教育管辦評(píng)分離的時(shí)代價(jià)值與改革路向

史華楠（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇揚(yáng)州225002）

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教育管辦評(píng)分離的時(shí)代價(jià)值與改革路向

史華楠
（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇揚(yáng)州225002）

摘要：從教育大國邁向教育強(qiáng)國的過程中，我國的教育在管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)方面的權(quán)限關(guān)系及運(yùn)行狀態(tài)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，急需從理論、實(shí)踐和路線上聚焦問題求索答案。推進(jìn)教育管辦評(píng)分離是重啟教育改革議程的時(shí)代訴求，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的核心命題，是構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系的必然選擇。教育管辦評(píng)分離改革路向，需要著力解決好頂層設(shè)計(jì)、簡政放權(quán)、社會(huì)參與、督評(píng)對(duì)接、購買服務(wù)、政府統(tǒng)籌、政策銜接、互動(dòng)共治等八大問題。

關(guān)鍵詞：教育體制改革；管辦評(píng)分離

黨的十八屆三中全會(huì)之后，“教育管辦評(píng)分離”概念進(jìn)入了公眾視野，成為當(dāng)下社會(huì)關(guān)注較多的重要話題。從教育大國邁向教育強(qiáng)國的征程中，教育在管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行狀態(tài)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。在深化教育領(lǐng)域綜合改革的背景下，教育管辦評(píng)分離面臨著各種訴求和挑戰(zhàn)，急需從理論、實(shí)踐和路線上聚焦問題求索答案。

一、管辦評(píng)分離的時(shí)代視角

1.五位一體戰(zhàn)略布局提升教育發(fā)展目標(biāo)

黨的十七大從全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，提出了“優(yōu)先發(fā)展教育、建設(shè)人力資源強(qiáng)國”的重大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)把教育列為以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)之首，并且將“教育強(qiáng)國”作為新的歷史階段治國興邦的重大戰(zhàn)略。黨的十八大明確提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的新要求，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)做出一系列重大戰(zhàn)略部署。在“五位一體”的戰(zhàn)略布局中，社會(huì)建設(shè)處于基礎(chǔ)地位，而居于社會(huì)建設(shè)首要位置的教育發(fā)展目標(biāo)則是“努力辦好人民滿意的教育”。充分體現(xiàn)了黨和國家優(yōu)先發(fā)展教育的決心和意志，同時(shí)也使教育強(qiáng)國成為了實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和中國夢(mèng)的力量源泉。

實(shí)施優(yōu)先發(fā)展教育的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)由教育大國向教育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，絕非一日之功，需要應(yīng)對(duì)來自制度、政策、觀念和心理等各個(gè)層面的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中進(jìn)一步調(diào)整教育戰(zhàn)略布局，轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式，不斷深化教育思想、教育內(nèi)容、人才培養(yǎng)模式的改革，進(jìn)一步消除制約教育發(fā)展和創(chuàng)新的體制性、機(jī)制性障礙，成為教育界共同的呼喚和期盼?；厮?0世紀(jì)70年代至今，國家教育事業(yè)取得的巨大進(jìn)步和發(fā)展，均得益于教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，開啟了我國教育改革發(fā)展的新時(shí)代；1995年國家制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，指引著我國教育體制的深化改革和各類教育的全面發(fā)展；2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》），生動(dòng)描繪了教育強(qiáng)國戰(zhàn)略新的藍(lán)圖，“科教興國戰(zhàn)略”和“人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”再一次被高高舉起；黨的十八大進(jìn)一步將教育強(qiáng)國作為“五位一體”戰(zhàn)略布局中的重要內(nèi)容，從而明確了我國教育發(fā)展目標(biāo)，也成為當(dāng)下深化教育綜合改革、推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的動(dòng)因之一。

2.管辦評(píng)分離構(gòu)成教育發(fā)展動(dòng)力基礎(chǔ)

長期以來我國實(shí)行的“管辦不分”事業(yè)體制，成為教育管理體制上的一個(gè)頑癥?！肮苻k不分”的形成原因，一是政事關(guān)系的復(fù)雜性；二是計(jì)劃體制下形成且至今影響深遠(yuǎn)的國家包辦公益事業(yè)體制。[1]自2010年以來，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平”，“明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”，成為教育體制改革的重點(diǎn)和動(dòng)力。與此同時(shí)，國家以綜合改革方式對(duì)各類教育體制機(jī)制改革進(jìn)行了部署，由教育部確定北京、上海、安徽、廣東、云南、新疆和深圳作為重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革和省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革的試點(diǎn)地區(qū)，探索建立政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，力圖形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的教育治理新格局。經(jīng)過最近幾年的試點(diǎn)探索，各地教育管辦評(píng)分離改革取得一些進(jìn)展，但存在的問題和障礙依然很多。據(jù)我們考察，其中最明顯的不足，就是一些地方的政府教育職能轉(zhuǎn)變不到位，教育體制改革方案不夠細(xì)化，“管辦分離”的措施思路不清晰，引入社會(huì)力量參與教育評(píng)價(jià)的步履艱難，以“社會(huì)評(píng)”為重點(diǎn)構(gòu)建教育多元評(píng)價(jià)體系始終是薄弱環(huán)節(jié)，各級(jí)學(xué)校辦學(xué)治校上的行政思維積重難返。正因?yàn)橐陨蠁栴}的存在，黨的十八大提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總體要求，十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了教育改革的攻堅(jiān)方向和重點(diǎn)舉措，同時(shí)將深化教育綜合改革的目標(biāo)確定為構(gòu)建“政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評(píng)教育”的良性治理結(jié)構(gòu)。黨和國家將“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”作為教育領(lǐng)域綜合改革的首要任務(wù)，充分體現(xiàn)了管辦評(píng)分離在國家教育強(qiáng)國戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)地位?！吧钊胪七M(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，成為教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)《決定》精神和《教育規(guī)劃綱要》所面臨的艱巨任務(wù)。

3.建立現(xiàn)代治理體系，引領(lǐng)教育發(fā)展方向

“管辦評(píng)分離”是一個(gè)發(fā)展的概念，之前各種文獻(xiàn)中只有“管辦分離”的提法。管辦分離作為我國特有的用法，起源于上世紀(jì)90年代工商行政部門與其所辦市場(chǎng)的“管辦分離改革”，其后延伸到出版、衛(wèi)生、體育、教育等事業(yè)領(lǐng)域?！督逃?guī)劃綱要》頒布后，“管辦評(píng)分離”成為一種固定表述。所謂“教育管辦評(píng)分離”，就是在現(xiàn)代法治精神與國家法律框架下，政府、學(xué)校和社會(huì)尊重各自的主體地位，恪守各自的權(quán)責(zé)邊界，在政府轉(zhuǎn)變職能、學(xué)校自主辦學(xué)的同時(shí)，引入和培育教育服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與教育監(jiān)督和評(píng)價(jià)，形成政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評(píng)教育的良性治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建上下銜接、左右協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)的教育管理體制機(jī)制。僅2014年，國家接連推出三項(xiàng)重要舉措：一是教育部取消“國家重點(diǎn)學(xué)科行政審批”，開展了重點(diǎn)學(xué)科評(píng)審改革試水；二是國務(wù)院督導(dǎo)委員會(huì)頒布《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》；三是國務(wù)院頒布《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》。這三件事，社會(huì)關(guān)注度較高，現(xiàn)實(shí)意義重大，標(biāo)志著實(shí)質(zhì)推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革已經(jīng)邁出了重要步伐。

二、管辦評(píng)分離的價(jià)值分析

1.管辦評(píng)分離是重啟教育改革議程的時(shí)代訴求

以2012年底著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉發(fā)表《重啟改革議程》為標(biāo)志，我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界響起了重啟改革的呼聲和討論。[2]受經(jīng)濟(jì)學(xué)界重啟經(jīng)濟(jì)改革議程的影響，教育學(xué)界的有關(guān)專家也紛紛發(fā)表文章，主張要“回首教育改革的歷程，反思已然取得的成就和依然存在的問題，瞻望教育的未來發(fā)展”。[3]從此，“重啟教育改革議程”和“重啟經(jīng)濟(jì)改革議程”一道，構(gòu)成了我國重啟改革重大布局中的“姊妹篇”。重啟教育改革議程作為一種時(shí)代的要求與呼喚，其動(dòng)因主要來源于兩個(gè)方面：一是人們對(duì)我國教育改革發(fā)展中依然存在的嚴(yán)重問題及面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)表示嚴(yán)重關(guān)切；二是人們?cè)趯?duì)我國30年教育改革歷程進(jìn)行深刻反思后存在新的感知和認(rèn)識(shí)。但不管何種動(dòng)因，“重啟論”的共同目的則是排解教育改革的制度因素與心理障礙，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，辦好讓全國人民滿意的“中國教育”。近年來，我國教育強(qiáng)國戰(zhàn)略雖然成就斐然，但教育改革發(fā)展還面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)，教育領(lǐng)域“管理方式落后、管理能力落后”，“政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系沒有理順，政府缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”。梳理和分析我國教育領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題，其實(shí)都與政府、學(xué)校、社會(huì)、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)界定不清晰有關(guān)，其中既有常態(tài)的，也有非常態(tài)的，情況比較復(fù)雜，特別是有一些關(guān)鍵的問題在30余年的改革中一直未得到有效解決或根治。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出：“無論是推進(jìn)教育公平，還是促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度融合，關(guān)鍵還得靠改革”。教育問題研究專家熊丙奇先生也認(rèn)為：“教育改革是教育公平最大的紅利”。[4]從這個(gè)意義上說，管辦評(píng)分離是事關(guān)教育公平的重大改革，必須適應(yīng)國家治理方式轉(zhuǎn)型和建設(shè)服務(wù)型政府的需要，回應(yīng)重啟教育改革的新訴求，解決推進(jìn)教育公平面臨的新問題。

2.管辦評(píng)分離是深化教育領(lǐng)域綜合改革的核心命題

教育管辦評(píng)分離的實(shí)質(zhì)就是將管理、辦學(xué)和評(píng)價(jià)三個(gè)主體分開，構(gòu)建現(xiàn)代教育治理結(jié)構(gòu)，重在解決教育權(quán)力關(guān)系調(diào)整問題，重新規(guī)劃和處理教育的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)之間的關(guān)系，變革政府對(duì)教育的“大一統(tǒng)”格局。毫無疑問，教育管辦評(píng)分離是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)在教育綜合改革領(lǐng)域中的深刻反映。長期以來，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，政府主管部門既管又辦、管辦不分的體制弊端很多，尤其對(duì)社會(huì)公益性突出的教育服務(wù)影響更大。2005年以來，我國部分地區(qū)著力深化行政事業(yè)單位體制改革和完善公共服務(wù)體系，在教育領(lǐng)域推行了“政事分開”、“管辦分離”的改革探索，受到社會(huì)各界關(guān)注?！肮苻k分離”最關(guān)鍵的是要解決好“誰管、誰辦，怎么管、怎么辦”的問題。根據(jù)教育事業(yè)舉辦主體、舉辦方式的不同，出現(xiàn)了三種模式：一是“政府管、機(jī)構(gòu)辦”；二是“政府管、社會(huì)辦”；三是“政府管、單位辦”。[5]但這三種模式依然存在著“職能有交叉、上下不貫通”等問題，同時(shí)出現(xiàn)了政府管理、學(xué)校辦學(xué)、社會(huì)監(jiān)督等系統(tǒng)功能的嚴(yán)重分化。這樣的改革僅關(guān)注于“管辦”兩者的關(guān)系，而將“評(píng)”的問題擱置一邊，顯然是一種不完整的改革。當(dāng)下推進(jìn)的教育管辦評(píng)分離，顯然不同于過去行政事業(yè)單位的體制改革，它是根據(jù)教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的要求，結(jié)合深化教育領(lǐng)域綜合改革的特殊性，通過政府簡政放權(quán)和行政方式變革，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，從而打造我國教育管理的“升級(jí)版”和教育治理的“現(xiàn)代版”。從這個(gè)意義上說，管辦評(píng)分離是深化教育領(lǐng)域綜合改革的核心命題，也是構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性措施，而能否實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，在某種程度上決定著我國新一輪教育體制改革的成敗。

3.管辦評(píng)分離是構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系的必然選擇

加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國教育改革面臨的時(shí)代命題和歷史任務(wù)，但教育治理現(xiàn)代化絕非是學(xué)校去行政化、辦學(xué)相對(duì)獨(dú)立化、精簡管理機(jī)構(gòu)等那么簡單，而將管理主體和辦學(xué)主體分開，向社會(huì)第三方購買教育服務(wù)，動(dòng)員社會(huì)力量參與教育的評(píng)價(jià)檢測(cè)，則是構(gòu)建國家教育治理體系的重要標(biāo)志。因此，推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革，從教育管理走向教育治理，從威權(quán)管理走向分權(quán)治理，應(yīng)是現(xiàn)代教育管理制度建設(shè)的必然選擇，也是構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系的制度保障。

三、管辦評(píng)分離的改革路向

推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革，目前面臨著許多問題。這些問題，有的是教育自身發(fā)展出現(xiàn)的深層次問題，有的是深化教育改革衍生的新問題。研究和破解這些問題，則是深化教育綜合改革、推進(jìn)管辦評(píng)分離的基本路向。

1.教育治理的頂層設(shè)計(jì)

管辦評(píng)分離改革是一項(xiàng)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有用整體性、協(xié)同性的思維去審視教育發(fā)展規(guī)律和面臨的各種問題，才能找出管辦評(píng)分離的突破口。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)“從國家戰(zhàn)略高度來謀劃教育改革”，“從教育的管理部門、教育基本制度、教育機(jī)構(gòu)的管理制度三個(gè)層面進(jìn)行改革”。[6]其實(shí)，推進(jìn)管辦評(píng)分離改革的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)放在制度規(guī)劃、制度創(chuàng)新和制度供給上，而教育行政體制改革尤其應(yīng)成為教育體制改革的關(guān)鍵。一是政府要“革自己的命”，通過簡政放權(quán)和制度分權(quán)，增強(qiáng)政府對(duì)教育的服務(wù)性職能。二是正確處理好政府、學(xué)校和社會(huì)三個(gè)主體的關(guān)系定位，即政府職能應(yīng)從“全能管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袠I(yè)監(jiān)管”，學(xué)校辦學(xué)應(yīng)從“被動(dòng)式管理”走向“自主式治理”，社會(huì)評(píng)價(jià)應(yīng)從“無所作為”過渡到“有序參與”。三是教育改革應(yīng)走委托管理、購買服務(wù)等市場(chǎng)化道路。因此，教育管辦評(píng)分離的頂層設(shè)計(jì)，需要選擇一條法治精神、行政方式和市場(chǎng)法則三者結(jié)合的綜合改革之路。

2.教育職能的簡政放權(quán)

教育管辦評(píng)分離改革的核心是“管辦分離”，而關(guān)鍵是加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，包括政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變、政府行政方式的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整改革。在政府教育職能定位上，理想而有效的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。按照現(xiàn)代治理理論，政府職能定位需要考慮兩個(gè)基本關(guān)系：一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，二是政府與社會(huì)的關(guān)系。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府職能應(yīng)定位于讓市場(chǎng)體系充分發(fā)育并發(fā)揮資源配置的主要作用；在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，政府職能應(yīng)定位于提供公共產(chǎn)品，保障社會(huì)公平，作用方式主要是社會(huì)管理和公共服務(wù)。[7]從1958年我國教育體制第一次權(quán)力分配改革到1995年《教育法》對(duì)教育行政權(quán)力的重新劃分，均未能在中央和地方之間實(shí)行合理的科學(xué)的職權(quán)劃分，不用說再對(duì)政府、學(xué)校和社會(huì)三個(gè)主體進(jìn)行具體權(quán)力劃分了。管辦評(píng)分離改革的基礎(chǔ)和前提是體制上的分權(quán)、管理上的放權(quán)以及政府教育職能的轉(zhuǎn)變，也就是說政府要將辦學(xué)自主權(quán)交給學(xué)校，將學(xué)校辦學(xué)和教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)權(quán)交給社會(huì)。當(dāng)前教育領(lǐng)域簡政放權(quán)的重點(diǎn)是加快政府教育職能轉(zhuǎn)變，合理配置教育行政資源，建立“行業(yè)監(jiān)管”的教育行政制度。這既是深化教育綜合改革的核心議題，也是實(shí)現(xiàn)教育管辦評(píng)分離的必由之路。

3.教育評(píng)價(jià)的社會(huì)參與

《教育規(guī)劃綱要》指出：“建立科學(xué)、多樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。開展由政府、學(xué)校、家長及社會(huì)各方面參與的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)活動(dòng)”。這是教育評(píng)價(jià)制度改革的總要求和總抓手。長期以來，我國教育評(píng)價(jià)的行政力量過于強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的生長空間有限，事關(guān)教育中介評(píng)價(jià)的權(quán)威性、科學(xué)性、公正性的爭議和質(zhì)疑從未中斷過。黨的十八屆三中全會(huì)以來，地方政府以轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，在“管”和“辦”上做了很多工作，但“評(píng)”特別是“社會(huì)評(píng)”依然勢(shì)單力薄。因此，建立健全社會(huì)參與教育評(píng)價(jià)的體系，成為教育評(píng)價(jià)制度改革的重中之重。管辦評(píng)分離所謂的“評(píng)”絕不是強(qiáng)化行政評(píng)價(jià)，相反是在多元評(píng)價(jià)體系中弱化行政評(píng)價(jià)、突出社會(huì)參與評(píng)價(jià)。所謂“社會(huì)參與評(píng)價(jià)”，既包括社會(huì)“評(píng)管”，也包括社會(huì)“評(píng)辦”。具體來說，“評(píng)管”就是評(píng)政府，通過社會(huì)參與評(píng)價(jià)，促使各級(jí)政府履行好經(jīng)費(fèi)投入、規(guī)劃布局、均衡發(fā)展等職責(zé)；“評(píng)辦”就是評(píng)學(xué)校，通過評(píng)價(jià)學(xué)校的辦學(xué)行為、保障條件、課程設(shè)置、教育質(zhì)量等實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督辦學(xué)的目的。

4.教育市場(chǎng)的服務(wù)購買

教育管辦評(píng)分離急需建立社會(huì)力量參與教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度。因此，推進(jìn)教育評(píng)價(jià)制度的市場(chǎng)化改革，發(fā)揮社會(huì)組織在教育公共治理中的作用顯得尤為重要。歐美國家教育改革堅(jiān)持走市場(chǎng)化道路，其中一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是重視吸收各種專業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)力量參與教育質(zhì)量保證，尤其是借助第三方組織，以政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)。黨的十八屆三中全會(huì)要求“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”政府購買教育服務(wù)作為我國教育市場(chǎng)化改革的成果之一，現(xiàn)已成為社會(huì)參與教育治理的重要方式。近年來，有關(guān)地區(qū)政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐，對(duì)政府教育職能的轉(zhuǎn)變、解決教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的不均衡問題、實(shí)現(xiàn)教育公平等均發(fā)揮了較好的政策效應(yīng)。但是，這項(xiàng)制度還處于不斷摸索總結(jié)的發(fā)展階段，認(rèn)識(shí)上需要進(jìn)一步提高，理論和實(shí)踐還存在一些待解問題。

5.教育監(jiān)督的督評(píng)對(duì)接

國家教育督導(dǎo)制度是經(jīng)長期實(shí)踐證明行之有效的教育監(jiān)督形式，這與管辦評(píng)分離改革形成的社會(huì)力量的參與評(píng)價(jià)與監(jiān)督并不矛盾。相反，在管辦評(píng)分離條件下實(shí)現(xiàn)國家教育監(jiān)督制度與教育多元評(píng)價(jià)制度的“對(duì)接”和“交匯”，既有理論必要性，也有現(xiàn)實(shí)可能性。從我國教育現(xiàn)實(shí)看，把教育評(píng)價(jià)的責(zé)任簡單交給社會(huì)或者教育行政部門，這很不現(xiàn)實(shí)也幾無可能。只有把政府監(jiān)督和社會(huì)評(píng)價(jià)兩者相結(jié)合，形成互為補(bǔ)充、各有側(cè)重的立體評(píng)價(jià)格局，才能求解教育評(píng)價(jià)的諸多難題。國家教育督導(dǎo)制度“既包括對(duì)學(xué)校行為以及權(quán)力使用情況的監(jiān)督，也包括對(duì)政府行為和權(quán)力使用情況的監(jiān)督”。[8]從1995年將“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度”寫入《教育法》起，我國逐步建立了督學(xué)、督政和檢測(cè)三位一體的督導(dǎo)工作體系，這為各級(jí)政府履行教育職能創(chuàng)造了條件，也為推進(jìn)教育管辦評(píng)分離拓新了思路。

6.教育利益的政府統(tǒng)籌

我國當(dāng)前教育管辦評(píng)分離改革有著政治、經(jīng)濟(jì)的雙重取向，但無論哪種取向，政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的，這是教育體制改革有別于經(jīng)濟(jì)體制改革的根本所在?，F(xiàn)代教育的發(fā)展與改革既離不開政府的資源投入，也無法擺脫政府的主導(dǎo)和控制，在教育利益調(diào)整中政府統(tǒng)籌作用更加明顯。黨的十八屆三中全會(huì)明確“擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)”，這是中央立足教育事業(yè)發(fā)展全局和教育發(fā)展階段性特征做出的重要決策。省級(jí)政府介于中央政府和辦學(xué)主體之間，能夠解決“大一統(tǒng)”所帶來的區(qū)域差異和地方差異衍生的多樣性和復(fù)雜性問題，對(duì)于資源的整合和調(diào)配能夠更加貼近公眾需求，其對(duì)教育改革的統(tǒng)籌作用自不待言。省級(jí)統(tǒng)籌不是省級(jí)集權(quán)，而是通過省級(jí)政府發(fā)揮教育統(tǒng)籌的便利和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市、縣、鎮(zhèn)的局域化管理。在省級(jí)統(tǒng)籌下，各級(jí)政府主導(dǎo)教育管辦評(píng)分離與協(xié)同機(jī)制建設(shè)，應(yīng)是教育綜合改革向縱深推進(jìn)的制度保障。

7.教育制度的政策銜接

經(jīng)驗(yàn)表明，“教育從管理轉(zhuǎn)向治理，要求政府深入洞察社會(huì)的發(fā)展，在社會(huì)演進(jìn)的過程中尋找政策以及政策的切入口”。[9]無疑，教育管辦評(píng)分離改革需要政府的政策支持，也需要省、市、縣三級(jí)政府在教育職能上步調(diào)一致、相互支持，形成上下一體、有機(jī)統(tǒng)一、銜接運(yùn)行的“政策鏈”。地方教育體制改革探索出的一些成果，應(yīng)轉(zhuǎn)化為政府的政策與制度，同時(shí)通過進(jìn)一步統(tǒng)一思想和提高認(rèn)識(shí)，因地制宜地制定出臺(tái)系統(tǒng)配套的教育政策。當(dāng)前特別需要強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府制度供給的執(zhí)行力，確保頂層設(shè)計(jì)與基層和學(xué)校改革實(shí)踐的緊密結(jié)合，做好省級(jí)及以下政府教育職能的重新定位，明確學(xué)校管理權(quán)限的界定，吸引社會(huì)力量廣泛參與教育評(píng)價(jià)，建立教育管辦評(píng)分離的長效機(jī)制。

8.教育合作的互動(dòng)共治

管辦評(píng)分離改革既需要頂層設(shè)計(jì)，更要靠各方力量的共同努力，才能取得實(shí)效。從方案設(shè)計(jì)到具體推動(dòng)的角度看，管辦評(píng)分離改革需要采取統(tǒng)籌規(guī)劃、課題帶動(dòng)、項(xiàng)目推進(jìn)、行政保障、專家指導(dǎo)、典型引路的策略，構(gòu)建政府主導(dǎo)改革、制度規(guī)范改革、市場(chǎng)參與改革的立體交叉、合作互動(dòng)的工作推進(jìn)機(jī)制，選擇一條自上而下和自下而上結(jié)合的改革路徑，通過協(xié)同聯(lián)動(dòng)、整體攻關(guān)、綜合推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

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Reform Routes against the Background of Separating of Educational Management, Operation and Assessment

Shi Huanan

Abstract:In the process of developing education, there have been new trends in the management, operation and evaluation of education, and there are new problems that have to be dealt with in both theory and practice. Separating management, operation and evaluation of education is imperative in the current reform that aims to keep abreast of current world education development and to construct modern mechanisms for education in the three aspects. In the separation, close attention has to be paid to eight issues, namely, government strategy, university autonomy, social participation, coordination between assessment and supervision, government guidance, policy consistence, and collaboration between universities.

Key words:education structural reform; separating management, operation and evaluation

作者簡介：史華楠，男，揚(yáng)州大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院黨委書記，教授，主要從事教育管理、校園文化和高等教育研究。

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14JYB002）

收稿日期：2015-05-16

中圖分類號(hào)：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－4038（2016）01－0024－06