論美國(guó)內(nèi)部管理文件的免除公開

楊建生

(廣西師范大學(xué)法學(xué)院， 廣西桂林541004)

論美國(guó)內(nèi)部管理文件的免除公開

楊建生

(廣西師范大學(xué)法學(xué)院， 廣西桂林541004)

[摘要]美國(guó)《信息自由法》第2免除公開條款對(duì)內(nèi)部管理文件的免除公開作了明確具體的規(guī)定。內(nèi)部管理文件免除公開必須符合三個(gè)條件：一是文件主要用于內(nèi)部目的，二是文件沒有實(shí)際公共利益，三是文件公開可能引起規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部管理文件的典型類型有：一般的管理或操作程序文件，培訓(xùn)和執(zhí)行程序文件，管理標(biāo)記和代碼，錄用政策和條件等。但特定機(jī)關(guān)的調(diào)研或匯報(bào)不屬于內(nèi)部管理文件。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)；《信息自由法》；政府信息公開;內(nèi)部管理文件;免除公開

在政府信息公開工作中，行政機(jī)關(guān)通常以“內(nèi)部文件”為由拒絕向公眾提供信息。由于我國(guó)《政府信息公開條例》和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》缺乏相關(guān)規(guī)定，沒有專門的“內(nèi)部文件”免除公開條款，此類案件非常難處理。關(guān)于內(nèi)部文件的公開問題最早出現(xiàn)在2010年11月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中，該《意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息。因此，行政機(jī)關(guān)通常所說的“內(nèi)部文件”包括兩種：一種是內(nèi)部管理文件；一種是決策過程文件。關(guān)于決策過程文件的公開問題，將另文專題探討。什么是內(nèi)部管理文件？其判斷的標(biāo)準(zhǔn)是什么？?jī)?nèi)部管理文件一律免除公開嗎？我們看看能否從美國(guó)的政府信息公開立法和實(shí)踐中得到啟示。

一、內(nèi)部管理文件的含義和免除公開的原因

美國(guó)《信息自由法》(Freedom of Information Act)(b)(2)條款規(guī)定，該法的規(guī)定可以不適用于下列文件：“僅僅涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣的文件”。這些文件在美國(guó)通常稱為“內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣”，簡(jiǎn)稱為內(nèi)部管理文件。該條款就是第2免除公開條款。與其他免除公開條款的政策導(dǎo)向相比，第2免除公開條款明顯是一種預(yù)防措施，旨在避免行政機(jī)關(guān)為公開瑣碎的內(nèi)部事務(wù)而浪費(fèi)時(shí)間?！缎畔⒆杂煞ā飞暾?qǐng)人要求獲得行政機(jī)關(guān)瑣碎的內(nèi)部活動(dòng)細(xì)節(jié)可能會(huì)影響和干擾行政機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)。第2免除公開條款有時(shí)被批評(píng)為“與《信息自由法》的公開目標(biāo)不合歷史時(shí)宜的措施”。該免除公開條款服務(wù)于這樣一個(gè)潛在的價(jià)值目標(biāo)，即行政機(jī)關(guān)可以因保護(hù)自身工作而防止可能對(duì)其內(nèi)部信息的肆意申請(qǐng)。[1]895從學(xué)理上講，在推定申請(qǐng)人申請(qǐng)信息的動(dòng)機(jī)方面，第2免除公開條款不同于《信息自由法》其他免除公開條款。其他免除公開條款大都集中關(guān)注申請(qǐng)人的利益，而第2免除公開條款集中關(guān)注行政機(jī)關(guān)的利益。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)擔(dān)心在其工作過程中，有惡意干擾動(dòng)機(jī)的人有可能破壞不是公共利益組成部分的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)則。

《信息自由法》規(guī)定的表述問題以及參眾兩院對(duì)該免除公開條款解釋所出現(xiàn)的分歧，導(dǎo)致對(duì)“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣”的含義和范圍迄今沒有一致的認(rèn)識(shí)。眾議院報(bào)告支持寬泛的免除公開范圍；參議院報(bào)告表示出非常狹隘的免除公開范圍。參議院報(bào)告認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理文件是指無關(guān)緊要的內(nèi)部管理規(guī)則。該規(guī)則的典型例子是關(guān)于工作人員的車庫(kù)使用、食堂規(guī)則、病假的政策說明等瑣碎管理事項(xiàng)。對(duì)于這些瑣碎管理事項(xiàng)，公眾沒有知情的公共利益，申請(qǐng)獲得這些文件只會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的工作，無助于公共利益。*S. Rep. No. 813, 89th Cong., 1st Sess. (1965).眾議院報(bào)告寬泛地描述了該免除公開條款的范圍。眾議院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理文件是指僅僅指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的管理事項(xiàng)，即“用于行政機(jī)關(guān)調(diào)查或檢查的活動(dòng)規(guī)則、指導(dǎo)方針和程序手冊(cè)”*H.R.Rep. No.1497, 89th Cong., 2d Sess. 7(1966).。但根據(jù)其描述，該免除公開條款“不包括所有的內(nèi)部管理事務(wù)，如人員關(guān)系、工作條件和日常管理程序……”眾議院認(rèn)為，這些內(nèi)部管理文件如果公開，對(duì)行政機(jī)關(guān)重要職能的行使將產(chǎn)生極大的妨礙。如行政機(jī)關(guān)工作人員在交易談判時(shí)，如果向談判的對(duì)方公開行政機(jī)關(guān)工作人員談判的策略和指導(dǎo)方針，則行政機(jī)關(guān)將在談判中處于極為不利的地位。因此，眾議院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理文件不是全部不能公開，不公開的范圍僅限于公開可能導(dǎo)致嚴(yán)重妨礙行政機(jī)關(guān)工作的事項(xiàng)。但兩院表達(dá)了共同的意圖，即使用第2免除公開條款拒絕公開那些不具有合法公共利益的內(nèi)部管理文件。

大多數(shù)法院似乎贊同參議院狹義解釋的觀點(diǎn)。有法院認(rèn)為參議院對(duì)該免除公開條款的解釋更加符合該法的目的，其解釋是為了確保公眾能夠獲取更多的政府信息。只要信息公開不會(huì)傷害行政機(jī)關(guān)的具體利益和違反法律的規(guī)定，公眾都應(yīng)該可以申請(qǐng)獲得。也有法院認(rèn)為，參議院解釋的重點(diǎn)是有關(guān)內(nèi)部人員的管理事項(xiàng)，而不是眾議院報(bào)告所關(guān)注的普遍適用的政策性事宜，并且，眾議院的解釋造成了與《信息自由法》(a)(1)(C)條款和(a)(2)(C)條款相沖突。*美國(guó)《信息自由法》(a)(1)(C)條款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上及時(shí)公布并分別說明“程序規(guī)則、可使用的表格或獲得表格地點(diǎn)的說明以及所有文件、報(bào)告、檢查結(jié)論的內(nèi)容和范圍的說明”。(a)(2)(C)條款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供以下文件供公眾查閱和復(fù)制即“影響社會(huì)公眾的行政機(jī)關(guān)工作人員的手冊(cè)和指示”。也有法院指出，參議院的報(bào)告在眾議院討論法案前已經(jīng)被眾議院獲得，并且眾議院以與參議院相同的形式通過了該議案。因此，有法院認(rèn)為，應(yīng)該給予參議院解釋更多的重視，理由是參議院行動(dòng)在先，國(guó)會(huì)的某院不應(yīng)該允許國(guó)會(huì)的另一院在沒有改變法條表述的情況下改變法律賦予的含義。

聯(lián)邦最高法院在空軍部訴羅斯(Department of Air Force v. Rose)一案[2]369中解決了這一爭(zhēng)議。該案是有關(guān)羅斯和紐約大學(xué)《法學(xué)評(píng)論》的二位編輯，為了寫一篇有關(guān)空軍部學(xué)院紀(jì)律處分和程序的文章，二位編輯根據(jù)《信息自由法》申請(qǐng)要求獲得空軍部學(xué)院對(duì)學(xué)員紀(jì)律處分的聽證記錄和裁決摘要。學(xué)?？梢栽趧h除有關(guān)人員的姓名和身份特征后公開記錄及摘要。學(xué)校通常把這類文件資料分發(fā)給內(nèi)部學(xué)員作為教育之用，不對(duì)外公開。學(xué)校根據(jù)《信息自由法》第2免除公開條款有關(guān)內(nèi)部人員規(guī)則免除公開和第6免除公開條款有關(guān)人事檔案的免除公開的規(guī)定，拒絕提供這些文件。聯(lián)邦地區(qū)法院以適用《信息自由法》內(nèi)部管理文件的免除公開條款維持了學(xué)校的決定。巡回上訴法院推翻了聯(lián)邦地區(qū)法院的判決，聯(lián)邦最高法院最終維持了巡回上訴法院的判決。聯(lián)邦最高法院主要選擇了參議院報(bào)告所支持的對(duì)該免除公開條款的狹義解釋。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，參議院的觀點(diǎn)更加符合《信息自由法》的立法宗旨，《信息自由法》的主要精神是公開政府信息，不是限制公開。參議院的報(bào)告無疑在技術(shù)上更可靠，反映了兩院的意圖。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，第2免除公開條款并不適用于空軍部學(xué)院對(duì)學(xué)員紀(jì)律處分的聽證記錄和裁決摘要的情形。雖然摘要顯然與內(nèi)部人員的事項(xiàng)相關(guān)，但法院認(rèn)為，“僅僅”一詞應(yīng)該狹義解釋為至少不是公開可能存在規(guī)避行政機(jī)關(guān)規(guī)則風(fēng)險(xiǎn)的情形，第2免除公開條款不適用于存在真正重大公共利益的事項(xiàng)?？哲姴繉W(xué)院的紀(jì)律處分正是如此，裁決摘要可以使公眾知道正當(dāng)程序保護(hù)和軍事人事制度績(jī)效。聯(lián)邦最高法院得出結(jié)論認(rèn)為：該免除公開條款總的目的是僅僅為了減輕行政機(jī)關(guān)為公眾查閱不存在合理預(yù)期利益的事項(xiàng)而編輯和維護(hù)信息的負(fù)擔(dān)，該案中法院的裁決摘要顯然不符合這一要求。該文件的公開不僅僅涉及內(nèi)部有重要意義的事項(xiàng)，也不僅僅涉及日?，嵥楣芾硎马?xiàng)，其公開并不必然帶來特別的行政負(fù)擔(dān)。因此，不同意學(xué)校拒絕公開的決定。當(dāng)然，聯(lián)邦最高法院也沒有完全否定眾議院的觀點(diǎn)。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，眾議院的解釋是為了防止逃避行政機(jī)關(guān)的管理而拒絕公開政府文件，在有限的范圍內(nèi)也可以適用。然而在本案中，不存在公開文件造成有助于逃避學(xué)校管理、妨礙學(xué)校執(zhí)行紀(jì)律處分的情形，所以，第2免除公開條款在本案中不適用。聯(lián)邦最高法院通過其在羅斯一案中拒絕適用第2免除公開條款，限制了行政機(jī)關(guān)使用第2免除公開條款的能力，從而使該免除公開條款中“內(nèi)部管理文件”的含義受到了聯(lián)邦最高法院的限制。

雖然在羅斯一案中，法院認(rèn)為第2免除公開條款只是為了保護(hù)不直接影響公眾、因此沒有公共利益的內(nèi)部管理文件，但是，隨著審判實(shí)踐的發(fā)展，法院逐步認(rèn)識(shí)到，可能被用來規(guī)避管理的文件也應(yīng)受到保護(hù)。雖然法院對(duì)該論點(diǎn)似乎非常懷疑，但還是接納了這一觀點(diǎn)。后來，一些法院把這兩種不公開的理由歸納為兩類：第一類是瑣碎事項(xiàng)的內(nèi)部管理文件，如文件號(hào)、郵件路徑、數(shù)據(jù)處理符號(hào)等；第二類是可能導(dǎo)致規(guī)避管理的內(nèi)部文件，如就業(yè)選拔標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全評(píng)估規(guī)則等。[3]1205

二、內(nèi)部管理文件免除公開的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，要對(duì)這些帶有主觀傾向的內(nèi)部管理文件加以區(qū)分有一定的困難。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院首先在喬丹訴美國(guó)司法部(Jordan v. U. S. Dept. of Justice)一案[4]753的判決中，對(duì)于存在部分公共利益的內(nèi)部管理文件限制適用第2免除公開條款。經(jīng)過一系列令人困惑且前后矛盾的判決之后，該法院形成了判斷內(nèi)部管理文件三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：(1)文件是否涉及內(nèi)部人員規(guī)則或習(xí)慣；(2)文件是否涉及“無真正公共利益的瑣碎內(nèi)部管理事項(xiàng)”；(3)拒絕公開該文件是否會(huì)造成合法公共利益的損害。[5]828如果第三個(gè)條件適用并且公共利益受到損害，那么，文件可以公開，除非行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步證明，如果申請(qǐng)人獲得該內(nèi)部管理文件，就會(huì)出現(xiàn)規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)。第十巡回上訴法院在馬里科帕奧杜邦協(xié)會(huì)訴美國(guó)林業(yè)局(Maricopa Audubon Society v. United States Forest Service)一案[6]1201中，提出了導(dǎo)致規(guī)避管理的內(nèi)部文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：(1)文件符合第2免除公開條款的表述，即它涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事項(xiàng)，并且主要是內(nèi)部性質(zhì)的；(2)其公開將導(dǎo)致規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)。綜合以上分析，內(nèi)部管理文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)方面：

(一)文件主要用于內(nèi)部目的

第2免除公開條款明確規(guī)定，申請(qǐng)的文件“僅僅”涉及“內(nèi)部人員規(guī)則”。因此，第2免除公開條款僅僅適用于日常的具有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性質(zhì)的瑣碎家務(wù)管理性質(zhì)的“家政文件”，如果文件僅僅涉及瑣碎內(nèi)部事務(wù)而不具有外部效力，免除公開是必要的；如果文件與社會(huì)公眾有關(guān)，涉及社會(huì)公眾的權(quán)利和義務(wù)，具有外部效力，那么該文件就不是內(nèi)部的，應(yīng)予以公開。文件的內(nèi)部性是指：文件不存在實(shí)質(zhì)性的、有效的外部公共利益，并且如果公開，明顯存在規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)；或者文件主要是內(nèi)部的(假設(shè)文件的目的是合法的，且其不構(gòu)成“秘密法”)，并且，如果文件公開，將使得制定文件的目的失去意義。因此，判斷內(nèi)部管理文件的內(nèi)部性，主要指文件內(nèi)容的內(nèi)部目的，而不是文件來源主體的內(nèi)部性。但是，法院傾向于非常狹隘地解讀該免除公開條款。第九巡回上訴法院給出了狹隘解讀的理由：從某種意義上講，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生的每一件事，以及聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)外部發(fā)生的許多事，通過連鎖反應(yīng)都可能涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理文件；潛在的、包羅萬象的免除公開內(nèi)部管理文件將破壞該免除公開條款的生命力。

(二)文件沒有實(shí)際的公共利益

第2免除公開條款僅僅是為了減輕行政機(jī)關(guān)編輯和維護(hù)公眾查閱那些不存在公共利益文件的負(fù)擔(dān)。如果申請(qǐng)文件具有真正重大的公共利益，該免除公開條款是不能適用的。內(nèi)部管理文件是否存在公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：文件對(duì)了解行政機(jī)關(guān)的工作和績(jī)效是否有必要。對(duì)了解行政機(jī)關(guān)的工作和績(jī)效完全沒有必要的內(nèi)部管理文件應(yīng)該免除公開，并且，這些文件很少或幾乎沒有公共利益。聯(lián)邦最高法院在空軍部訴羅斯一案中認(rèn)為：“第2免除公開條款并不適用于涉及真正重大的公共利益事項(xiàng)。該免除公開條款的目的并不是授權(quán)拒絕公開所有內(nèi)部文件，相反，該免除公開條款僅僅是為了減輕行政機(jī)關(guān)編輯和維護(hù)公眾查閱那些不存在公共利益文件的負(fù)擔(dān)?！盵2]369然而在某些情況下，法院可能會(huì)強(qiáng)迫公開那些存在較小公共利益的內(nèi)部文件。行政機(jī)關(guān)工作手冊(cè)中存在部分公共利益的可以允許部分公開，在這類案件中，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)可能設(shè)置相對(duì)較低。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，涉及公共利益的任何文件都不屬于第2免除公開條款的范圍。也就是說，即使某項(xiàng)規(guī)則規(guī)范的是內(nèi)部人員事項(xiàng)，比如內(nèi)部員工停車位的規(guī)定，雖然在文字上屬于內(nèi)部人員事項(xiàng)的免除公開范圍，但如果公眾對(duì)這些規(guī)定存在合法性爭(zhēng)議，比如，準(zhǔn)予員工免費(fèi)停車是否將導(dǎo)致交通堵塞加劇、是否將導(dǎo)致公共交通客流大量流失、是否將導(dǎo)致空氣污染加重等，這些內(nèi)部管理規(guī)則也不能免除公開。

(三)文件公開可能引起規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)

有時(shí)，如果公開內(nèi)部管理文件，可能有助于規(guī)避行政機(jī)關(guān)的規(guī)定、政策、執(zhí)行計(jì)劃，或者逃避行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，或通過事先向被評(píng)估者透露評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)而使行政機(jī)關(guān)的評(píng)估系統(tǒng)失去作用。該免除公開條款的政策依據(jù)是保護(hù)合法的行政行為，防止行政相對(duì)人規(guī)避行政機(jī)關(guān)的管理。公開行政機(jī)關(guān)手冊(cè)的內(nèi)部策略可能發(fā)生規(guī)避執(zhí)法文件的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在行政機(jī)關(guān)的實(shí)際操作中，如果向潛在的就業(yè)者公開選拔標(biāo)準(zhǔn)，就有可能使行政機(jī)關(guān)的有關(guān)選拔標(biāo)準(zhǔn)文件作廢，或干擾選拔過程的正常進(jìn)行。[7]884行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全評(píng)估規(guī)則也是一種重要的內(nèi)部規(guī)則。公開該規(guī)則，就存在被監(jiān)管人員規(guī)避行政機(jī)關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全隱患評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)，以致使計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全評(píng)估計(jì)劃無效。在空軍部訴羅斯一案中，法院裁定，該免除公開條款不能用于保護(hù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)則以免公眾受到行政機(jī)關(guān)秘密法的影響，這與第5免除公開條款的規(guī)定是一致的。然而，法院對(duì)第2免除公開條款是否可以允許“拒絕公開一些存在公共利益的文件問題存在爭(zhēng)議……在必要的時(shí)候，為了防止規(guī)避管理，可以拒絕向規(guī)制對(duì)象披露行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職能時(shí)使用的程序手冊(cè)和指導(dǎo)方針”。由此法院認(rèn)為，該免除公開條款應(yīng)該保護(hù)那些有可能造成違法者規(guī)避管理的內(nèi)部信息，但該免除公開條款要求強(qiáng)制公開行政機(jī)關(guān)的“秘密法”。接受該正當(dāng)性理由的主要判例是克魯克訴美國(guó)煙、酒和槍支管理局(Crooker v. Bureau of Alcohol, Tobacco & Firearms)一案。處理該案的法院認(rèn)為：“這里……關(guān)鍵的考量因素是，手冊(cè)主要用于內(nèi)部目的；這種內(nèi)部目的在于建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)則：即執(zhí)法調(diào)查技術(shù)，它不屬于行政機(jī)關(guān)的‘秘密法’，而且公開披露這些規(guī)則將導(dǎo)致規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于這些考量，我們認(rèn)為，根據(jù)第2免除公開條款，行政機(jī)關(guān)手冊(cè)中被刪除的部分屬于該免除公開條款的范圍。”[8]1051

三、內(nèi)部管理文件的類型

在司法實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦法院通過判例逐步形成了屬于或不屬于內(nèi)部管理文件的典型類型，主要包括：

(一)一般的管理或操作程序文件

對(duì)于處理行政事務(wù)的文件以及對(duì)行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的指示，如果其影響社會(huì)公眾，一般不屬于第2免除公開條款的范圍，應(yīng)予以公開。對(duì)于那些僅僅處理或規(guī)定行政機(jī)關(guān)操作、調(diào)查或索賠程序的文件，即一般的管理或操作程序的文件才屬于第2免除公開條款的內(nèi)部管理文件。如果認(rèn)為爭(zhēng)議的文件影響社會(huì)公眾，而不僅僅涉及內(nèi)部人員的工作職能，一般認(rèn)為不屬于第2免除公開條款的范圍。那些涉及行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的實(shí)體性職能和權(quán)限的文件也不屬于第2免除公開條款的范圍。部分包含實(shí)體法內(nèi)容的文件，其在一定程度上建立或決定有關(guān)人員的實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)、并對(duì)有關(guān)人員產(chǎn)生實(shí)際影響，因而也被認(rèn)為是不屬于第2免除公開條款的范圍。例如，如果某個(gè)州通過《信息自由法》申請(qǐng)公開包含程序和指導(dǎo)方針的行政機(jī)關(guān)工作人員手冊(cè)，以評(píng)價(jià)其避免聯(lián)邦限制的要求，法院應(yīng)該支持行政機(jī)關(guān)該手冊(cè)屬于免除公開范圍的主張，因?yàn)橹菘赡苁褂迷撁獬_條款以規(guī)避和阻撓聯(lián)邦規(guī)則。[9]35

(二)培訓(xùn)和執(zhí)行程序文件

一般認(rèn)為，用于培訓(xùn)行政機(jī)關(guān)工作人員、指導(dǎo)強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)規(guī)章的文件，如果這些文件對(duì)社會(huì)公眾沒有影響，就屬于第2免除公開條款的范圍；相反，如果這些文件對(duì)社會(huì)公眾有影響，就不屬于第2免除公開條款的范圍。因此，內(nèi)部管理文件不僅僅包括瑣碎的家政管理事項(xiàng)，如工資、養(yǎng)老金、休假、工作時(shí)間、午餐時(shí)間和停車等問題，而且可能包括管理行政機(jī)關(guān)人員的其他規(guī)則，包括一些重要事項(xiàng)，如執(zhí)法人員的工作培訓(xùn)。但是，由于公開某些文件可能幫助他人規(guī)避管理或增加執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)[10]544，根據(jù)第2免除公開條款，有關(guān)存在規(guī)避管理危險(xiǎn)應(yīng)免除公開的信息包括：財(cái)政部執(zhí)行通信系統(tǒng)(TECS)的進(jìn)入代碼和識(shí)別號(hào)碼；管理美國(guó)國(guó)稅局和州稅務(wù)局之間信息交換的內(nèi)部程序；美國(guó)國(guó)稅局使用選擇檢查納稅申報(bào)單的標(biāo)準(zhǔn)；教育部建立的提醒教育機(jī)構(gòu)對(duì)第四項(xiàng)基金潛在嚴(yán)重管理不善的數(shù)據(jù)等。

對(duì)于調(diào)查文件，有些法院認(rèn)為這是真正的、有重大公共利益的文件，因此，涉及這些事項(xiàng)的文件不屬于該免除公開的范圍。認(rèn)為不屬于第2免除公開條款的特定文件包括：處理機(jī)密信息的指示和聯(lián)邦調(diào)查局的文件號(hào)，涉及授權(quán)、變更和終止反間諜程序的文件，調(diào)查文件、手冊(cè)、代碼簿和美國(guó)國(guó)稅局報(bào)告，確定偵查技術(shù)的聯(lián)邦調(diào)查局文件符號(hào)，以及其他非協(xié)助違法行為實(shí)施和規(guī)避執(zhí)法的任何文件。此外，調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)信息提供者的處理程序，考慮到其對(duì)工作的影響，被認(rèn)為屬于內(nèi)部管理文件。

(三)管理標(biāo)記和代碼

根據(jù)第2免除公開條款，調(diào)查文件資料上的管理標(biāo)記是免除公開的，因?yàn)檫@種文件只反映日常行政機(jī)關(guān)的事宜并且只涉及內(nèi)部人員規(guī)則。[11]438這種標(biāo)記的例子包括文件號(hào)、簽名、通訊地址、歸檔要求、縮寫、跨部門轉(zhuǎn)移引用、文件處理引用、用于維持調(diào)查控制的先前通信的引用、信息提供者的符號(hào)名稱或編號(hào)等。在行政機(jī)關(guān)保存其文件時(shí)給調(diào)查文件加以保護(hù)是內(nèi)部事務(wù)，如果在特定文件的保護(hù)中不存在重大的公共利益，引用第2免除公開條款是適當(dāng)?shù)?。為保護(hù)監(jiān)獄通信系統(tǒng)安全的編碼信息屬于該免除公開條款的范圍，但是，根據(jù)第2免除公開條款，預(yù)算撥款號(hào)碼是不受該免除公開條款保護(hù)的。

(四)錄用政策和條件

有關(guān)行政機(jī)關(guān)的錄用程序、規(guī)則也屬于第2免除公開條款的文件。屬于該免除公開條款的具體文件包括錄用的詳細(xì)條件，日常工作事宜：如工作時(shí)間，勞資協(xié)議的機(jī)關(guān)解釋，有關(guān)工作人員外出工作的信息，有關(guān)工作人員休假、任務(wù)分配、加班等管理不善的工作人員投訴，有關(guān)工作人員使用雇主的廠房和設(shè)備的規(guī)則，為雇主的商業(yè)活動(dòng)所花費(fèi)時(shí)間數(shù)量的衡量規(guī)則，決定工作人員接受額外任務(wù)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制減負(fù)程序，以及有關(guān)解雇拒服兵役者的軍方規(guī)章等。

雖然有些行政機(jī)關(guān)其描述行政機(jī)關(guān)內(nèi)特定職位資格的文件不能免除公開，但普遍的觀點(diǎn)是，根據(jù)第2免除公開條款，有關(guān)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的招聘程序和工作要求的文件是免除公開的，理由是他們的公開會(huì)違背文件的初衷，因?yàn)樗麄儠?huì)使?jié)撛诘纳暾?qǐng)人為了被錄用調(diào)整他們的申請(qǐng)以適應(yīng)行政機(jī)關(guān)的需求。[7]884因此，下列作為描述行政職位資格的文件，被認(rèn)為屬于第2免除公開條款的范圍：聯(lián)邦調(diào)查局的考試與考察資料；旨在衡量申請(qǐng)人的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和能力的行政機(jī)關(guān)的評(píng)級(jí)計(jì)劃；美國(guó)海關(guān)總署為了某些就業(yè)職位用以評(píng)估申請(qǐng)人資格的信用計(jì)劃。同樣，美國(guó)海關(guān)總署地區(qū)辦事處建立的以確保根據(jù)業(yè)績(jī)提升的系統(tǒng)選擇方法的內(nèi)部評(píng)估程序被認(rèn)為不屬于免除公開的范圍，因?yàn)樗饕莾?nèi)部行政機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)提升程序。另一方面，有關(guān)現(xiàn)役軍人身份和崗位地點(diǎn)的個(gè)人信息不受第2免除公開條款的保護(hù)。

(五)特定機(jī)關(guān)的調(diào)研或匯報(bào)

一般認(rèn)為，特定機(jī)關(guān)的調(diào)研或匯報(bào)文件不屬于第2免除公開條款的范圍。例如，退伍軍人管理局被強(qiáng)制要求向公眾提供助聽器測(cè)試計(jì)劃的“原始數(shù)據(jù)”，以及總務(wù)管理局被要求向公眾提供其財(cái)產(chǎn)銷售的檢查檔案，這些事務(wù)不僅僅涉及內(nèi)部人員問題。同樣不屬于該免除公開的文件還包括公務(wù)員委員會(huì)有關(guān)評(píng)估行政機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督人員如何執(zhí)行其職責(zé)的報(bào)告，因?yàn)榇祟悎?bào)告涉及是否遵守行政機(jī)關(guān)的政策，不僅僅是日常的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)問題。[12]1136

另外，一些聯(lián)邦機(jī)關(guān)和政府部門已經(jīng)制定規(guī)章明確他們有權(quán)拒絕公開有關(guān)內(nèi)部管理文件。其中的一些行政機(jī)關(guān)規(guī)章，像美國(guó)核管理委員會(huì)和美國(guó)海關(guān)總署，除了重申第2免除公開條款的規(guī)定沒有做其他變動(dòng)。然而，另外一些部門和機(jī)構(gòu)的規(guī)章，如賓夕法尼亞大道發(fā)展公司和美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)還闡述了該行政機(jī)關(guān)援引第2免除公開條款背后的目的。一些規(guī)章列出了其主張受第2免除公開條款保護(hù)的各類文件的清單；這些規(guī)章包括美國(guó)國(guó)稅局、美國(guó)國(guó)防部、陸軍部、海軍部、健康與人類服務(wù)部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、聯(lián)邦通信委員會(huì)和美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)的規(guī)章。

四、結(jié)論與啟示

雖然我國(guó)《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中沒有“內(nèi)部管理文件”免除公開的規(guī)定，但是，前述國(guó)務(wù)院辦公廳的《意見》以及一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章對(duì)內(nèi)部管理文件做了規(guī)定。如《人力資源和社會(huì)保障部政府信息公開實(shí)施辦法》第十四條第二款規(guī)定：“部屬各單位在日常工作中制作和獲取的內(nèi)部管理信息……不對(duì)外公開。”《浙江省政府信息公開暫行辦法》第二十條第三款規(guī)定：“屬于行政機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行文的請(qǐng)示、報(bào)告、批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要、抄告單等文件和資料，不作為行政管理依據(jù)的，可以不予公開，但應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說明理由；作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并按照本條第一款規(guī)定答復(fù)處理。”在實(shí)際工作中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理文件確實(shí)存在，法院在政府信息公開案件中也無法回避內(nèi)部管理文件的審查和判決問題，這樣的判例已不鮮見。如衛(wèi)某某訴上海市浦東新區(qū)人民政府信息公開糾紛案、臧某某等訴淮安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局信息公開上訴案、陳某某訴深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局龍崗分局信息公開及行政賠償糾紛案等。這些案件判決的依據(jù)多引用國(guó)務(wù)院辦公廳《意見》中的“內(nèi)部管理信息”一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息。然而，《意見》對(duì)于如何判定內(nèi)部管理信息并未作出進(jìn)一步的解釋。這就出現(xiàn)了法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)的問題。也就是說，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些內(nèi)部管理信息的確不宜公開，一旦公開可能對(duì)行政管理造成不利影響；另一方面，又不是所有的內(nèi)部管理信息都一律不公開，否則政府管理就有“神秘政府”“暗箱操作”之虞，不利于政府管理工作的有效監(jiān)督。所以這些判決可以說是于法無據(jù)，而且往往將所有的內(nèi)部管理文件不加區(qū)分地一律不予公開，這實(shí)際上是擴(kuò)大了《條例》中不予公開文件的范圍。

美國(guó)通過《信息自由法》第2免除公開條款對(duì)內(nèi)部管理文件的免除公開作出具體規(guī)定(通過第5免除公開條款對(duì)決策過程文件的免除公開進(jìn)行具體規(guī)定)，并形成了認(rèn)定內(nèi)部管理文件的標(biāo)準(zhǔn)：一是文件主要用于內(nèi)部目的，即文件的內(nèi)部性是指內(nèi)容的內(nèi)部性，不是文件制作主體的內(nèi)部性；二是文件沒有實(shí)際公共利益，即文件不具有外部效力，不涉及公眾的權(quán)利義務(wù)，對(duì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作沒有實(shí)際意義；三是文件公開可能引起規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)，即可能使行政機(jī)關(guān)的規(guī)定、政策、計(jì)劃無法執(zhí)行而落空。同時(shí)通過司法實(shí)踐形成了內(nèi)部管理文件的典型類型：一般的管理或操作程序文件，培訓(xùn)和執(zhí)行程序文件，管理標(biāo)記和代碼，錄用政策和條件等。但特定機(jī)關(guān)的調(diào)研或匯報(bào)不屬于內(nèi)部管理文件。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府信息公開立法和實(shí)踐有重要啟示意義：在我國(guó)今后的政府信息公開立法中應(yīng)區(qū)分內(nèi)部管理文件和決策過程文件，加入內(nèi)部管理文件免除公開條款(當(dāng)然也要加入決策過程文件免除公開條款)，同時(shí)通過司法解釋或其他規(guī)范性文件明確內(nèi)部管理文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)和基本類型，使內(nèi)部管理文件的免除公開有法可依。

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[責(zé)任編輯李長(zhǎng)成]

The Standard of Exemption from Disclosureof US Internal Management Records

YANG Jian-sheng

(College of Law, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China)

Abstract:The article 2 of FOIA (Freedom of Information Act) in the US — exemption from disclosure stipulates explicitly that internal management records can be exempted from disclosure if they meet three conditions: (1) records are mainly used for internal purposes; (2) records are not related to actual public interests; (3) disclosure of records may cause circumvention of the law. Typical internal management records include general administrative or operations procedures, training and enforcement procedures, administrative markings and codes, employment policies and conditions, etc. However, specific agency studies or transactions do not belong to internal management records.

Key words:US; FOIA; government information disclosure; internal management records; exemption from disclosure

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2016.02.008

[收稿日期]2015-10-17

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“政府信息公開司法審查的原理與技術(shù)研究”(13BFX043)

[作者簡(jiǎn)介]楊建生(1967-)，男，廣西桂林人，廣西師范大學(xué)教授，法學(xué)博士，研究方向：行政法學(xué)。

[中圖分類號(hào)]DF3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1001-6597(2016)02-0052-06