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2016-03-24 11:48:29肖中瑜張學(xué)敏西南大學(xué)重慶400715
國家教育行政學(xué)院學(xué)報 2016年1期 關(guān)鍵詞：治理策略
肖中瑜張學(xué)敏（西南大學(xué)，重慶400715）
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肖中瑜張學(xué)敏
（西南大學(xué)，重慶400715）
摘要：我國高?？倳嫀熤贫纫呀?jīng)出臺30余年，這項制度在設(shè)計過程中包含了教育始于公平的政治邏輯、資源配置注重效率的市場邏輯和人才培養(yǎng)重視發(fā)展的教育邏輯。但30多年以來，該項制度在實施過程中卻面臨著“推而不廣”和“績效偏低”的困境。通過分析“推而不廣”的治理邏輯發(fā)現(xiàn)，該項制度在設(shè)計與執(zhí)行過程中存在著有限理性與行為選擇、路徑依賴與制度創(chuàng)新以及價值觀念與制度變遷等三對矛盾。
關(guān)鍵詞：高?？倳嫀熤贫?；制度績效；治理邏輯；治理策略
我國高?？倳嫀熤贫茸蕴岢鲋两?，已有30余年歷史。30多年來，“推進(jìn)高?？倳嫀熤贫日?dāng)時”的理想和“高?？倳嫀熤瓶偸峭贫粡V”的現(xiàn)實形成了鮮明的“二律背反”。目前，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查全國39所“211和985工程”高校中設(shè)立總會計師的只有6所，約占16%；另外74所“211工程”高校中共有12所高校設(shè)置了總會計師，也只占16%的比例；從每省選2-3所省屬高校的設(shè)置情況來看，共有7所高校設(shè)立了總會計師，設(shè)置比例僅有10%。不僅如此，高?？倳嫀熤贫鹊闹卫砜冃б膊蝗輼酚^，總會計師制度運行的現(xiàn)實差異，即責(zé)任承擔(dān)普及化，決策權(quán)被邊緣化，組織權(quán)被淡化，監(jiān)督權(quán)被弱化。學(xué)界研究認(rèn)為，由于歷史原因、體制原因、現(xiàn)實原因等多方面原因?qū)е铝烁咝？倳嫀熤贫鹊目冃ЮЬ常罱K形成了“推而不廣”的局面。這些成果主要是學(xué)者們在制度出臺之后對制度執(zhí)行的研究，但是缺乏對制度設(shè)計邏輯的考量。因此，本研究從高?？倳嫀熤贫鹊闹卫磉壿嫵霭l(fā)，系統(tǒng)分析其制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障，探究高?？倳嫀熤贫鹊目冃ЮЬ撑c“推而不廣”成因，進(jìn)而提出推行高?？倳嫀熤贫鹊闹卫聿呗浴?/p>
一、高?？倳嫀熤贫鹊娜刂卫磉壿?/h2>
任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯——物質(zhì)性實踐和符號結(jié)構(gòu)系列——建構(gòu)其組織原則與制度安排，并塑造相應(yīng)主體的行動機(jī)制與行為方式。[1]高校總會計師制度由教育部提出，從企業(yè)借鑒而來，致力于高校財務(wù)管理。從制度中心邏輯去考量，高?？倳嫀熤贫鹊脑O(shè)計、執(zhí)行與保障，既要實現(xiàn)國家層面的教育公平治理，又要完成高校資源的市場化管理，還要實現(xiàn)學(xué)校人才培養(yǎng)的基本目標(biāo)，這就是高校總會計師制度的政治邏輯、市場邏輯和教育邏輯。其中，政治邏輯是前提，市場邏輯是本質(zhì)，教育邏輯是歸宿。三重邏輯中，政治邏輯引領(lǐng)市場邏輯和教育邏輯；政治邏輯和市場邏輯共同服務(wù)于教育邏輯（如圖1）。
圖1 高校總會計師制度的三重治理邏輯
1.教育治理始于公平的政治邏輯
1979年11月教育部頒發(fā)《教育部部屬高等學(xué)?！磿嬋藛T職權(quán)條例〉實施細(xì)則》規(guī)定：“凡設(shè)立一級財會機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校，根據(jù)工作需要，一般應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會計師，建立總會計師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！边@是我國首次明確要求符合條件的高校可以設(shè)立總會計師。[2]顯然，這是改革開放之后，國家把企業(yè)管理制度遷移到教育管理中的創(chuàng)新舉措。高校總會計師制度是由國家教育部“自上而下”推動的高等教育財務(wù)制度變革的主要成果之一。從教育治理的角度來看，我國出臺高?？倳嫀熤贫仁腔趯Ω叩冉逃龑嵤┕街卫淼幕具壿?，這主要反映在完善現(xiàn)代大學(xué)制度和提高國家高等教育治理水平兩個方面。
第一，出臺高?？倳嫀熤贫仁峭晟片F(xiàn)代大學(xué)制度的必然。隨著高等教育進(jìn)程的加快和利益相關(guān)群體規(guī)模的擴(kuò)大，構(gòu)建符合大學(xué)治理邏輯的現(xiàn)代大學(xué)制度，有助于我國高等教育體制進(jìn)一步深化改革。時至今日，高校不僅是教學(xué)單位，而且也是融教學(xué)、科研、生產(chǎn)、社會服務(wù)為一體的綜合社會團(tuán)體?，F(xiàn)實中高校財務(wù)管理的行政化、非精細(xì)化、監(jiān)控缺失等導(dǎo)致如違反規(guī)定、管理缺位，造成學(xué)校投資失誤、管理失控、部門私設(shè)小金庫、挪用公款、貪污受賄等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，學(xué)校最高管理層需要有一位身份相當(dāng)、有專門的財務(wù)知識和能力以及風(fēng)險管理經(jīng)驗的高層管理人物——總會計師，設(shè)立以總會計師全面負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)控制中心，協(xié)助校長完整、科學(xué)、規(guī)范地管理學(xué)校的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。以此形成的高校總會計師制度，有利于完善高校各項財經(jīng)管理制度，建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；有利于正確處理校內(nèi)外的各種財務(wù)關(guān)系及校內(nèi)的分配問題，防止學(xué)校各項財經(jīng)活動偏離大學(xué)以育人為本的正確軌道。因此，實施高?？倳嫀熤贫仁峭晟片F(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇。
第二，出臺高?？倳嫀熤贫仁菄腋叩冉逃卫淼男枰?。國家在制定事業(yè)單位總會計師制度時，是站在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的高度，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為行政總負(fù)責(zé)人的制度。實施高?？倳嫀熤贫纫院?，總會計師成為高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任負(fù)責(zé)人并協(xié)助校長從事經(jīng)濟(jì)管理工作，這說明總會計師制度是高校治理的重要組成部分。國家層面推行總會計師制度，有利于探索財務(wù)管理與行政管理適度分離的決策體系，避免行政過多干預(yù)財務(wù)工作。出臺高?？倳嫀熤贫扔兄诶眄槵F(xiàn)代大學(xué)管理制度，也解決了高校財務(wù)管理制度規(guī)范問題，有利于防止高校財務(wù)腐敗，優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置，特別解決了稀缺教育資源均衡、公平配置的問題，在程序上、結(jié)果上都有利于實現(xiàn)國家政策層面的教育公平治理。
2.資源配置注重效率的市場邏輯
高校總會計師制度最早源于企業(yè)的財務(wù)管理，由于企業(yè)的盈利目的及利益最大化的經(jīng)營原則，所以總會計師制度在企業(yè)中對其財政管理影響較多。[3]最初的企業(yè)總會計師制度，以財務(wù)管理為中心，而財務(wù)管理又以資金管理為中心，因此，總會計師的重要職能之一，就是加強(qiáng)資金管理，最經(jīng)濟(jì)有效地運用資金。[4]所以，高校總會計師制度也有其注重資源配置效率的市場邏輯，這項制度基于學(xué)校發(fā)展全局的角度，圍繞學(xué)校資金盈利開展經(jīng)營工作。在經(jīng)營決策中，高?？倳嫀熤贫葘Y本運作、籌資策略、資源配置、成本控制、風(fēng)險規(guī)避等重大問題，能及時做出準(zhǔn)確判斷，制定最佳方案，實現(xiàn)學(xué)校資源的最大化、高效化利用，達(dá)到資源配置的“帕累托最優(yōu)”。所以說，高?？倳嫀熤贫鹊牡诙€治理邏輯就是市場自由競爭的邏輯——以效率為目標(biāo)的資源配置。
毋庸置疑，今日之高校從教學(xué)、科研、后勤的日常運行到學(xué)科建設(shè)、基本建設(shè)、校辦產(chǎn)業(yè)等專項事業(yè)的發(fā)展，均會發(fā)生預(yù)算、收入、支出、資產(chǎn)購置、投資等經(jīng)濟(jì)行為，每一項重大行為都需要總會計師利用其專業(yè)知識幫助學(xué)校在經(jīng)濟(jì)上作出合理與可行的決策。現(xiàn)代高校資源配置的第一要務(wù)莫過于成本核算與成本控制。從個體角度來說，在利益多元化的條件下成本具有內(nèi)部成本和外部成本之分，而從社會角度講，內(nèi)部成本是成本使用者必須承擔(dān)責(zé)任的，是對其總產(chǎn)出的扣除。[5]因此，出臺高?？倳嫀熤贫仁菫楸苊獬杀镜耐獠炕?，對高等學(xué)校成本行為結(jié)果的評估監(jiān)督，一是高等教育資源的使用率，二是成本使用者必須承擔(dān)成本行為結(jié)果所產(chǎn)生的責(zé)任。
事實上，高校設(shè)置總會計師屬于經(jīng)濟(jì)活動中的委托-代理行為。在高等教育治理中，總會計師受學(xué)校委托，對學(xué)校和校長負(fù)責(zé)，從而形成“委托-代理”關(guān)系。在這種關(guān)系框架內(nèi)，總會計師得到學(xué)校的充分授權(quán)，以專業(yè)的精神和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不僅要做到合理配置學(xué)校相關(guān)人、財、物等資源，而且還要保障資源配置的優(yōu)質(zhì)與高效。由于資源配置的效率與效果對高校的發(fā)展具有一定意義上的決定作用，所以，優(yōu)質(zhì)并且高效地配置學(xué)校各類資源，是高校總會計師制度設(shè)計所遵循的市場邏輯，同時也是此項制度設(shè)計的本質(zhì)所在。
3.人才培養(yǎng)重視發(fā)展的教育邏輯
眾所周知，高等教育肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承等四項主要職能。然而，從教育最本質(zhì)的邏輯去思考，高等教育發(fā)展最核心的目標(biāo)依然是人才培養(yǎng)。首先，從高等教育發(fā)展的歷史來看，人才培養(yǎng)是大學(xué)形成以來始終具有的基本職能，而科學(xué)研究、社會服務(wù)都是大學(xué)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中逐步形成的，相比之下，人才培養(yǎng)不僅是大學(xué)的本職也是高等教育發(fā)展的核心目標(biāo)。其次，從高等教育的現(xiàn)實格局來看，當(dāng)前高校有研究性大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)以及教學(xué)和研究兼具的綜合性大學(xué)，無論何種大學(xué)，都肩負(fù)著人才培養(yǎng)的職能，而其他職能的實現(xiàn)則必須具備一定的主客觀條件。最后，在現(xiàn)代高等教育的四項主要職能中，科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承最終還是以人才為樞紐才能順利推進(jìn)，所以“人才培養(yǎng)”是所有高校必須完成的第一目標(biāo)，脫離了人才培養(yǎng)，高等教育其他所有的職能都難以付諸行動。而實施高?？倳嫀熤贫?，就是基于有效配置高等教育資源，以人才培養(yǎng)為核心，撬動大學(xué)科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承基本功能的發(fā)揮，進(jìn)而推動大學(xué)發(fā)展。在此過程中，高?？倳嫀熤贫韧ㄟ^合理配置資源，在服務(wù)于培養(yǎng)高素質(zhì)的現(xiàn)代公民的同時，進(jìn)一步推動培養(yǎng)拔尖型、創(chuàng)新型人才，帶動高等教育實現(xiàn)其科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承的職能，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步服務(wù)。因此，高?？倳嫀熤贫鹊淖罱K治理邏輯，必須回歸到教育本身，回歸到“人才培養(yǎng)”的目標(biāo)之上。
二、高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”的治理邏輯分析
任何一個制度治理體系都包含著多維行動邏輯變量，如利益、慣習(xí)、策略和權(quán)能等。在不同治理邏輯的驅(qū)動下，高?？倳嫀熤贫戎卫眢w系中各種治理邏輯自由博弈。制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障的預(yù)設(shè)邏輯，公平、效率、發(fā)展之間的多層博弈形成了有限理性與行為選擇、路徑依賴與制度創(chuàng)新以及價值觀念與制度變遷三對矛盾。各種激烈的博弈增加了高?？倳嫀熤贫戎卫淼慕灰壮杀?，形成了制度績效偏低的直接結(jié)果和高校總會計師制度“推而不廣”的長久困境。為了更有效地改善高?？倳嫀熤贫让媾R的困境，我們有必要從“推而不廣”的治理邏輯入手進(jìn)行分析，進(jìn)而明確改善困境的主要方向。
1.有限理性與行為選擇：集體行動的困境
新制度主義認(rèn)為，“制度分析的動力始于制度而非個人；結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)行為有決定作用；制度對行為有規(guī)范作用，制度既是人類有目的行為的結(jié)果且又型塑著人類行為?！盵6]因此，可以這么理解，高校總會計師制度的執(zhí)行就是由衷行為選擇。但是，在資源稀缺和社會分工的條件下，人與人之間交易活動也要發(fā)生相應(yīng)的成本，即交易成本。而且不同的制度安排之下的交易行為及其所涉及的關(guān)系是不同的，交易成本的大小也是不同的。所以，理性“經(jīng)濟(jì)人”為了謀求交易凈收益的最大化就必須在行為上做出選擇。一般來說，人類的行動可以分為個體行動和集體行動，人的理性則可以分為有限理性與完全理性，個體理性與公共理性等。人的理性與行為選擇之間的關(guān)系如圖2所示。
圖2 人的理性與行為選擇
在圖2所示的多條路徑中，以完全理性為起點的選擇是不存在的，因為現(xiàn)實中沒有完全理性的人；以個體行動為終點的選擇也是不存在，因為在高?？倳嫀熤贫戎校淮嬖谕耆饬x上的個體行為。事實上，當(dāng)今在人類社會，也幾乎不存在純粹意義上的個體選擇。所以，現(xiàn)實中的高校總會計師制度選擇實際上是有限理性和集體行動之間的博弈。基于人的不完全理性，高?？倳嫀熤贫冗x擇有兩條，分別是在沒有公共理性的制約下以及不在公共理性的制約下，前者由于個人理性難以促進(jìn)集體的公共利益而導(dǎo)致集體行動的“奧爾森困境”，后者則由于信息不對稱而導(dǎo)致集體行動的“囚徒困境”。
在有限理性支配下，高?？倳嬛贫鹊墓健⑿逝c發(fā)展三重治理邏輯面臨著集體行動困境，主要表現(xiàn)在資源不足和信息不對稱等兩個方面。
第一，教育發(fā)展相關(guān)資源不足。中國是“窮國辦大教育”，所以在資源配置的過程中首先就面臨資源不足的客觀環(huán)境，國家要同時滿足3000多所高校的資源需求，高校要滿足不同院系和部門的資源需求，還要兼顧公平根本就是“巧婦難為無米之炊”。第二，當(dāng)前高校治理中存在著嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象。譬如效率和發(fā)展的博弈，高?？倳嫀熤贫鹊谋韭氊?zé)任堅守的是市場邏輯，主要是效率取向，然而高等教育教育本身的邏輯卻是“農(nóng)業(yè)式”的邏輯，“十年樹木，百年樹人”，追求過程的循序漸進(jìn)和不斷精細(xì)。因此，高?？倳嫀熤贫取拔臁币只颉拔苯圆皇亲罴训倪x擇。若信息不對稱的格局難以改變，高校總會計師制度終將面臨受有限理性制約的行動選擇困境。
2.路徑依賴與制度創(chuàng)新：集團(tuán)之間的沖突
相對于大多數(shù)沿用傳統(tǒng)財務(wù)制度的高校來說，高校總會計師制度算得上一個新的事物。新生事物的推廣必須要經(jīng)歷一個過程，這也正是我國高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”的真實寫照。從制度創(chuàng)新的視角來看，高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”，除了績效偏低之外，還有人們對原有制度的依賴，特別是有既得利益者的抵抗。人們反對制度創(chuàng)新，在對老制度的路徑依賴中，高校各部門圍繞稀缺資源而展開的競爭以及各個集團(tuán)之間的沖突，都會增加高校總會計師制度的推廣與運行成本，加劇高?？倳嫀熤贫瓤冃秃汀巴贫粡V”的程度。這也是制度設(shè)計邏輯與執(zhí)行邏輯之間沖突與博弈的體現(xiàn)。
在中國，改革面臨最大的政治成本來自于傳統(tǒng)的意識形態(tài)以及與此交織在一起的既得利益。[7]高校總會計師制度出臺，規(guī)范了高校的財務(wù)管理。從理論上來說，只要高?？倳嫀熤贫软槙尺\行，高校財務(wù)管理上的程序公平、資源配置公平和資源配置效率必然會得到改觀。但是，這種變革會受到至少三個方面的阻礙：第一，在原來高校財政制度中獲得直接利益回報的人，他們會擔(dān)心規(guī)范的財務(wù)制度縮減了他們的經(jīng)濟(jì)收益，因而會阻撓高?？倳嫀熤贫鹊耐茝V與實施；第二，在原來高校財政制度中擁有特權(quán)的人，因習(xí)慣了超越程序，走特權(quán)之路，故而難以適應(yīng)規(guī)范且公平的高?？倳嫀熤贫?，這類人也會阻撓高?？倳嫀熤贫鹊耐茝V與實施；第三，在原來高校財務(wù)制度中獲得豐厚利益的組織，例如某些重點學(xué)科和強(qiáng)勢院系，因為各種其他的原因，獲得了超出預(yù)算之外的經(jīng)濟(jì)利益，在規(guī)范的高?？倳嫀熤贫戎校绨凑照鎸嵷暙I(xiàn)分配，則可能會減少其部門的利益所得，所以，這類組織也會阻撓高校總會計師制度的推廣與實施。
3.價值觀念與制度異化：社會關(guān)系的折扣
制度影響行為的主要方式是為特定的社會角色提供某種內(nèi)在“行為規(guī)范”和認(rèn)知模板，即指明行動者在特定情景下把自己想象和建構(gòu)為何種角色。[8]所以，制度績效的保障、制度本身的推廣，既依賴于良好的社會環(huán)境，又依賴于社會人對制度的認(rèn)知。現(xiàn)代高校已經(jīng)由單純的教學(xué)、科研單位變成了集教學(xué)、科研、生產(chǎn)、服務(wù)為一體的獨立法人實體，成為一個門類相對齊全的“小社會”。[9]在高校這個“小社會”之中，人與人最基本的關(guān)系是同事關(guān)系，在同事關(guān)系之上，還有相對更為親密的朋友關(guān)系或者上下屬關(guān)系。而且，高校內(nèi)人與人之間的價值觀念和社會關(guān)系相對比較復(fù)雜。因此，高校總會計師制度在高?！靶∩鐣敝校苡^念和關(guān)系因素的影響而打了折扣，主要表現(xiàn)在三個方面。
首先，在高?！靶∩鐣敝校伺c人之間比較熟悉，相對容易獲得相互之間的一些信息。盡管在現(xiàn)實中高校的部門和個體很難脫離集體獨自行動，但是，因為某些消息的相對透明，高校的部門和個體很容易相互比較。當(dāng)某一個人或某一部門發(fā)現(xiàn)在既定的集體行動中，個人或部門的邊際成本可以低于社會（高?；蚣w）的邊際成本，那么，在下一次集體行動中，這個人或這個部門依然會讓個人邊際成本低于社會邊際成本，進(jìn)而造成納什均衡總量大于社會容納總量，[10]這就導(dǎo)致了“公地悲劇”的發(fā)生。其次，由于高校內(nèi)部人與人在同一制度面前，會采用隨機(jī)遵守制度的辦法，這就是典型“一報還一報”的做法。因為完全遵守制度和完全不遵守制度都會給個人利益帶來損失，所以，時而遵守制度，時而不遵守制度成了制度實現(xiàn)功能的現(xiàn)實途徑。[11]最后，當(dāng)制度執(zhí)行在高?！靶∩鐣敝性庥鏊饺岁P(guān)系的時候，盡管我們一直強(qiáng)調(diào)并相信制度會嚴(yán)格執(zhí)行，但是，人情制度確實在中國社會最是不爭的事實。因為特定社會場域，高?？倳嫀熤贫鹊睦嫦嚓P(guān)者受各種價值觀念和人情世故的影響，制度執(zhí)行與制度保障被嚴(yán)重異化，制度績效也不能被保障。
三、高?？倳嫀熤贫鹊闹卫聿呗?/h2>
實施并推廣高?？倳嫀熤贫韧七M(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度和實現(xiàn)大學(xué)治理的關(guān)鍵變革。但是，我國高?？倳嫀熤贫瓤偸恰巴贫粡V”，因此，要從高校總會計師制度的治理邏輯出發(fā)，系統(tǒng)分析制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障，采取多種治理策略，提升高?？倳嫀熤贫鹊闹贫瓤冃ВM(jìn)而推廣高?？倳嫀熤贫取?/p>
1.理順高?？倳嫀熤贫鹊闹卫磉壿?/p>
要有效實施并推廣高校總會計師制度，其首要工作是理順高校總會計師制度的治理邏輯。高?？倳嫀熤贫仁菄易陨隙峦瞥龅闹贫茸兏?，主要借鑒企業(yè)總會計師制度。在一定程度上，高?？倳嫀熤贫鹊恼芜壿嫼褪袌鲞壿嫊狡浔旧淼慕逃壿?。這既是高?？倳嫀熤贫仍O(shè)計、執(zhí)行與保障等環(huán)節(jié)中的難題，也是制度工作中的缺位。事實上，要有效實施并推廣高校總會計師制度，就必須把高?？倳嫀熤贫鹊闹贫拳h(huán)境深入到高等教育的具體環(huán)境，明確先高校、后市場與政府的邏輯順序。在具體的高校總會計師制度執(zhí)行中，主要分兩個階段：第一，始終堅持為實現(xiàn)高等教育的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承功能服務(wù)。特別突出高?？倳嫀熤贫葹楦咝Ｈ瞬排囵B(yǎng)服務(wù)的治理邏輯，以人才培養(yǎng)為核心，帶動高校科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承。第二，始終堅持高?？倳嫀熤贫鹊慕逃壿?，把政治邏輯、市場邏輯落實到教育邏輯中去，依托教育邏輯驅(qū)動政治邏輯、市場邏輯，最終實現(xiàn)高校總會計師制度的治理目標(biāo)。
2.建立現(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣?/p>
國家《總會計師條例》以及教育部《高等學(xué)?？倳嫀煿芾磙k法》都只是對高?？倳嫀熤贫茸隽艘粋€綱領(lǐng)性的規(guī)定，要有效實施并推廣高?？倳嫀熤贫龋€應(yīng)從機(jī)構(gòu)、制度、人員三個方面建立現(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣?。首先，按照“依法治教”和“依法治?！钡姆ㄖ尉瘢晟聘咝？倳嫀熤贫鹊姆煞ㄒ?guī)，特別建議在《會計法》第36條中加入“達(dá)到一定辦學(xué)規(guī)模的普通高等學(xué)?！保⒃诟叩葘W(xué)?？倳嫀煿芾磙k法中明確高等學(xué)校必須設(shè)置總會計師，使高校設(shè)置總會計師有法可依。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不斷完善高?？倳嫀熤贫鹊南嚓P(guān)的常務(wù)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一方面，要進(jìn)一步細(xì)化高校總會計師制度的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，根據(jù)職責(zé)與工作的需要，成立常設(shè)機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)，保證高校總會計師制度的運行空間。與此同時，不斷完善高?？倳嫀熤贫鹊谋O(jiān)督體系，一方面要建立合理的內(nèi)部控制機(jī)制，約束總會計師的行為。另一方面，通過規(guī)范的制度設(shè)計，加強(qiáng)對總會計師的績效考評，以此作為總會計師的工作績效評估依據(jù)。再次，基于高?？倳嫀熤贫葯C(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，出臺系列政策制度。堅持事權(quán)、財權(quán)相分離、相互獨立、相互匹配的原則，合理分權(quán)，有效放權(quán)，出臺一攬子政策制度，規(guī)范高?？倳嫀熤贫鹊倪\轉(zhuǎn)。最后，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，從基本素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)和社會交往能力等多方面對具有相應(yīng)資格的候選人進(jìn)行考察，從中擇優(yōu)選聘總會計師。
3.全方位保障高?？倳嫀熤贫冗\行
在理順高?？倳嫀熤贫戎卫磉壿嫼徒F(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣艿那闆r下，進(jìn)一步從轉(zhuǎn)變公眾意識、強(qiáng)化政府引導(dǎo)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)支持、明確權(quán)責(zé)劃分、推動部門協(xié)作等方面入手，構(gòu)建五位一體的高?？倳嫀熤贫冗\行保障體系。第一，轉(zhuǎn)變公眾對高校總會計師制度的意識，通過政策宣傳等手段使其堅信高?？倳嫀熤贫鹊纳盍Σ⒅С诌@一制度，逐步減少對原有制度的路徑依賴，并且扭轉(zhuǎn)并杜絕從既得利益者的身份出發(fā)對該項制度的懷疑與抵制。第二，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，把高?？倳嫀熤贫确旁诟叩冉逃攧?wù)制度中的重要位置，為其提供可作為的平臺。教育部、財政部對高校財務(wù)審計，要求必須有總會計師簽字的預(yù)算和決算，在賦予總會計師法律責(zé)任的同時提高其法律地位。第三，單位主要行政領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)支持并保障總會計師依法行使職權(quán)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要積極支持總會計師的工作，特別要保障總會計師的應(yīng)有地位，督促學(xué)校所有員工和部門嚴(yán)格制度執(zhí)行，杜絕特權(quán)、關(guān)系破壞高?？倳嫀熤贫鹊倪\行環(huán)境。第四，組織部門要明確總會計師的權(quán)責(zé)劃分。統(tǒng)籌考慮高校設(shè)置總會計師后校級領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)編制，在高校設(shè)立總會計師一職時，要正確地劃分職責(zé)，不設(shè)與總會計師職權(quán)重疊的副職，使總會計師擁有適度的行使職權(quán)的空間。第五，財務(wù)處、審計處、資產(chǎn)管理處等相關(guān)部門的協(xié)同支持。因為總會計師的主要職責(zé)就是對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動及資產(chǎn)管理負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。所以，要處理好總會計師和校級班子之間、總會計師和職能部門之間的關(guān)系，財務(wù)處、審計處、資產(chǎn)處等部門，也必須全力配合并支持總會計師的工作。
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（責(zé)任編輯石連海）
On Multiple Governance Chief Accountant of University System of Logic
Xiao Zhongyu Zhang Xuemin
Abstract:General accounting system of colleges and universities have introduced more than 30 years, this system contains a fair share of political education began in the logic in the design process, focus on the efficiency of resource allocation and personnel training and education market logic emphasis on the development of logic. But 30 years, this system in the implementation process is facing“push without wide”and“l(fā)ow performance”dilemma. By analyzing the“push wide instead of”governance logic found that there is a finite system of rational choice and behavior in the design and implementation process, path dependence and institutional innovation and institutional change values and three pairs of contradictions.
Key words:general accounting system universities; institutional performance; governance logic; governance policies
作者簡介：肖中瑜，男，西南大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，教授，主要從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；張學(xué)敏，男，西南大學(xué)研究生院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。
收稿日期：2015-04-29
中圖分類號：G648
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672－4038（2016）01－0030－07
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肖中瑜張學(xué)敏（西南大學(xué)，重慶400715）
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論高?？倳嫀熤贫鹊亩嘀刂卫磉壿?/p>
肖中瑜張學(xué)敏
（西南大學(xué)，重慶400715）
摘要：我國高?？倳嫀熤贫纫呀?jīng)出臺30余年，這項制度在設(shè)計過程中包含了教育始于公平的政治邏輯、資源配置注重效率的市場邏輯和人才培養(yǎng)重視發(fā)展的教育邏輯。但30多年以來，該項制度在實施過程中卻面臨著“推而不廣”和“績效偏低”的困境。通過分析“推而不廣”的治理邏輯發(fā)現(xiàn)，該項制度在設(shè)計與執(zhí)行過程中存在著有限理性與行為選擇、路徑依賴與制度創(chuàng)新以及價值觀念與制度變遷等三對矛盾。
關(guān)鍵詞：高?？倳嫀熤贫?；制度績效；治理邏輯；治理策略
我國高?？倳嫀熤贫茸蕴岢鲋两?，已有30余年歷史。30多年來，“推進(jìn)高?？倳嫀熤贫日?dāng)時”的理想和“高?？倳嫀熤瓶偸峭贫粡V”的現(xiàn)實形成了鮮明的“二律背反”。目前，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查全國39所“211和985工程”高校中設(shè)立總會計師的只有6所，約占16%；另外74所“211工程”高校中共有12所高校設(shè)置了總會計師，也只占16%的比例；從每省選2-3所省屬高校的設(shè)置情況來看，共有7所高校設(shè)立了總會計師，設(shè)置比例僅有10%。不僅如此，高?？倳嫀熤贫鹊闹卫砜冃б膊蝗輼酚^，總會計師制度運行的現(xiàn)實差異，即責(zé)任承擔(dān)普及化，決策權(quán)被邊緣化，組織權(quán)被淡化，監(jiān)督權(quán)被弱化。學(xué)界研究認(rèn)為，由于歷史原因、體制原因、現(xiàn)實原因等多方面原因?qū)е铝烁咝？倳嫀熤贫鹊目冃ЮЬ常罱K形成了“推而不廣”的局面。這些成果主要是學(xué)者們在制度出臺之后對制度執(zhí)行的研究，但是缺乏對制度設(shè)計邏輯的考量。因此，本研究從高?？倳嫀熤贫鹊闹卫磉壿嫵霭l(fā)，系統(tǒng)分析其制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障，探究高?？倳嫀熤贫鹊目冃ЮЬ撑c“推而不廣”成因，進(jìn)而提出推行高?？倳嫀熤贫鹊闹卫聿呗浴?/p>
一、高?？倳嫀熤贫鹊娜刂卫磉壿?/h2>
任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯——物質(zhì)性實踐和符號結(jié)構(gòu)系列——建構(gòu)其組織原則與制度安排，并塑造相應(yīng)主體的行動機(jī)制與行為方式。[1]高校總會計師制度由教育部提出，從企業(yè)借鑒而來，致力于高校財務(wù)管理。從制度中心邏輯去考量，高?？倳嫀熤贫鹊脑O(shè)計、執(zhí)行與保障，既要實現(xiàn)國家層面的教育公平治理，又要完成高校資源的市場化管理，還要實現(xiàn)學(xué)校人才培養(yǎng)的基本目標(biāo)，這就是高校總會計師制度的政治邏輯、市場邏輯和教育邏輯。其中，政治邏輯是前提，市場邏輯是本質(zhì)，教育邏輯是歸宿。三重邏輯中，政治邏輯引領(lǐng)市場邏輯和教育邏輯；政治邏輯和市場邏輯共同服務(wù)于教育邏輯（如圖1）。
圖1 高校總會計師制度的三重治理邏輯
1.教育治理始于公平的政治邏輯
1979年11月教育部頒發(fā)《教育部部屬高等學(xué)?！磿嬋藛T職權(quán)條例〉實施細(xì)則》規(guī)定：“凡設(shè)立一級財會機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校，根據(jù)工作需要，一般應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會計師，建立總會計師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！边@是我國首次明確要求符合條件的高校可以設(shè)立總會計師。[2]顯然，這是改革開放之后，國家把企業(yè)管理制度遷移到教育管理中的創(chuàng)新舉措。高校總會計師制度是由國家教育部“自上而下”推動的高等教育財務(wù)制度變革的主要成果之一。從教育治理的角度來看，我國出臺高?？倳嫀熤贫仁腔趯Ω叩冉逃龑嵤┕街卫淼幕具壿?，這主要反映在完善現(xiàn)代大學(xué)制度和提高國家高等教育治理水平兩個方面。
第一，出臺高?？倳嫀熤贫仁峭晟片F(xiàn)代大學(xué)制度的必然。隨著高等教育進(jìn)程的加快和利益相關(guān)群體規(guī)模的擴(kuò)大，構(gòu)建符合大學(xué)治理邏輯的現(xiàn)代大學(xué)制度，有助于我國高等教育體制進(jìn)一步深化改革。時至今日，高校不僅是教學(xué)單位，而且也是融教學(xué)、科研、生產(chǎn)、社會服務(wù)為一體的綜合社會團(tuán)體?，F(xiàn)實中高校財務(wù)管理的行政化、非精細(xì)化、監(jiān)控缺失等導(dǎo)致如違反規(guī)定、管理缺位，造成學(xué)校投資失誤、管理失控、部門私設(shè)小金庫、挪用公款、貪污受賄等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，學(xué)校最高管理層需要有一位身份相當(dāng)、有專門的財務(wù)知識和能力以及風(fēng)險管理經(jīng)驗的高層管理人物——總會計師，設(shè)立以總會計師全面負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)控制中心，協(xié)助校長完整、科學(xué)、規(guī)范地管理學(xué)校的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。以此形成的高校總會計師制度，有利于完善高校各項財經(jīng)管理制度，建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；有利于正確處理校內(nèi)外的各種財務(wù)關(guān)系及校內(nèi)的分配問題，防止學(xué)校各項財經(jīng)活動偏離大學(xué)以育人為本的正確軌道。因此，實施高?？倳嫀熤贫仁峭晟片F(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇。
第二，出臺高?？倳嫀熤贫仁菄腋叩冉逃卫淼男枰?。國家在制定事業(yè)單位總會計師制度時，是站在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的高度，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為行政總負(fù)責(zé)人的制度。實施高?？倳嫀熤贫纫院?，總會計師成為高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任負(fù)責(zé)人并協(xié)助校長從事經(jīng)濟(jì)管理工作，這說明總會計師制度是高校治理的重要組成部分。國家層面推行總會計師制度，有利于探索財務(wù)管理與行政管理適度分離的決策體系，避免行政過多干預(yù)財務(wù)工作。出臺高?？倳嫀熤贫扔兄诶眄槵F(xiàn)代大學(xué)管理制度，也解決了高校財務(wù)管理制度規(guī)范問題，有利于防止高校財務(wù)腐敗，優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置，特別解決了稀缺教育資源均衡、公平配置的問題，在程序上、結(jié)果上都有利于實現(xiàn)國家政策層面的教育公平治理。
2.資源配置注重效率的市場邏輯
高校總會計師制度最早源于企業(yè)的財務(wù)管理，由于企業(yè)的盈利目的及利益最大化的經(jīng)營原則，所以總會計師制度在企業(yè)中對其財政管理影響較多。[3]最初的企業(yè)總會計師制度，以財務(wù)管理為中心，而財務(wù)管理又以資金管理為中心，因此，總會計師的重要職能之一，就是加強(qiáng)資金管理，最經(jīng)濟(jì)有效地運用資金。[4]所以，高校總會計師制度也有其注重資源配置效率的市場邏輯，這項制度基于學(xué)校發(fā)展全局的角度，圍繞學(xué)校資金盈利開展經(jīng)營工作。在經(jīng)營決策中，高?？倳嫀熤贫葘Y本運作、籌資策略、資源配置、成本控制、風(fēng)險規(guī)避等重大問題，能及時做出準(zhǔn)確判斷，制定最佳方案，實現(xiàn)學(xué)校資源的最大化、高效化利用，達(dá)到資源配置的“帕累托最優(yōu)”。所以說，高?？倳嫀熤贫鹊牡诙€治理邏輯就是市場自由競爭的邏輯——以效率為目標(biāo)的資源配置。
毋庸置疑，今日之高校從教學(xué)、科研、后勤的日常運行到學(xué)科建設(shè)、基本建設(shè)、校辦產(chǎn)業(yè)等專項事業(yè)的發(fā)展，均會發(fā)生預(yù)算、收入、支出、資產(chǎn)購置、投資等經(jīng)濟(jì)行為，每一項重大行為都需要總會計師利用其專業(yè)知識幫助學(xué)校在經(jīng)濟(jì)上作出合理與可行的決策。現(xiàn)代高校資源配置的第一要務(wù)莫過于成本核算與成本控制。從個體角度來說，在利益多元化的條件下成本具有內(nèi)部成本和外部成本之分，而從社會角度講，內(nèi)部成本是成本使用者必須承擔(dān)責(zé)任的，是對其總產(chǎn)出的扣除。[5]因此，出臺高?？倳嫀熤贫仁菫楸苊獬杀镜耐獠炕?，對高等學(xué)校成本行為結(jié)果的評估監(jiān)督，一是高等教育資源的使用率，二是成本使用者必須承擔(dān)成本行為結(jié)果所產(chǎn)生的責(zé)任。
事實上，高校設(shè)置總會計師屬于經(jīng)濟(jì)活動中的委托-代理行為。在高等教育治理中，總會計師受學(xué)校委托，對學(xué)校和校長負(fù)責(zé)，從而形成“委托-代理”關(guān)系。在這種關(guān)系框架內(nèi)，總會計師得到學(xué)校的充分授權(quán)，以專業(yè)的精神和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不僅要做到合理配置學(xué)校相關(guān)人、財、物等資源，而且還要保障資源配置的優(yōu)質(zhì)與高效。由于資源配置的效率與效果對高校的發(fā)展具有一定意義上的決定作用，所以，優(yōu)質(zhì)并且高效地配置學(xué)校各類資源，是高校總會計師制度設(shè)計所遵循的市場邏輯，同時也是此項制度設(shè)計的本質(zhì)所在。
3.人才培養(yǎng)重視發(fā)展的教育邏輯
眾所周知，高等教育肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承等四項主要職能。然而，從教育最本質(zhì)的邏輯去思考，高等教育發(fā)展最核心的目標(biāo)依然是人才培養(yǎng)。首先，從高等教育發(fā)展的歷史來看，人才培養(yǎng)是大學(xué)形成以來始終具有的基本職能，而科學(xué)研究、社會服務(wù)都是大學(xué)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中逐步形成的，相比之下，人才培養(yǎng)不僅是大學(xué)的本職也是高等教育發(fā)展的核心目標(biāo)。其次，從高等教育的現(xiàn)實格局來看，當(dāng)前高校有研究性大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)以及教學(xué)和研究兼具的綜合性大學(xué)，無論何種大學(xué)，都肩負(fù)著人才培養(yǎng)的職能，而其他職能的實現(xiàn)則必須具備一定的主客觀條件。最后，在現(xiàn)代高等教育的四項主要職能中，科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承最終還是以人才為樞紐才能順利推進(jìn)，所以“人才培養(yǎng)”是所有高校必須完成的第一目標(biāo)，脫離了人才培養(yǎng)，高等教育其他所有的職能都難以付諸行動。而實施高?？倳嫀熤贫?，就是基于有效配置高等教育資源，以人才培養(yǎng)為核心，撬動大學(xué)科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承基本功能的發(fā)揮，進(jìn)而推動大學(xué)發(fā)展。在此過程中，高?？倳嫀熤贫韧ㄟ^合理配置資源，在服務(wù)于培養(yǎng)高素質(zhì)的現(xiàn)代公民的同時，進(jìn)一步推動培養(yǎng)拔尖型、創(chuàng)新型人才，帶動高等教育實現(xiàn)其科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承的職能，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步服務(wù)。因此，高?？倳嫀熤贫鹊淖罱K治理邏輯，必須回歸到教育本身，回歸到“人才培養(yǎng)”的目標(biāo)之上。
二、高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”的治理邏輯分析
任何一個制度治理體系都包含著多維行動邏輯變量，如利益、慣習(xí)、策略和權(quán)能等。在不同治理邏輯的驅(qū)動下，高?？倳嫀熤贫戎卫眢w系中各種治理邏輯自由博弈。制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障的預(yù)設(shè)邏輯，公平、效率、發(fā)展之間的多層博弈形成了有限理性與行為選擇、路徑依賴與制度創(chuàng)新以及價值觀念與制度變遷三對矛盾。各種激烈的博弈增加了高?？倳嫀熤贫戎卫淼慕灰壮杀?，形成了制度績效偏低的直接結(jié)果和高校總會計師制度“推而不廣”的長久困境。為了更有效地改善高?？倳嫀熤贫让媾R的困境，我們有必要從“推而不廣”的治理邏輯入手進(jìn)行分析，進(jìn)而明確改善困境的主要方向。
1.有限理性與行為選擇：集體行動的困境
新制度主義認(rèn)為，“制度分析的動力始于制度而非個人；結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)行為有決定作用；制度對行為有規(guī)范作用，制度既是人類有目的行為的結(jié)果且又型塑著人類行為?！盵6]因此，可以這么理解，高校總會計師制度的執(zhí)行就是由衷行為選擇。但是，在資源稀缺和社會分工的條件下，人與人之間交易活動也要發(fā)生相應(yīng)的成本，即交易成本。而且不同的制度安排之下的交易行為及其所涉及的關(guān)系是不同的，交易成本的大小也是不同的。所以，理性“經(jīng)濟(jì)人”為了謀求交易凈收益的最大化就必須在行為上做出選擇。一般來說，人類的行動可以分為個體行動和集體行動，人的理性則可以分為有限理性與完全理性，個體理性與公共理性等。人的理性與行為選擇之間的關(guān)系如圖2所示。
圖2 人的理性與行為選擇
在圖2所示的多條路徑中，以完全理性為起點的選擇是不存在的，因為現(xiàn)實中沒有完全理性的人；以個體行動為終點的選擇也是不存在，因為在高?？倳嫀熤贫戎校淮嬖谕耆饬x上的個體行為。事實上，當(dāng)今在人類社會，也幾乎不存在純粹意義上的個體選擇。所以，現(xiàn)實中的高校總會計師制度選擇實際上是有限理性和集體行動之間的博弈。基于人的不完全理性，高?？倳嫀熤贫冗x擇有兩條，分別是在沒有公共理性的制約下以及不在公共理性的制約下，前者由于個人理性難以促進(jìn)集體的公共利益而導(dǎo)致集體行動的“奧爾森困境”，后者則由于信息不對稱而導(dǎo)致集體行動的“囚徒困境”。
在有限理性支配下，高?？倳嬛贫鹊墓健⑿逝c發(fā)展三重治理邏輯面臨著集體行動困境，主要表現(xiàn)在資源不足和信息不對稱等兩個方面。
第一，教育發(fā)展相關(guān)資源不足。中國是“窮國辦大教育”，所以在資源配置的過程中首先就面臨資源不足的客觀環(huán)境，國家要同時滿足3000多所高校的資源需求，高校要滿足不同院系和部門的資源需求，還要兼顧公平根本就是“巧婦難為無米之炊”。第二，當(dāng)前高校治理中存在著嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象。譬如效率和發(fā)展的博弈，高?？倳嫀熤贫鹊谋韭氊?zé)任堅守的是市場邏輯，主要是效率取向，然而高等教育教育本身的邏輯卻是“農(nóng)業(yè)式”的邏輯，“十年樹木，百年樹人”，追求過程的循序漸進(jìn)和不斷精細(xì)。因此，高?？倳嫀熤贫取拔臁币只颉拔苯圆皇亲罴训倪x擇。若信息不對稱的格局難以改變，高校總會計師制度終將面臨受有限理性制約的行動選擇困境。
2.路徑依賴與制度創(chuàng)新：集團(tuán)之間的沖突
相對于大多數(shù)沿用傳統(tǒng)財務(wù)制度的高校來說，高校總會計師制度算得上一個新的事物。新生事物的推廣必須要經(jīng)歷一個過程，這也正是我國高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”的真實寫照。從制度創(chuàng)新的視角來看，高?？倳嫀熤贫取巴贫粡V”，除了績效偏低之外，還有人們對原有制度的依賴，特別是有既得利益者的抵抗。人們反對制度創(chuàng)新，在對老制度的路徑依賴中，高校各部門圍繞稀缺資源而展開的競爭以及各個集團(tuán)之間的沖突，都會增加高校總會計師制度的推廣與運行成本，加劇高?？倳嫀熤贫瓤冃秃汀巴贫粡V”的程度。這也是制度設(shè)計邏輯與執(zhí)行邏輯之間沖突與博弈的體現(xiàn)。
在中國，改革面臨最大的政治成本來自于傳統(tǒng)的意識形態(tài)以及與此交織在一起的既得利益。[7]高校總會計師制度出臺，規(guī)范了高校的財務(wù)管理。從理論上來說，只要高?？倳嫀熤贫软槙尺\行，高校財務(wù)管理上的程序公平、資源配置公平和資源配置效率必然會得到改觀。但是，這種變革會受到至少三個方面的阻礙：第一，在原來高校財政制度中獲得直接利益回報的人，他們會擔(dān)心規(guī)范的財務(wù)制度縮減了他們的經(jīng)濟(jì)收益，因而會阻撓高?？倳嫀熤贫鹊耐茝V與實施；第二，在原來高校財政制度中擁有特權(quán)的人，因習(xí)慣了超越程序，走特權(quán)之路，故而難以適應(yīng)規(guī)范且公平的高?？倳嫀熤贫?，這類人也會阻撓高?？倳嫀熤贫鹊耐茝V與實施；第三，在原來高校財務(wù)制度中獲得豐厚利益的組織，例如某些重點學(xué)科和強(qiáng)勢院系，因為各種其他的原因，獲得了超出預(yù)算之外的經(jīng)濟(jì)利益，在規(guī)范的高?？倳嫀熤贫戎校绨凑照鎸嵷暙I(xiàn)分配，則可能會減少其部門的利益所得，所以，這類組織也會阻撓高校總會計師制度的推廣與實施。
3.價值觀念與制度異化：社會關(guān)系的折扣
制度影響行為的主要方式是為特定的社會角色提供某種內(nèi)在“行為規(guī)范”和認(rèn)知模板，即指明行動者在特定情景下把自己想象和建構(gòu)為何種角色。[8]所以，制度績效的保障、制度本身的推廣，既依賴于良好的社會環(huán)境，又依賴于社會人對制度的認(rèn)知。現(xiàn)代高校已經(jīng)由單純的教學(xué)、科研單位變成了集教學(xué)、科研、生產(chǎn)、服務(wù)為一體的獨立法人實體，成為一個門類相對齊全的“小社會”。[9]在高校這個“小社會”之中，人與人最基本的關(guān)系是同事關(guān)系，在同事關(guān)系之上，還有相對更為親密的朋友關(guān)系或者上下屬關(guān)系。而且，高校內(nèi)人與人之間的價值觀念和社會關(guān)系相對比較復(fù)雜。因此，高校總會計師制度在高?！靶∩鐣敝校苡^念和關(guān)系因素的影響而打了折扣，主要表現(xiàn)在三個方面。
首先，在高?！靶∩鐣敝校伺c人之間比較熟悉，相對容易獲得相互之間的一些信息。盡管在現(xiàn)實中高校的部門和個體很難脫離集體獨自行動，但是，因為某些消息的相對透明，高校的部門和個體很容易相互比較。當(dāng)某一個人或某一部門發(fā)現(xiàn)在既定的集體行動中，個人或部門的邊際成本可以低于社會（高?；蚣w）的邊際成本，那么，在下一次集體行動中，這個人或這個部門依然會讓個人邊際成本低于社會邊際成本，進(jìn)而造成納什均衡總量大于社會容納總量，[10]這就導(dǎo)致了“公地悲劇”的發(fā)生。其次，由于高校內(nèi)部人與人在同一制度面前，會采用隨機(jī)遵守制度的辦法，這就是典型“一報還一報”的做法。因為完全遵守制度和完全不遵守制度都會給個人利益帶來損失，所以，時而遵守制度，時而不遵守制度成了制度實現(xiàn)功能的現(xiàn)實途徑。[11]最后，當(dāng)制度執(zhí)行在高?！靶∩鐣敝性庥鏊饺岁P(guān)系的時候，盡管我們一直強(qiáng)調(diào)并相信制度會嚴(yán)格執(zhí)行，但是，人情制度確實在中國社會最是不爭的事實。因為特定社會場域，高?？倳嫀熤贫鹊睦嫦嚓P(guān)者受各種價值觀念和人情世故的影響，制度執(zhí)行與制度保障被嚴(yán)重異化，制度績效也不能被保障。
三、高?？倳嫀熤贫鹊闹卫聿呗?/h2>
實施并推廣高?？倳嫀熤贫韧七M(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度和實現(xiàn)大學(xué)治理的關(guān)鍵變革。但是，我國高?？倳嫀熤贫瓤偸恰巴贫粡V”，因此，要從高校總會計師制度的治理邏輯出發(fā)，系統(tǒng)分析制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度保障，采取多種治理策略，提升高?？倳嫀熤贫鹊闹贫瓤冃ВM(jìn)而推廣高?？倳嫀熤贫取?/p>
1.理順高?？倳嫀熤贫鹊闹卫磉壿?/p>
要有效實施并推廣高校總會計師制度，其首要工作是理順高校總會計師制度的治理邏輯。高?？倳嫀熤贫仁菄易陨隙峦瞥龅闹贫茸兏?，主要借鑒企業(yè)總會計師制度。在一定程度上，高?？倳嫀熤贫鹊恼芜壿嫼褪袌鲞壿嫊狡浔旧淼慕逃壿?。這既是高?？倳嫀熤贫仍O(shè)計、執(zhí)行與保障等環(huán)節(jié)中的難題，也是制度工作中的缺位。事實上，要有效實施并推廣高校總會計師制度，就必須把高?？倳嫀熤贫鹊闹贫拳h(huán)境深入到高等教育的具體環(huán)境，明確先高校、后市場與政府的邏輯順序。在具體的高校總會計師制度執(zhí)行中，主要分兩個階段：第一，始終堅持為實現(xiàn)高等教育的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承功能服務(wù)。特別突出高?？倳嫀熤贫葹楦咝Ｈ瞬排囵B(yǎng)服務(wù)的治理邏輯，以人才培養(yǎng)為核心，帶動高校科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承。第二，始終堅持高?？倳嫀熤贫鹊慕逃壿?，把政治邏輯、市場邏輯落實到教育邏輯中去，依托教育邏輯驅(qū)動政治邏輯、市場邏輯，最終實現(xiàn)高校總會計師制度的治理目標(biāo)。
2.建立現(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣?/p>
國家《總會計師條例》以及教育部《高等學(xué)?？倳嫀煿芾磙k法》都只是對高?？倳嫀熤贫茸隽艘粋€綱領(lǐng)性的規(guī)定，要有效實施并推廣高?？倳嫀熤贫龋€應(yīng)從機(jī)構(gòu)、制度、人員三個方面建立現(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣?。首先，按照“依法治教”和“依法治?！钡姆ㄖ尉瘢晟聘咝？倳嫀熤贫鹊姆煞ㄒ?guī)，特別建議在《會計法》第36條中加入“達(dá)到一定辦學(xué)規(guī)模的普通高等學(xué)?！保⒃诟叩葘W(xué)?？倳嫀煿芾磙k法中明確高等學(xué)校必須設(shè)置總會計師，使高校設(shè)置總會計師有法可依。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不斷完善高?？倳嫀熤贫鹊南嚓P(guān)的常務(wù)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一方面，要進(jìn)一步細(xì)化高校總會計師制度的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，根據(jù)職責(zé)與工作的需要，成立常設(shè)機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)，保證高校總會計師制度的運行空間。與此同時，不斷完善高?？倳嫀熤贫鹊谋O(jiān)督體系，一方面要建立合理的內(nèi)部控制機(jī)制，約束總會計師的行為。另一方面，通過規(guī)范的制度設(shè)計，加強(qiáng)對總會計師的績效考評，以此作為總會計師的工作績效評估依據(jù)。再次，基于高?？倳嫀熤贫葯C(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，出臺系列政策制度。堅持事權(quán)、財權(quán)相分離、相互獨立、相互匹配的原則，合理分權(quán)，有效放權(quán)，出臺一攬子政策制度，規(guī)范高?？倳嫀熤贫鹊倪\轉(zhuǎn)。最后，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，從基本素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)和社會交往能力等多方面對具有相應(yīng)資格的候選人進(jìn)行考察，從中擇優(yōu)選聘總會計師。
3.全方位保障高?？倳嫀熤贫冗\行
在理順高?？倳嫀熤贫戎卫磉壿嫼徒F(xiàn)代性高?？倳嫀熤贫瓤蚣艿那闆r下，進(jìn)一步從轉(zhuǎn)變公眾意識、強(qiáng)化政府引導(dǎo)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)支持、明確權(quán)責(zé)劃分、推動部門協(xié)作等方面入手，構(gòu)建五位一體的高?？倳嫀熤贫冗\行保障體系。第一，轉(zhuǎn)變公眾對高校總會計師制度的意識，通過政策宣傳等手段使其堅信高?？倳嫀熤贫鹊纳盍Σ⒅С诌@一制度，逐步減少對原有制度的路徑依賴，并且扭轉(zhuǎn)并杜絕從既得利益者的身份出發(fā)對該項制度的懷疑與抵制。第二，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，把高?？倳嫀熤贫确旁诟叩冉逃攧?wù)制度中的重要位置，為其提供可作為的平臺。教育部、財政部對高校財務(wù)審計，要求必須有總會計師簽字的預(yù)算和決算，在賦予總會計師法律責(zé)任的同時提高其法律地位。第三，單位主要行政領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)支持并保障總會計師依法行使職權(quán)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要積極支持總會計師的工作，特別要保障總會計師的應(yīng)有地位，督促學(xué)校所有員工和部門嚴(yán)格制度執(zhí)行，杜絕特權(quán)、關(guān)系破壞高?？倳嫀熤贫鹊倪\行環(huán)境。第四，組織部門要明確總會計師的權(quán)責(zé)劃分。統(tǒng)籌考慮高校設(shè)置總會計師后校級領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)編制，在高校設(shè)立總會計師一職時，要正確地劃分職責(zé)，不設(shè)與總會計師職權(quán)重疊的副職，使總會計師擁有適度的行使職權(quán)的空間。第五，財務(wù)處、審計處、資產(chǎn)管理處等相關(guān)部門的協(xié)同支持。因為總會計師的主要職責(zé)就是對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動及資產(chǎn)管理負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。所以，要處理好總會計師和校級班子之間、總會計師和職能部門之間的關(guān)系，財務(wù)處、審計處、資產(chǎn)處等部門，也必須全力配合并支持總會計師的工作。
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（責(zé)任編輯石連海）
On Multiple Governance Chief Accountant of University System of Logic
Xiao Zhongyu Zhang Xuemin
Abstract:General accounting system of colleges and universities have introduced more than 30 years, this system contains a fair share of political education began in the logic in the design process, focus on the efficiency of resource allocation and personnel training and education market logic emphasis on the development of logic. But 30 years, this system in the implementation process is facing“push without wide”and“l(fā)ow performance”dilemma. By analyzing the“push wide instead of”governance logic found that there is a finite system of rational choice and behavior in the design and implementation process, path dependence and institutional innovation and institutional change values and three pairs of contradictions.
Key words:general accounting system universities; institutional performance; governance logic; governance policies
作者簡介：肖中瑜，男，西南大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，教授，主要從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；張學(xué)敏，男，西南大學(xué)研究生院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。
收稿日期：2015-04-29
中圖分類號：G648
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672－4038（2016）01－0030－07
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