可以連任但限于3期（韓國地方自治法第95條）。

五、地方自治體的居民的權(quán)利和義務(wù)

地方自治體的居民是地方自治體的重要構(gòu)成要素。因為，不僅是實際組成地方自治體的各種機構(gòu)的是居民，而且，承擔地方自治體的財政負擔的也是居民。從這個意義上，居民并非僅僅作為單純的自治權(quán)行使客體而存在，而應(yīng)當在自治體意志的形成與決定過程中起主導作用，從而為實現(xiàn)草根民主主義做出貢獻。［2］349為此，應(yīng)當在地方自治制度中積極導入包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國家層面上難以實現(xiàn)的直接民主主義的要素。這也是一種強化地方自治的制度保障措施。

根據(jù)韓國地方自治法的規(guī)定，地方自治體管轄區(qū)域內(nèi)擁有居所的所有人都成為該自治體的居民。它包括經(jīng)居民登記的無國籍人和外國人。［4］

（一）居民的權(quán)利

1.選舉權(quán)與被選舉權(quán)

一般而言，為了實現(xiàn)居民自治，居民在一定范圍內(nèi)擁有地方選舉權(quán)及被選舉權(quán)。這里的居民并非是單純在地方自治體領(lǐng)域內(nèi)有居所的居住民，而是指依法具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的公民或市民。為此，韓國地方自治法將具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的居民限定在“作為國民的居民”，從而限制了外國人的地方選舉權(quán)與被選舉權(quán)。①韓國地方自治法第13條第2款規(guī)定：作為國民的居民有權(quán)參與所屬地方自治體依法實施的地方議會議員與長官的選舉。

2.居民投票權(quán)

根據(jù)韓國地方自治法第14條第1款的規(guī)定，地方行政長官可以就居民過度的負擔或?qū)用裆町a(chǎn)生重大影響的重要決定實施居民投票。雖然在地方自治法中首次寫入有關(guān)居民投票的條款是于1994年3月，但由于一直沒有制定出居民投票法，居民投票制度成了一種法規(guī)范上的裝飾品。直到2004年1月，隨著居民投票法的制定、公布并實行，居民投票制度便沖破法規(guī)范上的裝飾作用，成為真正盤活的制度。［1］11居民投票法規(guī)定了總則、居民投票的對象及程序、關(guān)于居民投票的活動、居民投票的效力及罰則等事項。居民投票制度的確立意味著：居民作為地方自治團體的主人，直接參與到關(guān)于該地方自治團體重要事項的議事決定，從這個意義上，該項制度為實現(xiàn)直接民主主義理想作出了貢獻，而居民投票制度無疑是一種由居民作主的共同決定制度。［1］11

3.條例的制定、修改及廢除請求權(quán)

所謂條例的制定、修改及廢除請求權(quán)是指地方自治體達到一定數(shù)量或比例的居民通過聯(lián)名請求制定、修改或廢除特定條例的權(quán)利。因為地方自治體的條例多為同居民生活密切聯(lián)系的“民生條例”，有必要讓居民直接參與到制定條例的過程。［2］352此項權(quán)利于1999年8月首次被寫入地方自治法。根據(jù)現(xiàn)行韓國地方自治法第15條第1款的規(guī)定，一定數(shù)量的19歲以上的居民可以以聯(lián)名方式向所屬地方自治體長官提出制定或改廢條例的請求。提起此項請求權(quán)的居民數(shù)，具體由相關(guān)地方自治體根據(jù)不同情況分別予以規(guī)定。如果該地方自治體為市·道或者人口50萬以上的大城市時，19歲以上居民總數(shù)的100分之1以上70分之1以下的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為市·郡以及自治區(qū)時，19歲以上居民總數(shù)的50分之1以上20分之1以下的范圍內(nèi)予以規(guī)定。此項制度的確立意味著：居民可以向該地方自治體長官請求條例的制定及改廢，但居民并不能依據(jù)此項制度直接制定或改廢條例。

4.居民監(jiān)察請求權(quán)

所謂居民的監(jiān)察請求權(quán)是指當?shù)胤阶灾误w機關(guān)的行為違法或不當時，為糾正該行為，居民直接向相關(guān)監(jiān)督機關(guān)提起請愿的權(quán)利。通過此項權(quán)利的行使，地方自治體的居民和公益團體能夠有效牽制地方自治體所屬機關(guān)的不當行為。［2］353同上述條例的制定、修改及廢除請求權(quán)一樣，此項權(quán)利也是于1999年8月首次被寫入地方自治法。根據(jù)現(xiàn)行韓國地方自治法第16條第1款的規(guī)定，一定數(shù)量的19歲以上的居民認為所屬地方自治體及其長官的權(quán)限行使違反法令或顯著危害公益時，可以以聯(lián)名方式向主管部門長官（該地方自治團體為市·道時）或市·道知事（該地方自治團體為市·郡、自治區(qū)時）提起監(jiān)察請求。提起此項請求權(quán)的居民數(shù)，具體由相關(guān)地方自治體根據(jù)不同情況分別予以規(guī)定。如果該地方自治體為市·道時，在不超過500名的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為人口50萬以上的大城市時，在不超過300名的范圍內(nèi)予以規(guī)定；如果該地方自治體為市·郡以及自治區(qū)時，在不超過200名的范圍內(nèi)予以規(guī)定。據(jù)稱，此項制度是以日本地方自治法上的監(jiān)察請求制度為模型而引入的。［2］12

5.居民訴訟權(quán)

根據(jù)韓國現(xiàn)行地方自治法第17條第1款的規(guī)定，對于公款支出等事項提出監(jiān)察請求的居民有權(quán)就該監(jiān)察請求事項有關(guān)的違法行為或懈怠業(yè)務(wù)的事實以地方自治體長官為被告提起訴訟。這里所說的“該監(jiān)察請求事項”包括：有關(guān)公款支出的事項；有關(guān)財產(chǎn)的取得、管理、處分的事項；有關(guān)以該地方自治體作為當事人的買賣、租賃、承包合同的簽訂、履行的事項；有關(guān)怠于賦課或征收地方稅、使用費、手續(xù)費、罰款等公款的事項。韓國于2005年1月首次將居民訴訟制度寫入地方自治法中。此項制度是以美國的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。［1］14可以說，它會使地方自治團體的財政作用變得更加慎重，從而，有利于促進地方自治團體財政的健康發(fā)展。

6.居民召回權(quán)

所謂居民召回是指具有選舉權(quán)的居民解任自己所選舉出的、尚在任期內(nèi)的公職人員的制度。韓國現(xiàn)行地方自治法第20條第1款規(guī)定，居民有權(quán)召回所屬地方自治體的長官及地方議會議員。韓國于2006年5月首次在地方自治法中引入有關(guān)居民召回的規(guī)定，并在同一時期制定了“關(guān)于居民召回的法律”。依據(jù)該法附則中的“該法自公布之日起1年后施行”的規(guī)定，該法律于2007年7月25日起施行。該法規(guī)定了居民召回投票的請求、居民召回投票的實施、居民召回投票的效力及訴訟等事項。

一般而言，由于地方自治體的長官和地方議會議員是通過選舉產(chǎn)生的，而且在其任期內(nèi)其身份是得到保障的，因此，除非其已得到有罪判決，不可以將其提前解任。即便是出現(xiàn)腐敗也如此。為了解決此問題，韓國以德國的居民召回制度作為范本引入了居民召回制度。［1］14關(guān)于此項制度的功能，憲法裁判所指出：“居民召回制度是居民對地方行政實施統(tǒng)制的最強有力的手段。其旨在于：通過擴大居

民的參政權(quán)和居民對居民代表機構(gòu)及行政機關(guān)的統(tǒng)制，促使居民代表機構(gòu)的政策或行政處理不違背居民的意志，提升其對居民的責任性?！雹賾椃ú门?009年3月6日，2007憲ma843。

7.請愿權(quán)

根據(jù)韓國憲法第26條第1款的規(guī)定，所有國民有權(quán)依法以書面形式向國家機關(guān)提出請愿。從地方自治的視角而言，地方自治體的居民具有向地方議會或地方行政長官提出請愿的權(quán)利，對于實現(xiàn)直接民主主義和居民行政具有重要的意義。韓國地方自治法賦予居民向地方議會請愿的權(quán)利。

8.公共設(shè)施利用權(quán)

在現(xiàn)代社會，自來水、電、煤氣的供應(yīng)；通訊服務(wù)；垃圾處理等關(guān)系到國民生存的公共服務(wù)，大部分都屬于由地方自治體承擔的公共負擔。而我們所處的現(xiàn)實是——如果不保障居民適當利用這些公共設(shè)施的權(quán)利，那么居民將無法擁有保持人的尊嚴生活。因此，公共設(shè)施利用權(quán)是地方自治體的居民所擁有的核心權(quán)利之一。

（二）居民的義務(wù)

一般而言，居民負有提供自治體業(yè)務(wù)執(zhí)行所需的現(xiàn)物、金錢及勞務(wù)的義務(wù)。不過，韓國地方自治法只是規(guī)定了繳納金錢的義務(wù)。

六、結(jié)語

從地方行使自治權(quán)這個視角而言，韓國的中央并非凌駕于地方自治體，兩者處于對等關(guān)系，而非是行政上的命令服從關(guān)系。但從國家統(tǒng)治的視角而言，地方自治體仍屬于國家的組成部分，必須接受中央的監(jiān)督，要遵守國家統(tǒng)一的行政處理基準。韓國之所以確立這種地方分權(quán)模式，是基于實現(xiàn)草根民主主義理念與提高國家統(tǒng)治效率的考量。從制度設(shè)計而言，韓國憲法與地方自治法賦予地方自治體多個自治權(quán)，包括地域自治權(quán)、人事自治權(quán)、組織自治權(quán)、財政自治權(quán)、規(guī)劃自治權(quán)、立法自治權(quán)等，而且，為了讓地方自治體能夠有效地自主處理自治事務(wù)設(shè)置了地方議會、地方行政長官等機構(gòu)。另外，在地方自治制度運行過程中特別注重居民的因素，積極導入了包括居民監(jiān)察、居民訴訟在內(nèi)的國家層面上難以實現(xiàn)的直接民主主義制度。

總之，韓國的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法為基本模型而得以構(gòu)筑，并在具體實踐中逐步得到豐富和發(fā)展。雖然具體預(yù)測該項制度今后應(yīng)該往哪個方向發(fā)展并非易事，但可以明確的是：韓國人為探索出適合于本國的地方自治而不斷做出努力。

參考文獻：

［1］洪井善.韓國的地方自治制度［J］.吳東鎬，譯.地方自治法研究，2006（12）.

［2］金性洙.個別行政法［M］.法文社，2004.

［3］吳東鎬，徐炳煊.日本行政法［M］.北京：中國政法大學出版社，2011：63.

［4］洪井善.新地方自治法［M］.博英社，2013：134.

［中圖分類號］D52

［文獻標識碼］A

［基金項目］吉林省教育廳重點項目

［作者簡介］吳東鎬（1971-），男，博士，教授，研究方向為憲法學、行政法學。