國(guó)際人權(quán)公約視野下的少數(shù)民族權(quán)利保障

【摘 要】少數(shù)民族的權(quán)利保障是國(guó)際社會(huì)少數(shù)人權(quán)利保障的重要內(nèi)容，國(guó)際社會(huì)由此制定了一系列國(guó)際公約表明了對(duì)少數(shù)人權(quán)利保護(hù)的鮮明立場(chǎng)。這種保護(hù)既有一般性的平等保護(hù)，也有關(guān)于對(duì)少數(shù)人在政治參與、語(yǔ)言文字、宗教信仰和社會(huì)發(fā)展方面的特殊保護(hù)，因此成為少數(shù)民族權(quán)利保障的重要國(guó)際法依據(jù)。中國(guó)遵守國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)則，堅(jiān)定地履行保障少數(shù)民族合法權(quán)益的國(guó)家義務(wù)，在保障本國(guó)少數(shù)民族的權(quán)利方面進(jìn)行了長(zhǎng)期而且卓有成效的工作，但是少數(shù)民族在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面與漢族仍然存在較大的差距，需要進(jìn)一步加大對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保障力度，以實(shí)現(xiàn)共同繁榮進(jìn)步。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際人權(quán)公約；少數(shù)民族；權(quán)利保障

【作 者】楊鳳寧，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授。南寧，530007

【中圖分類號(hào)】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）01 - 0035 - 008

當(dāng)今世界上，約有3000多個(gè)人口多少不等的大小民族，分布在200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，[1 ]1民族文化各呈異彩，民族關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。少數(shù)民族問題是當(dāng)今世界普遍存在的重大社會(huì)問題，它在很大程度上影響著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，少數(shù)民族問題也因此在國(guó)際社會(huì)受到越來越多的關(guān)注。聯(lián)合國(guó)成立以來所制定的80個(gè)國(guó)際人權(quán)文書，論及少數(shù)民族人權(quán)的內(nèi)容占相當(dāng)比重。[2 ]112尤其是到20世紀(jì)七八十年代后，少數(shù)民族權(quán)利更是得到不同程度的承認(rèn)和保護(hù)。盡管有很多國(guó)際人權(quán)公約中并沒有專門性的針對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的規(guī)定，但有關(guān)保護(hù)“少數(shù)人”的國(guó)際公約并不少見。少數(shù)人是那些數(shù)量上居于少數(shù)，政治上不處于支配地位，在民族、種族、宗教和語(yǔ)言方面具有不同于其他人的特征，并且具有維系自己文化、傳統(tǒng)、宗教和語(yǔ)言向心力，需要國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予積極援助的群體。根據(jù)“少數(shù)人”權(quán)利保護(hù)的權(quán)威性文件《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》對(duì)少數(shù)人劃分的 4 個(gè)類型，即民族少數(shù)人（相當(dāng)于通常意義上的少數(shù)民族）、族裔少數(shù)人（相當(dāng)于少數(shù)族群）、宗教少數(shù)人和語(yǔ)言少數(shù)人。由此看來，少數(shù)民族的權(quán)利無疑屬于國(guó)際公約中關(guān)于少數(shù)人權(quán)利的重要組成部分。對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的承認(rèn)、尊重和保障不僅是很多國(guó)家不能無視的國(guó)內(nèi)重大事務(wù)，而且也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍重視的問題，因而對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)成為國(guó)際人權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容之一。

一、少數(shù)民族權(quán)利國(guó)際保護(hù)的歷史流變

國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)人權(quán)利的關(guān)注始于對(duì)宗教上的少數(shù)人的宗教信仰自由的保護(hù)。早在1555年德皇與各諸侯簽訂的《奧格斯堡和約》中就確立了“教隨國(guó)定”的原則，承認(rèn)各邦諸侯有權(quán)自由選定其自身及其臣民信仰天主教或路德宗新教，隨著宗教改革而出現(xiàn)的少數(shù)人，也在一些國(guó)家得到認(rèn)可，在這種時(shí)代背景和條件下，少數(shù)人及其權(quán)益問題也開始出現(xiàn)在雙邊和多邊的國(guó)際協(xié)議和條約等文書之中。[3 ] 17世紀(jì)歐洲一些國(guó)家間的條約或戰(zhàn)爭(zhēng)和約中就有關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族的內(nèi)容。如1606年匈牙利國(guó)王與特蘭瓦尼亞王儲(chǔ)簽訂的維也納條約，其中就有規(guī)定相互保護(hù)居住在本國(guó)境內(nèi)而民族主體在對(duì)方國(guó)家的少數(shù)民族的相關(guān)內(nèi)容。1654年《林茨條約》，確認(rèn)了新教徒的禮拜權(quán)，象征“三十年戰(zhàn)爭(zhēng)”結(jié)束，而在1648年10月簽訂的《威斯特伐利亞條約》后，使少數(shù)人問題能夠成為近代國(guó)際關(guān)系的重要組成部分。從此，在各種國(guó)際條約和雙邊條約中，經(jīng)常出現(xiàn)有關(guān)少數(shù)人權(quán)利的條款。[3 ]到18、19世紀(jì)，提出少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的僅僅是少數(shù)的一些國(guó)家，并且只涉及國(guó)籍和宗教寬容等內(nèi)容，但這些條約顯然已經(jīng)提出了跨國(guó)界的少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)問題。

少數(shù)民族保護(hù)問題引起國(guó)際社會(huì)的注意是第一次世界大戰(zhàn)之后的事情，第一次世界大戰(zhàn)后由于國(guó)界的變動(dòng)使少數(shù)民族問題變得日益突出，特別是在歐洲，如何保護(hù)少數(shù)民族問題曾一度成為巴黎和會(huì)的議題，遺憾的是最終沒有納入盟約的內(nèi)容，但國(guó)際聯(lián)盟秘書長(zhǎng)在其辦事機(jī)構(gòu)中設(shè)立少數(shù)民族問題辦公室，調(diào)查對(duì)少數(shù)民族造成損害的情況。[2 ]112

第二次世界大戰(zhàn)期間，德、意、日法西斯肆意踐踏人權(quán)，給世界人民造成了空前的人道災(zāi)難，使得戰(zhàn)后維護(hù)普遍的人權(quán)和自由成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。1945年6月誕生的聯(lián)合國(guó)重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，以及男女與大小各國(guó)平等權(quán)利之信念，將促進(jìn)人權(quán)的國(guó)際合作納入了其活動(dòng)范圍，《聯(lián)合國(guó)憲章》明確了：“促成國(guó)際合作，以解決國(guó)際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國(guó)際問題，且不分種族、性別、語(yǔ)言或宗教，增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”為其宗旨之一。隨著1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》的簽訂，民族的群體權(quán)利得到承認(rèn)，聯(lián)合國(guó)對(duì)少數(shù)人的保護(hù)的關(guān)注也進(jìn)一步增長(zhǎng)。

二、國(guó)際人權(quán)公約有關(guān)少數(shù)民族權(quán)利的規(guī)定

國(guó)際人權(quán)公約對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保障集中體現(xiàn)在兩方面，一為平等保護(hù)；二為特殊保護(hù)。

（一）平等對(duì)待和不歧視少數(shù)民族

平等對(duì)待和不得歧視是人權(quán)的首要品質(zhì)，也是國(guó)際公約公認(rèn)的基本原則，少數(shù)民族與其他民族一樣，平等地享有國(guó)際人權(quán)公約中所有的權(quán)利和自由且不受侵犯，因此有關(guān)國(guó)際公約對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保障首先體現(xiàn)為平等對(duì)待和不得歧視。1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》第一條明確將“促成國(guó)際合作，以解決國(guó)際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國(guó)際問題，且不分種族、性別、語(yǔ)言或宗教，增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重?！弊鳛槁?lián)合國(guó)宗旨確立下來，憲章第五十五條同時(shí)指出：“全體人類之人權(quán)及基本自由之普遍尊重與遵守，不分種族、性別、語(yǔ)言或宗教?！北M管這些規(guī)定并沒有明確提到少數(shù)民族的概念，但從其基本含義來理解，可以視為聯(lián)合國(guó)在少數(shù)民族問題上所秉持的原則和立場(chǎng)，即不分民族不分其他的身份區(qū)別普遍地平等地享有各項(xiàng)人權(quán)。作為聯(lián)合國(guó)基本法的《世界人權(quán)宣言》也在第一條開宗明義地指出：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對(duì)待?！钡诙l緊接著再次強(qiáng)調(diào)：“人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。”這些規(guī)定重申了聯(lián)合國(guó)在保障人類尊嚴(yán)和權(quán)利上人人平等的鮮明態(tài)度和立場(chǎng)。作為世界人權(quán)公約核心公約的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》共同規(guī)定了不歧視原則，兩個(gè)公約分別規(guī)定每一個(gè)締約國(guó)“承擔(dān)尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本盟約所承認(rèn)的權(quán)利，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第二十六條還規(guī)定：“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視。” 幾乎所有的國(guó)際公約都無一例外地規(guī)定了平等對(duì)待和不歧視的原則，在少數(shù)民族問題方面致力于民族平等和民族之間的共同發(fā)展也成為國(guó)際社會(huì)追求的首要目標(biāo)。

（二）保障少數(shù)民族的特殊權(quán)利

對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保障僅僅停留于平等對(duì)待和不得歧視是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，由于少數(shù)民族有其語(yǔ)言、宗教、文化、習(xí)慣及心理等方面的獨(dú)特性，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在事實(shí)上的不平等，他們不但與一國(guó)國(guó)內(nèi)的多數(shù)人相區(qū)別，作為一國(guó)國(guó)內(nèi)的少數(shù)人，他們?nèi)菀诪樯鐣?huì)所邊緣化，也極易受到多數(shù)人的欺壓。因此，在平等的基礎(chǔ)上對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行特殊的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)性和必要性，國(guó)際社會(huì)也采取了積極的措施來保護(hù)和促進(jìn)。國(guó)際人權(quán)法文件中把“存在著人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人”專門進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，并且在許多公約中都有這樣的強(qiáng)調(diào)，本身就是對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)。[4 ]

《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第二十七條及1992年聯(lián)合國(guó)通過的《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》最集中體現(xiàn)了給予民族特性的特殊保護(hù)。《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第二十七條構(gòu)成了對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)性規(guī)定：在那些存在著人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人的國(guó)家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語(yǔ)言的權(quán)利。有關(guān)少數(shù)民族權(quán)利保障的最權(quán)威的國(guó)際文件《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》，更是全面和完整地規(guī)定了少數(shù)民族參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教和公共生活的權(quán)利。上述國(guó)際公約中少數(shù)民族的特殊權(quán)利主要體現(xiàn)為：

一是有效的政治參與權(quán)。對(duì)于任何一個(gè)群體來說，政治參與是掌控自己命運(yùn)的最有效途徑。代議制民主下的多數(shù)人決定問題，勢(shì)必造成對(duì)少數(shù)民族的不利，因此從反對(duì)多數(shù)人暴政的理論出發(fā)，給少數(shù)民族留下政治參與的空間，享有爭(zhēng)取自身合法權(quán)利的話語(yǔ)權(quán)是現(xiàn)代憲政體制下必要的制度安排。有效政治參與包括保證少數(shù)民族享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，保證國(guó)家的代議機(jī)構(gòu)有少數(shù)民族代表席位，其成員能夠擔(dān)任國(guó)家的公職，在其聚居的地區(qū)實(shí)行自治，能夠參與影響其利益的決策。這也是保持少數(shù)民族特性及其維護(hù)認(rèn)同的能夠?qū)崿F(xiàn)的途徑。正如《少數(shù)人權(quán)利宣言》第二條第三款所指出的：“屬于少數(shù)群體的人有權(quán)與國(guó)家法律不相抵觸的方式切實(shí)參加國(guó)家一級(jí)和適當(dāng)時(shí)區(qū)域一級(jí)關(guān)于其所屬少數(shù)群體或其所居住區(qū)域的決定?！币拐螀⑴c權(quán)落到實(shí)處，不僅需要建立、健全和疏通少數(shù)民族參與政治的合理渠道，而且這種參與的范圍也應(yīng)當(dāng)具有全面性，他們?cè)诋?dāng)?shù)貙用?，甚至在?guó)家層面乃至國(guó)際層面參與影響到其利益的標(biāo)準(zhǔn)、政策、制度的制定、通過、實(shí)施和監(jiān)督過程。[5 ]66

二是保持少數(shù)民族文化特性權(quán)利。任何一個(gè)民族都因有其獨(dú)特的文化而區(qū)分于其他民族，少數(shù)民族文化是支撐各民族的存在、延續(xù)和發(fā)展不可或缺的因素，少數(shù)民族文化主要體現(xiàn)為少數(shù)民族的語(yǔ)言文字、宗教信仰、文化藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等，具有歷史悠久、形式多樣、豐富多彩、特色濃郁、各具風(fēng)采的特點(diǎn)，也正是這些獨(dú)特的文化存在使人類的文化生態(tài)呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多元化景象，并且豐富了人類知識(shí)的寶庫(kù)?！度藱?quán)事務(wù)委員會(huì)第 23 號(hào)一般性意見》認(rèn)為，保護(hù)多元文化的目的是確保有關(guān)的少數(shù)群體的生存和持續(xù)發(fā)展，從而豐富作為一個(gè)整體的社會(huì)的結(jié)構(gòu)。因此，委員會(huì)認(rèn)為這些權(quán)利必須受到保護(hù)，并且不能與其他的受公約保護(hù)的權(quán)利相混淆。[6 ]157因此保護(hù)少數(shù)民族的文化特性的權(quán)利，就是保護(hù)少數(shù)民族存在的根基，也保護(hù)全人類文化多樣性的需求。因此，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第二十七條鮮明提出：少數(shù)人享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教和使用自己語(yǔ)言的權(quán)利。

三、國(guó)際公約視野下少數(shù)民族權(quán)利保障的中國(guó)實(shí)踐

在國(guó)際公約下，國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利保障及實(shí)現(xiàn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。國(guó)家義務(wù)分為消極的不作為和積極的作為義務(wù)，其目的都在于給予少數(shù)人群體相對(duì)多數(shù)人來說所沒有和不能有的特殊待遇。保護(hù)少數(shù)人群體獨(dú)特的民族性及其獨(dú)特性不因?yàn)槎鄶?shù)人的漠視而導(dǎo)致衰弱、消亡，而得以生存并健康發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)由56個(gè)民族組成的統(tǒng)一的多民族國(guó)家，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各少數(shù)民族人口為113792211人，占8.49%。對(duì)待占全國(guó)不到1/10的少數(shù)民族，中國(guó)共產(chǎn)黨和政府一貫堅(jiān)持民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族共同進(jìn)步，并對(duì)少數(shù)民族在多方面給予幫助和照顧。從中國(guó)保障少數(shù)民族權(quán)益的實(shí)踐來看，主要有以下幾方面：

（一）中國(guó)特色的保障民族少數(shù)民族權(quán)利的法律體系已經(jīng)形成

到2011年，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，與此相適應(yīng)，中國(guó)的民族法律體系的建設(shè)也已經(jīng)基本完善，在少數(shù)民族合法權(quán)益保障的立法方面取得了重大的成就。目前，中國(guó)已形成了以《憲法》為核心，以《民族區(qū)域自治法》為主干，以國(guó)務(wù)院及其職能部門制定的關(guān)于民族區(qū)域自治的行政法規(guī)和部門規(guī)章，民族自治地方制定的自治條例和單行條例，自治地方制定的地方性法規(guī)為主要內(nèi)容的民族法律法規(guī)體系，較好地保障了中國(guó)少數(shù)民族的平等權(quán)利和合法權(quán)益。

其中民族區(qū)域自治制度是中國(guó)保障少數(shù)民族權(quán)利的最基本的制度安排，它是民族自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)以保障少數(shù)民族權(quán)益的基本規(guī)范，正如《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》序言載明，“民族區(qū)域自治區(qū)是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問題的基本政策”，實(shí)行民族區(qū)域自治也就是讓少數(shù)民族享有比普通行政區(qū)域更多的自治權(quán)，讓少數(shù)民族按照自己的意愿自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)。

各民族相互尊重，一律平等是中國(guó)民族區(qū)域自治制度的一項(xiàng)重要原則，馬克思恩格斯曾指出：“古往今來每個(gè)民族都在某些方面優(yōu)越于其他民族。”[7 ]194少數(shù)民族都有“為自己所要求的獨(dú)立的民族生存權(quán)利?！盵8 ]175新中國(guó)的幾部憲法都規(guī)定了各民族一律平等，禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫。而且特別強(qiáng)調(diào)占人口絕對(duì)多數(shù)的漢族要尊重少數(shù)民族，提倡民族之間的平等，并為此建立了相應(yīng)的法律制度，為民族平等和相互尊重提供制度保障。

（二）少數(shù)民族享有充分的政治參與權(quán)

美國(guó)當(dāng)代政治理論家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為“全社會(huì)各階層廣泛地參與政治”是政治發(fā)展或政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 [9 ] 32少數(shù)民族享有充分的政治權(quán)利和自由，是在現(xiàn)有的制度和法律框架內(nèi)合法介入政治的前提，這不僅對(duì)爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其自身利益產(chǎn)生直接的影響，也關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，國(guó)家法律的制定、公共事務(wù)和政府決策需要少數(shù)民族的政治參與才能實(shí)現(xiàn)上述目的。因此，中國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表；全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的少數(shù)民族代表。為保障少數(shù)民族的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》規(guī)定：在同一少數(shù)民族人口不到當(dāng)?shù)乜側(cè)丝?5%時(shí)，少數(shù)民族每一代表所代表的人口數(shù)可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)，人口特別少的民族至少也應(yīng)有一名代表。國(guó)務(wù)院新聞辦2009年9月發(fā)表的《中國(guó)的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書談到，歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)中，少數(shù)民族代表人數(shù)占全國(guó)人民代表大會(huì)代表總?cè)藬?shù)的比例，均高于同期少數(shù)民族人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?008年第十一屆全國(guó)人大代表2987中，有少數(shù)民族代表411人，占全體代表總數(shù)的13.76%，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)161名委員中，有少數(shù)民族人士25名，占15.53%。因此各少數(shù)民族不僅能夠以平等的地位參與國(guó)家事務(wù)和地方事務(wù)的管理，法律還為少數(shù)民族的政治參與給予了特殊保障。

（三）國(guó)家保護(hù)少數(shù)民族宗教信仰自由

宗教根植于民族文化傳統(tǒng)之中，是維系民族信仰和民族凝聚力的因素，與民族融為一體不可分離，宗教的觸角遍及民族群眾生活的各個(gè)領(lǐng)域，其影響無處不在，在每一個(gè)民族文化發(fā)展中具有重要作用。國(guó)際公約特別強(qiáng)調(diào)作為基本人權(quán)的宗教信仰自由權(quán)，《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第十八條指出：“人人有權(quán)享受思想、良心和宗教自由。此項(xiàng)權(quán)利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨(dú)或集體、公開或秘密地以禮拜、戒律、實(shí)踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由。”中國(guó)少數(shù)民族大多數(shù)都有自己的宗教信仰，有的少數(shù)民族保持著全民信仰宗教的特點(diǎn)。中國(guó)黨和政府承認(rèn)和尊重少數(shù)民族的宗教信仰自由，新中國(guó)的歷部憲法都有宗教信仰自由的規(guī)定，現(xiàn)行憲法第三十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！薄吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障各民族公民有宗教信仰自由。”2004年國(guó)務(wù)院《宗教事務(wù)條例》第二條也規(guī)定：“公民有宗教信仰自由。”到2012年，僅西藏就有1700多個(gè)佛教活動(dòng)場(chǎng)所，住寺僧尼4.6萬(wàn)多人。國(guó)家還專門撥款，支持佛教界整理出版了藏文《大藏經(jīng)》等重要藏語(yǔ)系佛教典籍，支持佛教界開辦了中國(guó)藏語(yǔ)系高級(jí)佛學(xué)院和西藏佛學(xué)院?；罘疝D(zhuǎn)世等藏語(yǔ)系佛教特有的傳承方式，得到了國(guó)家的承認(rèn)和尊重。穆斯林群眾的宗教信仰自由同樣得到中國(guó)政府尊重和保護(hù)，對(duì)穆斯林的朝覲，政府有關(guān)部門提供了各種服務(wù)，自20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)赴麥加朝覲的穆斯林有4萬(wàn)多人。在新疆，清真寺達(dá)2.3萬(wàn)多座，宗教教職人員2.9萬(wàn)人，滿足了信教群眾過宗教生活的需要。中國(guó)政府也十分尊重信奉伊斯蘭教的少數(shù)民族的飲食習(xí)慣和喪葬儀式，制定生產(chǎn)清真食品法規(guī)，開辟穆斯林公墓。[10 ]595

（四）大力保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)

少數(shù)民族文化是少數(shù)民族生存和發(fā)展的根基，是少數(shù)民族的血脈和精神財(cái)富，它體現(xiàn)為少數(shù)民族的語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、文學(xué)藝術(shù)、醫(yī)藥建筑、宗教倫理、衣食住行等。新中國(guó)成立以來，中國(guó)在弘揚(yáng)和發(fā)展少數(shù)民族文化方面采取了一系列的政策和措施，并取得了令人矚目的成就。2009年6月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)少數(shù)民族文化工作會(huì)議，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》以此來推動(dòng)少數(shù)民族文化的發(fā)展，一些省區(qū)還設(shè)立了少數(shù)民族文化工作專項(xiàng)資金，首先從資金上保障少數(shù)民族的文化事業(yè)的發(fā)展。如云南從2011年起設(shè)立少數(shù)民族文化保護(hù)專項(xiàng)資金2000萬(wàn)元 ，重慶市從市級(jí)到民族地區(qū)的一區(qū)四縣財(cái)政均設(shè)立了民族文化專項(xiàng)資金，總額達(dá)到2億元，貴州省從2012年起每年安排少數(shù)民族文化工作資金700萬(wàn)元，湖北省從2011年起設(shè)立專項(xiàng)資金600萬(wàn)元，此外，很多地方都設(shè)立了少數(shù)民族文化專項(xiàng)資金。[11 ]32將少數(shù)民族文化事業(yè)建設(shè)作為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，一直是中國(guó)黨和政府的一貫做法。僅以保護(hù)作為少數(shù)民族文化載體的語(yǔ)言文字為例，國(guó)家首先以根本法的形式保障少數(shù)民族的語(yǔ)言文字權(quán)，憲法明確規(guī)定“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”，“各民族公民都有用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利”。不僅如此，國(guó)家對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言文字說明在行政、立法 、司法、教育的使用上都有明確的規(guī)定，民族語(yǔ)言在民族區(qū)域自治范圍內(nèi)的公務(wù)中被廣泛使用。在近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族語(yǔ)言文字保護(hù)的規(guī)定。2012年7月國(guó)務(wù)院《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》提出：“要科學(xué)保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言文字，完成20種瀕危少數(shù)民族語(yǔ)言的調(diào)查工作，出版《中國(guó)少數(shù)民族語(yǔ)言文字保護(hù)叢書》”，2011年6月國(guó)家民委等 《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2011-2015年）》提出，“加強(qiáng)人口較少民族口頭傳承古籍和瀕危語(yǔ)言的保護(hù)和搶救工作，”并對(duì)人口較少的民族文化產(chǎn)品的翻譯出版、影視節(jié)目譯制，語(yǔ)言文字軟件研發(fā)及其推廣應(yīng)用進(jìn)行了部署。2012年10月國(guó)家新聞出版總署《關(guān)于印發(fā)國(guó)家“十二五”少數(shù)民族語(yǔ)言文字出版規(guī)劃的通知》，“要推動(dòng)少數(shù)民族出版的繁榮發(fā)展，促進(jìn)少數(shù)民族語(yǔ)言文字精品力作的出版?！睘榧訌?qiáng)保護(hù)、搶救和傳承少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，國(guó)家開展少數(shù)民族文化遺產(chǎn)調(diào)查登記工作，對(duì)瀕危少數(shù)民族重要文化遺產(chǎn)進(jìn)行搶救性保護(hù)，加強(qiáng)人口較少民族文化遺產(chǎn)保護(hù)；扶持少數(shù)民族古籍搶救、搜集、保管、整理、翻譯、出版和研究工作，加強(qiáng)少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)發(fā)掘和保護(hù)工作，做好具有濃郁傳統(tǒng)文化特色的少數(shù)民族建筑、村寨保護(hù)工作。尊重、傳承和弘揚(yáng)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，鼓勵(lì)舉辦具有民族特色的文化展演和體育活動(dòng)，支持基層開展豐富多彩的群眾性少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)慶、文化活動(dòng)。促進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)和手段在少數(shù)民族文化發(fā)展中的應(yīng)用，鼓勵(lì)具有民族特色和時(shí)代氣息的優(yōu)秀文化作品創(chuàng)作，鼓勵(lì)少數(shù)民族文藝院團(tuán)發(fā)展，推進(jìn)少數(shù)民族文化對(duì)外交流。

（五）幫助和扶持少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族與漢族的共同繁榮與進(jìn)步

中國(guó)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，目前，中國(guó)80%的貧困人口集中在西部地區(qū)，民族地區(qū)人均GDP只有全國(guó)平均水平的78%，東西部人均GDP的差距更是高達(dá)2.1萬(wàn)元，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。[12 ]36國(guó)家堅(jiān)持把加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為解決中國(guó)民族問題的根本途徑，同時(shí)將堅(jiān)持各民族共同繁榮，幫助少數(shù)民族發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同繁榮作為我國(guó)民族工作的一項(xiàng)根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)。在2015年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就指出，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的就是要讓各族群眾過上好日子。以保障和改善民生為著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保各民族共享發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展成果。”國(guó)家民委主任王正偉在接受新華社記者采訪時(shí)談道：“沒有少數(shù)民族和民族地區(qū)的小康就沒有全國(guó)的小康?！?為此我們建立有國(guó)家?guī)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)的法律制度，區(qū)域間的民族援助法律制度，以推動(dòng)和促進(jìn)民族的共同繁榮。為促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)家還專門制定少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，其中，既有覆蓋整個(gè)民族地區(qū)的全局性的規(guī)劃，如2012年7月國(guó)務(wù)院的《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》、2012年2月國(guó)家發(fā)改委的《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》、2011年6月國(guó)務(wù)院的《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2011-2015年）》；也有針對(duì)特定區(qū)域的政策措施規(guī)劃，例如，2012年國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委的《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，2012年8月國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委的《六盤山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，還有針對(duì)特定人群的規(guī)劃，如2011年6月國(guó)家民委等五部委的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》，上述規(guī)劃的制定使少數(shù)民族的發(fā)展有極強(qiáng)的針對(duì)性和目標(biāo)。依據(jù)《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)廣西實(shí)施規(guī)劃（2011-2015年）》，廣西投資6612.19億元，對(duì)涉及廣西7市35個(gè)縣（區(qū)）石漠化地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、公共服務(wù)、能力建設(shè)和生態(tài)環(huán)境等6大類建設(shè)項(xiàng)目。該規(guī)劃將引領(lǐng)上述貧困片區(qū)約521.9萬(wàn)貧困人口，在2020年與全區(qū)基本同步全面建成小康社會(huì)。[13 ]改革開放以來，黨和國(guó)家先后實(shí)施了對(duì)口支援、扶貧攻堅(jiān)、沿邊開放、西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略舉措，為民族地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。近年來又實(shí)施了扶持人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動(dòng)和少數(shù)民族事業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，專門出臺(tái)了支持西藏、新疆、寧夏、青海等省藏區(qū)，甘肅、云南邊疆地區(qū)等加快發(fā)展的政策。民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到很大改善，城鄉(xiāng)面貌日新月異，少數(shù)民族人民的收入幅度提高，實(shí)現(xiàn)了少數(shù)民族地區(qū)由大面積貧困到總體小康的跨越。

從少數(shù)民族的實(shí)際出發(fā)，為消除貧困，促進(jìn)給予少數(shù)民族很多特殊的政策以扶持少數(shù)民族及少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。例如，加大資金和項(xiàng)目的投入，推動(dòng)現(xiàn)有優(yōu)惠政策的落實(shí)，解決民族地區(qū)跨越式發(fā)展遇到的特殊困難和深層次問題，支持特困的民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、牧區(qū)、人口較少民族地區(qū)加快發(fā)展的步伐。從2003年到2013年的10年間，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，地區(qū)生產(chǎn)總值，財(cái)政收入增速超過全國(guó)平均水平，農(nóng)村貧困人口減少了1600多萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了深刻的變化。[12 ]16少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，少數(shù)民族群眾過上了好日子，體會(huì)到生活在祖國(guó)大家庭的溫暖。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)力度

盡管中國(guó)在履行國(guó)際公約關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利方面做了大量的工作，也取得了驕人的成就，但客觀上中國(guó)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)仍有不盡如人意之處，需要政府付出更多的努力加大對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的保障。

（一）完善民族區(qū)域自治制度體系，充分使用民族區(qū)域自治權(quán)

中國(guó)的民族區(qū)域自治制度是保障少數(shù)民族享有平等的權(quán)利，管理少數(shù)民族自己的內(nèi)部事務(wù)，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要制度安排。60年來中國(guó)民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐告訴我們，保障少數(shù)民族的權(quán)利，一方面必須要堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，另一方面需要進(jìn)一步發(fā)展和完善這一基本制度。由于社會(huì)的發(fā)展變化，民族區(qū)域自治中的一些問題也暴露出來。

一是需要對(duì)民族區(qū)域自治法加以完善。民族區(qū)域自治法制定多年，有的實(shí)質(zhì)性規(guī)定仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的色彩，改革開放多年，社會(huì)生活早已發(fā)生翻天覆地的變化，民族區(qū)域自治法已經(jīng)顯示出其局限性和不適應(yīng)性。盡管2001年對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修訂，但該法原則性太強(qiáng)，實(shí)施不足的問題仍然很突出，需要細(xì)化有關(guān)條款，明確民族區(qū)域自治權(quán)的邊界，明確有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保障的職責(zé)，增加實(shí)施區(qū)域自治法的程序條款和有關(guān)罰則，增添規(guī)范自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，以增強(qiáng)民族區(qū)域自治法的實(shí)施效果和提升其實(shí)現(xiàn)程度。

二是加快制定與《民族區(qū)域自治法》相關(guān)的配套地方法規(guī)。 《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施需要靠具體的單行規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，但目前中國(guó)的民族立法尚處于初級(jí)階段，規(guī)范性和可操作性的專門法律、實(shí)施法律的具體措施以及自治條例和地方法規(guī)都很欠缺。[14 ]1415個(gè)自治區(qū)的自治條例付之闕如，直接影響了《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實(shí)。盡管很多自治地方（州、縣）都制定了自治條例，但都未能將民族自治地方的自治優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)出來。從廣西12個(gè)自治縣制定的自治條例來看，基本上都存在以下問題：自治條例的可操作性不強(qiáng)；變通權(quán)未能很好地規(guī)定和行使；很多縣的自治條例從體例結(jié)構(gòu)到具體條文都照搬國(guó)家的民族區(qū)域自治法，缺乏本民族、本縣的特色；自治條例的立法機(jī)制不健全；自治條例對(duì)權(quán)限的規(guī)范不清楚等。[15 ]因此盡快出臺(tái)自治區(qū)自治條例，推進(jìn)民族自治地方的配套法律是保障少數(shù)民族權(quán)利的前提條件。

三是制定《散居少數(shù)民族權(quán)利保障法》。對(duì)散居少數(shù)民族權(quán)利保障的立法欠缺，對(duì)其保護(hù)性規(guī)定不明晰，民族政策實(shí)施不到位是我國(guó)對(duì)于散居少數(shù)民族的權(quán)利保障較為突出的問題。以保障少數(shù)民族自治地方的少數(shù)民族權(quán)利的《民族區(qū)域自治法》無法將散居少數(shù)民族作為保障對(duì)象涵蓋其中，對(duì)散居少數(shù)民族保障的現(xiàn)有規(guī)范性文件以法規(guī)、部門為主，而且以政府報(bào)告、決定、工作條例、辦法為其形式，如 1993年國(guó)務(wù)院頒布的《城市民族工作條例》，1993年國(guó)家民委的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，這些位階有限、立法水平落后、頒行已久、適應(yīng)性較差、缺乏法律監(jiān)督和法律強(qiáng)制措施的規(guī)范性文件，難以凸顯其權(quán)威性和強(qiáng)制性，散居少數(shù)民族的權(quán)益保障大打折扣。盡快制定《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，并形成以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和規(guī)章以及地方性法規(guī)和規(guī)章相配套的散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法律體系是構(gòu)建散居少數(shù)民族法制的關(guān)鍵。

（二）加大扶持和幫助少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的力度

由于少數(shù)民族社會(huì)發(fā)育先天不足，與漢族存在較大差距。少數(shù)民族貧困面較大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)和生活條件差，缺乏人才的支撐，因此像行路難、住房難、就醫(yī)難、飲水難、上學(xué)難這些長(zhǎng)期困擾和制約少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的問題并未得到根本解決。例如，西南少數(shù)民族地區(qū)的群眾很多居住在深山區(qū)、石山區(qū)，自然村寨分散，公路通村不通組，晴通雨不通，肩挑背扛的狀況比較普遍，難以分享到國(guó)家建設(shè)和發(fā)展成果。有的石漠化地區(qū)飲水困難，靠天吃飯，生存權(quán)面臨挑戰(zhàn)，如六盤山山區(qū)至2013年仍有39%的農(nóng)戶存在飲水難，60%的農(nóng)戶尚未解決飲水安全問題。[16 ]29廣西石漠化地區(qū)群眾住房困難，杈杈房、茅草房比例高，土地貧瘠，資源環(huán)境的承載力低，生活困難。少數(shù)民族居住的地方普遍偏遠(yuǎn)，條件惡劣，信息閉塞，難以吸引醫(yī)療人才，行醫(yī)難就成為少數(shù)民族地區(qū)難以解決的一大問題。

少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育和科技發(fā)展滯后，制約和阻礙了少數(shù)民族文化的發(fā)展。一些地方公共文化服務(wù)體系不健全，不能滿足少數(shù)民族群眾的基本的文化要求，一些地方?jīng)]有建立起文化館（站），或設(shè)施簡(jiǎn)陋，經(jīng)費(fèi)不足。民間傳統(tǒng)文化的傳承后繼乏人，一些少數(shù)民族地區(qū)教育設(shè)施落后，師資力量不足，部分少數(shù)民族文化素質(zhì)，西部少數(shù)民族地區(qū)文化素質(zhì)低于全國(guó)平均水平。

少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展之路還很艱辛和漫長(zhǎng)，需要國(guó)家對(duì)少數(shù)民族加大扶持力度，在政策、資金方面給予傾斜，選擇有利于促進(jìn)少數(shù)民族自身變革與繁榮進(jìn)步，有利于生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民族文化保護(hù)，有利于少數(shù)民族繁榮進(jìn)步的措施和辦法，尤其要著眼于少數(shù)民族最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，盡快縮小少數(shù)民族與漢族之間的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

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