我國涉農領域事權劃分研究

馬國賢 任曉輝 劉志闊

我國涉農領域事權劃分研究

馬國賢 任曉輝 劉志闊

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。具體到涉農領域，如何科學地配置各級政府涉農事權，成為清晰界定各級政府涉農支出責任的重要前提。本文正是基于這一背景展開，聚焦研究我國各級政府間涉農事權劃分，在對山東、浙江和湖南三地進行實地調研的基礎上，提出涉農領域事權劃分方案。

事權 劃分 涉農 研究

作者馬國賢，上海財經大學公共財政研究院教授、博士生導師（上海200433）；任曉輝，經濟學博士，上海財經大學公共經濟與管理學院講師（上海 200433）；劉志闊，經濟學博士，上海財經大學公共財政研究院講師（上海200433）。

一、 我國涉農領域事權劃分研究概述

（一）涉農事權

對于涉農事權的界定，我們分解為兩點：事權與涉農事權。什么是事權？我們認為，事權是與事務、事責相關的詞匯。行政學上事務指公共事務，指政府應管的事。將若干相近的事務集合起來，就稱為政府職能。因而，事務是公共管理的基礎。事權指行政部門在管理該事務時應賦予的權力——若無相應的權力或權力能力，他們就會管不了，管不好。從宏觀角度，樓繼偉部長提出“事權是指不同層級政府的職能性質”；事責是指行政部門在管理該事務上應承擔的責任。按權力與責任對稱原則，一級政府的事權事責，取決于公共事務在多級政府間如何劃分。可見，事務是公共管理的核心和依據(jù)。然而，由于事務與事權、事責在對象上的一致性，加上易被理解為經濟學的公共事務，因而我們可用“事權”來描述事務。或者說，當我們說某一事權時，也包含了該事務及責任歸屬。從這點說，涉農事權指涉及農業(yè)的事權。

對“涉農事權”的含義可有兩種解釋：一是狹義的涉農事權，指政府涉及農業(yè)的事務。二是廣義的涉農事權，是指一切涉及“三農問題”（農業(yè)、農村和農民）的政府事務。 在“三農問題”上，由于農業(yè)是最基本的問題，同時它又是弱質產業(yè)，也是混合產品，既有私人投入，又有政府公共服務投入問題，因而它是理順涉農財政體制的關鍵。為此，本文聚焦農業(yè)公共產品問題，開展涉農事權劃分研究。

此外，涉農事權劃分問題是在我國行政模式由“權力型政府”轉向“責任型政府”的背景下提出的。雖然本文沒有展開責任型政府研究，但它的四個管理特點：公共委托代理、目標——責任管理、信息公開、績效管理，在文中將反復提及，它們是構建我國新型涉農事權關系的制度基礎。

（二）農業(yè)公共產品與涉農事權

農業(yè)公共產品指涉及農業(yè)產業(yè)的公共產品生產和提供問題。農業(yè)是我國的基礎產業(yè)，由于其發(fā)展受到市場風險和自然風險“雙重約束”，因而比起其他產業(yè)來具有弱質性。而政府提供農業(yè)公共產品是為了減少這兩種風險，降低農業(yè)的外部成本。農業(yè)公共產品除具有公共產品的一般特性，同時又具有以下自身特性：（1）定向性。它是由政府專門向農業(yè)產業(yè)提供的，而在其他行業(yè)是不存在的。（2）服務上的地域性、專業(yè)性。以植保為例，南方水稻地區(qū)需要政府提供治理稻螟蟲服務，而北方的玉米區(qū)就不需要。由于不同地區(qū)，不同農業(yè)產業(yè)對農業(yè)公共服務的需求不同，因而，它既具有地域性，又具有專業(yè)性。（3）受益上的公共性。如雞瘟、豬瘟是養(yǎng)殖業(yè)的公害。雖然政府提供預防服務成本不高，但整個行業(yè)受益。（4）外部性。外部性指這類服務的利益是向外擴散的，或者說，它的受益者并非是服務提供者，而是其他人。按性質，農業(yè)公共產品分為純公共品和準公共品。按行業(yè)它可分為農業(yè)、林業(yè)、水利等公共產品。農業(yè)公共產品（服務）的種類繁多，例如，向農業(yè)（林業(yè)、水產）提供的農技、土壤、農業(yè)區(qū)劃、植保、家畜家禽防護、農機技術、良種選擇、水利及水管等（過去稱為“七站八所”），以及農產品產地檢驗和農產品網(wǎng)絡（這兩項是適應市場經濟的農業(yè)服務）等。其特點是政府花錢不多，但所有農戶受益。乍看來，似乎農業(yè)公共服務與涉農事權是兩回事，但事實上兩者有密切聯(lián)系：小概念的涉農事權就是農業(yè)公共服務。兩者內涵上的一致性，為我們研究涉農事權提供了新視角：在市場經濟下，政府既不能，也不該將農業(yè)發(fā)展的一切包起來——否則農業(yè)將失去活力而重回計劃經濟時代；政府應該做好該做的事——提供農業(yè)公共服務，而將其余事務交給農民和市場。這是我國現(xiàn)階段農業(yè)政策的基本立足點，也是本文研究的立足點。

二、我國財政支農的歷史

（一）古代我國政府的扶農支農

在歷史上，我國是農業(yè)國家。在漫長的封建社會里，無論從國家治理，還是從社會穩(wěn)定，農業(yè)都是立國之本。從鞏固統(tǒng)治出發(fā)，政府在勸民務農桑的同時，還采取了一些扶農、支農措施。

一是總結和推廣農業(yè)生產技術。在秦朝初期，秦始皇為鞏固中央政權，打擊諸侯勢力，進行了“焚書坑儒”。他在公元前213年和公元前212年焚毀書籍、坑殺“犯禁者四百六十馀人”，但農書、醫(yī)書不在禁止之列。北魏末年（公元533年-544年）賈思勰編寫了《齊民要術》?！褒R民”，指平民百姓；“要術”指謀生方法。該書總結了六世紀以前黃河中下游地區(qū)農牧業(yè)生產經驗、食品加工與貯藏、野生植物利用，以及治荒方法，詳細介紹了季節(jié)、氣候、不同土壤與不同農作物的關系，是中國最早的農書?！洱R民要術》受到了政府重視，官方出資刻印推廣先進農業(yè)技術。此外，歷代政府還資助出版農書，如元代初農司編纂《農桑輯要》、明代徐光啟《農政全書》等。

二是賑濟和治理河道。北宋時，王安石在浙江鄞縣期間，治理了河道水患；范仲淹任江蘇興化縣令時，主持修建了沿黃海的“范公堤”，都是福澤萬民的重要水利工程。明清以后，黃河泛濫成為朝廷心腹之患，為此，政府除撥款賑濟外，還撥?？钪卫砗拥?，組織人民大規(guī)模治河。如清朝康熙年間，朝廷任命靳輔治黃，后來還設立河道總督，負責治理黃河和永定河。

三是實行地方官考績，促其重視農桑。在歷史上，秦朝實行對外官考績，稱為“上計”?！霸谇锒瑲q盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出、盜賊多少，上其集簿”。州縣的考績材料直接遞交皇帝。由于農業(yè)生產好壞與一個縣的戶口、墾田、賦稅完成、盜賊多少密切相關，因此歷代地方官員都很關心和支持農業(yè)?？伎円惨恢北谎永m(xù)和采用。此外，一些地方官還出臺了勸民務農桑措施。

以上情況表明：第一，農業(yè)是封建社會的根本，因而在中國，歷代封建王朝都采取了很多扶農、支農措施，雖然目的是為了鞏固封建統(tǒng)治，但也起到了促進農業(yè)發(fā)展和社會安定的效果。第二，政府的扶農、支農措施集中于農業(yè)公共產品上，如推廣農業(yè)技術、修建水利工程和實行地方官考績等，促使他們重視農業(yè)公共產品的供給等。這一經驗值得我們重視。

（二）改革開放以來我國財政支農政策沿革

財政涉農事權和支出責任的劃分是伴隨國家財政涉農政策演變的軌跡而開展的。近年來，中央財政不斷加強涉農資金項目管理，創(chuàng)新監(jiān)管機制，并以涉農資金整合為突破口，推動了涉農事權和支出責任劃分的進程。

1978年改革開放初期，國家在“解放思想、實事求是”方針指導下，建立聯(lián)產承包責任制，農村體制改革取得顯著成效。1982-1986 年，連續(xù)五年的中央一號文件以“放權讓利”為導向，掀起了農村經濟體制改革的浪潮。1983-1985年的三個中央一號文件，改革并完善了財政體制，賦予地方政府一定的財權，這在一定程度上協(xié)調了中央與地方的利益分配關系?！傲濉睍r期支農支出有所縮水，“七五”時期又采取了一系列增加支農投入的措施，財政支農政策的支出規(guī)模、結構和效率都得到了極大的改善。

2002年以后，中央將財政支農上升到前所未有的高度，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”、“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”等重大戰(zhàn)略，出臺了一系列強農惠農富農政策。為支持農村貧困人口脫貧致富，財政部門逐步構建了財政綜合扶貧政策體系，采取綜合性政策措施，支持農村扶貧開發(fā)，并不斷加大財政專項扶貧資金投入力度，農村貧困狀況明顯緩解，自我發(fā)展能力逐步增強，我國的農業(yè)綜合生產能力也在不斷提升。

據(jù)統(tǒng)計，2003-2012 年，農田有效灌溉面積從8.1億畝增加到9億畝以上，農業(yè)科技進步貢獻率從46.6％ 提高到54.5％，農作物綜合機械化率從35％ 提高到57％，良種覆蓋率達到96％以上。糧食生產水平逐年提高，畝產從577.7斤增加到706.5 斤，總產量從8613.9億斤增加到11791.4億斤，且連續(xù)六年穩(wěn)定在1萬億斤以上。與此同時，農村基礎設施建設也日趨完善。

2015年，中央一號文件進一步提出了圍繞建設現(xiàn)代農業(yè)，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式；圍繞促進農民增收，加大惠農政策力度；圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進新農村建設；圍繞增添農村發(fā)展活力，全面深化農村改革；圍繞做好“三農”工作，加強農村法治建設等五個方面、32項措施，是多年來最全面的“一號文件”。總之，從自改革開放以來的涉農政策梳理看，以農業(yè)增產、農民增收為中心，中央政府給予農業(yè)、農村和農民問題最大關注。

三、 我國涉農事權劃分上的問題及原因

（一）涉農事權劃分上的問題

1.農業(yè)基本公共服務體系嚴重萎縮

農業(yè)基本公共服務指在農業(yè)公共事務中，那些受益面廣、直接面向農民的事務，如農技推廣、牲畜防疫等。這些事務屬于基礎性事務，是國家制定農業(yè)政策的依據(jù)。而病畜治療、農民種什么莊稼、農產品如何銷售等，則不屬于此類。在這里，我們將重點研究我國的農業(yè)基本公共服務問題。我國的農業(yè)基本公共服務，在農業(yè)稅費改革和實行“鄉(xiāng)財縣管”前，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立的站所機構(“七站八所”)，向農民直接提供專業(yè)服務，如農技推廣站、林業(yè)站、水利站、畜牧獸醫(yī)站、漁技站(在沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立)、農機管理站、農經管站等。在國家推行“鄉(xiāng)財縣管”改革后，“七站八所”大都被撤銷。相應地這項服務也就直接停止了。但我們在山東、浙江和湖南等省實地調查后得到的結論是農業(yè)基層服務體系，不僅需要，而且應當加強，這主要基于以下原因：

第一，從政府治理上說，農業(yè)基層服務體系是聯(lián)系政府與農民的橋梁。他們在傳播先進農業(yè)技術，促進農業(yè)生產力發(fā)展，宣傳農業(yè)政策方面，有著政府無法替代的作用。而取消這項服務，從科學種田上來說是得不償失的。

第二，從法律上說，提供農業(yè)基本公共服務既是農業(yè)法等法律規(guī)定的政府責任，也是政府的莊嚴承諾。法律的原則為：對于權利，權利人可以放棄或轉讓，但對于義務或責任，責任人不可轉移，也不可撤消。就是說，只要這個地區(qū)有一個農民存在，或者法律未經修改或變動，那么政府就無權停止這項服務。

第三，從我國農業(yè)生產看，即使經濟發(fā)達地區(qū)，實行集約經營的農戶仍是少數(shù)，大多數(shù)還是自耕散戶。如湖南華容縣農業(yè)人口為43.5萬人，其中采取家庭農場等集約經營的農戶為368戶，從業(yè)者不超過2000人，僅占農業(yè)人口的0.46％。這至少說明：集約經營的農戶比重很低，在科學種田、科學養(yǎng)殖上不足以起到示范、帶動作用，科學種田依然要靠政府提供技術；即使是集約經營農戶，其經營規(guī)模也有限，他們的科學種田、科學養(yǎng)殖也需要靠政府指導和服務。因此，將此作為撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)站所的理由并不成立，也不符合國情。

總之，從以上幾點看，各地撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)站所的做法是不合理的。無論從法律上、政治上層面還是從落實中央“十三五”規(guī)劃，實現(xiàn)全面小康和農業(yè)持續(xù)發(fā)展來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)站所不僅有存在必要，而且應當加強。

2.三項涉農政策交叉重疊，三級政府的權責不清

在涉農事權上，除了農業(yè)公共服務體系建設外，涉農事權還涉及政策。而在諸多的涉農政策中，經過梳理，我們認為最重要的是糧食安全、新農村建設、農民增收三項政策。按其屬性，它們分屬于農業(yè)政策、農村政策和農民政策。因種種原因，我們對這些政策缺乏頂層設計，中央、省和市縣三級政府缺乏明確的事權劃分，責任主體不明確，造成了資源上的浪費和政策上的低效。

（1）糧食安全缺乏合理的戰(zhàn)略路徑，補貼過濫，支出效應遞減

“糧食安全”我們可做兩種解讀：第一種，指提高當年的糧食自給率，尤其是除飼料糧外的口糧自給率。一國的糧食自給率高，則安全性高；否則就風險大。第二種，指實施糧食自給戰(zhàn)略。從戰(zhàn)略角度，市場經濟條件下糧食安全至少包括：一是有足夠的高穩(wěn)產良田，保證國內的糧食生產。二是有配套的補貼政策，使農民在市場經濟和尊重種植自主權下，能自愿選擇種糧，以保證當年糧食自給率。三是政府有足夠的種子儲備，以備荒年時農民能及時轉種糧食作物。以上三項屬于措施級。比較兩種理解，前者趨于短期和功利，因而不屬于戰(zhàn)略級，而是“政策性措施”；而后者立足于長遠，是真正的戰(zhàn)略。我們所說的糧食安全戰(zhàn)略就是指后者。從實施看，我國的糧食安全戰(zhàn)略正在由第一種思路轉入第二種思路，國家既重視當年糧食生產，同時開展了高穩(wěn)產田建設。但因缺乏路徑的頂層設計，因而問題多多，浪費和低效率問題突出。

①高穩(wěn)產田建設無序化。即“上面是十個部門管涉農資金，下面是‘九龍治水’”。從“上面”看，管涉農資金的有：發(fā)改委、財政、科技、水利、林業(yè)、國土、農業(yè)、交通、民政、扶貧等部委。從縣級看是“九龍治水”，如：發(fā)改委的新增千億糧工程；水利部門的“小農水”工程；國土部門的土地整理；財政部門的農業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展項目；農業(yè)部門的示范農業(yè)項目；煙草局的煙草基地建設等，雖然它們的名稱不同，但實質都是高穩(wěn)產田項目。雖然這些部委都想積極參與國家糧食安全戰(zhàn)略工程，但問題是錢都是來自中央、省財政撥款；到縣里，它們都是要求劃塊耕田搞高穩(wěn)產田開發(fā)，而且為了出“績效”，都想要好地?？h級政府出于無奈，只能將那些已被農業(yè)綜合開發(fā)過的耕地交給部門搞“二次開發(fā)”。因此，雖然每年的統(tǒng)計成績斐然，但全縣高穩(wěn)產田的比重并無提高；再者因開發(fā)標準不同，效果難以評價。有的還因為破壞了原有水系，縣級政府不得不出巨資，另修渠道來補救。這些說明，建設高穩(wěn)產田是好事，但“好事還應好辦”，否則將導致無序化而降低了績效。

②涉農補貼上的無序化。自2004年起，為保障糧食安全，調動農民種糧積極性，中央陸續(xù)出臺了糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼等政策。這對促進糧食增產和農民增收起到了重要作用。但由于國家對涉農補貼缺乏科學規(guī)劃和合理的責任劃分，致使各地涉農政策性補貼“變了味”，補貼泛濫，效用遞減。一是涉農補貼過多過濫。在調查中，我們發(fā)現(xiàn)：從補助項目看，從覆膜、耕地、插秧、施肥、打藥，再到莊稼收割、貯藏等，幾乎每個農業(yè)生產環(huán)節(jié)都有補助項目，其復雜、繁瑣程度前所未有。二是補貼品種多，凡是政府倡導的都搞補貼，如糧食補貼、棉花補貼、蔬菜補貼、地膜補貼等。三是補貼上“隔靴搔癢”，補貼的收入歸土地承包人，而經營者卻得不到。如種糧補貼是給土地承包人的，有的承包人在外打工多年，卻每年得到上千元政府補貼，而真正的種糧大戶卻得不到。四是補貼總額失控。對于補貼規(guī)模究竟有多大，我們在湖南華容縣算過一筆賬：該縣有農業(yè)人口為43.5萬人，2015年農村人均收入為1.5萬元。而據(jù)調查，政府的補貼性收入占農村人均收入的3％。按此計算，人均獲得補貼450元?？h財政涉農補貼約為2億元，而2014年該縣地方公共財政預算收入僅為4.8億元?？傊?，涉農補貼失控，既造成縣級財政困難，也造成了我國轉移支付多、散、亂而難以控制。

③三級政府在糧食安全上事權不清。一是2014年中央“一號文件”指出：加大力度落實“米袋子”省長負責制。由此，省級政府是糧食生產的責任承擔者，但糧食安全不僅指當年的糧食生產，而更重要的是高穩(wěn)產田建設，其責任該歸誰并不清楚。二是在糧食生產上，雖然責任人是省級政府，但需要落實到縣鄉(xiāng)，而補貼則來自于中央、省、市縣三級政府。三是由于在行政管理上，我國尚未引入委托代理和績效評價機制，因而在糧食安全上三級政府的責任不明晰。

④過度的政策性補貼也限制了農民的生產經營自主權，降低了預算資金績效。一是政府的過度補貼，已脫離了經濟利益補償關系，而成為實用主義的“政府抓手”，凡是政府提倡的都給予補貼，這就削弱了農民種植自主權。二是過度補貼造成效用遞減，績效下降。浙江省2014年調查了17項以水稻為對象的補貼，補貼項目從種子到農機，再到耕地、農藥、化肥、收獲等各環(huán)節(jié)，按稻谷產量計算各類補貼合計為2.4元/公斤，而同期稻谷的收購價才3元/公斤，基本上回到了“政府補貼，農民種田”的計劃經濟思路上。

（2）新農村政策目標不明確，建設進展緩慢

新農村建設也稱“美麗鄉(xiāng)村建設”，是黨的十六大提出的重要農村政策，其核心是重新規(guī)劃小生產下過于分散的農村居民點，建設新的村莊，解決自來水等問題，以縮小城鄉(xiāng)差異。按原先設想，它采用“以縣為責任主體、三級共同幫建”路徑。為此，中央和省級投入了大量資金，住建、衛(wèi)生、教育、交通及農業(yè)、水利等相關部門積極參與。我國新農村建設實施10多年來，總體上說是有成效的。但從事權上看也存在諸多問題，影響了投入效果：一是新農村建設缺乏時間表；二是雖然中央制定了“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的原則，但缺乏相應標準，因而無法檢查效果；三是受托人為縣級，尤其是農業(yè)縣，不具備相應的財力能力，而只能是“等靠要”，而有財力的中央和省級政府卻不承擔此責任，即使有，他們的專項轉移支付也是“友情贊助”，而不是責任。相應的問題為：

第一，以新農村建設為目標的資金項目重疊，資源浪費。例如：中央設有補助行政村文化設施維護、文化體育活動等的專項，省級也有類似項目，市級又有“新型農村社區(qū)建設”專項。這些項目在內容上有交叉重疊。

第二，政策與農村實際脫節(jié)。一些省出臺的政策標準過高，由于各地農村的經濟和社會發(fā)展不平衡，因而往往適應性不強，出現(xiàn)了“超前”或“低標準”問題。雖然各級政府雖投入了大量資金，但由于未解決當?shù)匦罗r村建設最迫切的問題，而效果不佳。比如，一些地方以高額補貼來引導農民建高標準廁所，但卻因沒有自來水而用不上，即使修了，隨著農民搬入新村，廁所也就廢了。各地的農村供水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設，也遇到了類似的難題。

第三，新農村建設專項資金主要來自于中央和省的專項轉移支付，往往要求縣級政府較高比例配套，地方財政壓力大，新農村建設整體推進緩慢。以湖南省華容縣為例，農村安全飲水工程、農村清潔工程等涉農項目，即使獲得了上級撥款，縣級尚需配套30-70％的專項資金。若全部配套，約為該縣一般預算收入的1. 9倍，根本無力做到。

第四，上級對各類專項的評估、檢查、驗收頻繁，縣級因缺少工作經費而無力接待。此外，這些檢查工作擾民過多，縣級工作強度、壓力大。

（3）農民增收政策責任歸屬不明確，影響政策效果

“農業(yè)增產，農民增收”是我國農業(yè)政策基點。應當說，在“農民增收”上，我國三級政府均有投入，但由于該政策的歸屬和責任不明確，因而雖然政策滿天飛，卻沒有哪級政府或部門真正為農民增收負責。從我們在湖南省華容縣調查情況看，農民增收主要來自外出打工、政府補貼，而農業(yè)收入是停滯的。據(jù)該縣提供的資料，2015年該縣農村人均收入為1.5元，高于全國水平，但按收入結構的話，外出打工收入占70-80％、政府補貼占3％。就是說，來自農業(yè)的收入尚不足30％。由于近年來外出打工者的收入相對停滯，而農業(yè)收入又上不去，因而政府補貼越來越是農民增收來源。這至少說明：一是雖從統(tǒng)計上看農民年年增收，但來自農業(yè)的收入是停滯的，其比重是下降的。二是政府補貼已成為“農民增收”的重要來源。既然政策性補貼已無法退出，那么惟一可行做法就是興利除弊，控制總量，將它納入糧食安全戰(zhàn)略，建立穩(wěn)定的、級差性的補貼機制，以充分發(fā)揮其積極作用，減少消極作用。

3.三級政府涉農事權厘不清，資金分配、管理上權責不匹配

目前，我國在多級政府涉農事權上缺乏合理劃分，其規(guī)定散見于《憲法》、《預算法》等法律和國務院的體制文件中。主要問題為：

（1）三級政府涉農事權長期未厘清

憲法規(guī)定，中央、省和市縣三級政府都有管理農業(yè)事務的法定責任。而在集權型體制下，上級的事權往往就是下級的事權，他們通過考核、一票否決等，將本級責任變成下級政府責任。在現(xiàn)行財政體制下，由于財力是上級控制的（這在中西部地區(qū)更為突出），因而下級政府缺乏實現(xiàn)責任的財力手段。這就形成了財力逐級上移，事權和責任下移，縣級有責無權，過度依賴上級財政的現(xiàn)實。

以湖南省益陽市為例，近年來中央和省級政府對“三農”的支持力度持續(xù)加大，投入逐年增加。2014年全市共計支出涉農資金74.28億元，其中62.46億元來自中央、省級轉移支付，占全部涉農支出的84.09％。扣除農村社會事業(yè)、公共服務支出后，2014年益陽市涉農支出為33.67億元，其中上級專項為29.38億元，占87.26％。湖南省華容縣2014年涉農總支出為5.64億元，其中上級財政補助為4.95億元，占87.77％。上級政府擁有資金權，可隨意出政策，而縣級政府因由于在財政上過度依賴上級，因而只能事事“按上級指示辦”，幾乎沒有決策自主權。因而存在著事權與支出責任的嚴重背離。在我國，國防、教育和涉農領域是國家預算的三個主要支出部門。然而自上世紀90年代國家提出“三農問題”的近20年里，相對于其他兩個部門，涉農投入的績效是最差的。這就引起了我們對涉農事權上是修補完善“事權下放+轉移支付專項”模式，還是采用“責任上收+委托代理”模式的討論。俗話說：“揚湯止沸，不如釜底抽薪”。兩種模式孰優(yōu)孰劣，值得討論。

（2）專項資金上“配套”和“半截子工程”比較突出

我國在涉農問題上存在著事權與支出責任的嚴重不匹配，這就導致了以下問題：一是上級政府將涉農撥款視之為權利，而不是責任，為此他們會設置許多條件，“配套”就是條件之一，而縣級政府的做法是“承諾歸承諾，沒有錢就另想辦法”。二是政府有了錢就任性。上級政府掌握著項目決定權，出臺涉農政策通?？赏ㄟ^發(fā)文件、設專項“大包大攬，一竿子插到底”；縣級政府則無話語權，被動接受。三是配套項目往往成了“半截子工程”。據(jù)益陽市反映，由于湖南省對洞庭湖區(qū)和湘、資、沅、澧水未實行流域管理，而將其劃歸120多個縣，因而即使流域性水利工程，也實行省級承擔50％，其余由市縣配套的制度。由于市縣缺乏配套能力，因而往往是工程做到一半就停工，這種只有投入而無有效公共服務的“半截子工程”，造成了公共資源浪費。

4.農林水事權交叉，職能上劃不清

從部門職能看，政府的涉農事權分別歸屬財政、發(fā)改委、扶貧、農業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、國土、交通、教育、衛(wèi)生等部門管理，因而存在著多頭參與，可又誰也不負責的問題。比如，農、林、水、工、青、婦、教、科、文以及社保等部門，都有農民教育培訓經費，可他們對農民培訓的覆蓋率和培訓效果不承擔責任，因而往往是“登記了身份證”就了事。又如，在高穩(wěn)產田建設上，雖然有“九龍”參與，但卻是各做各的，而縣長們怕得罪“上面”而無法協(xié)調，結果是政府是花了錢，農民賠了耕地，“九龍治水”成了“九龍無水”。

（二）原因分析

對上述問題，我們可從認識性、體制性和管理原因三方面進行分析：

1.認識性原因

就認識方面看，我國存在著對政府在市場經濟下的作用認識不足，以及過于追求短期利益等問題。

（1）對政府在市場經濟下的作用認識不足

在市場經濟下，政府代表公共利益，因此維護公共利益和提高績效是其目標，也是農業(yè)政策的“底線”。然而，在現(xiàn)實世界里，人們往往認為它們太抽象，而喜歡找到具體的、功利的目標替代它。比如，我們往往將“三農問題”歸結為投入不足，而簡單地將農民擺脫貧困的方法歸結為依靠政府多投入，認為投入多了，“三農問題”將迎刃而解。這就驅使我們對農業(yè)搞各種補貼，且補貼標準越來越高。由于對市場經濟下的農業(yè)經濟規(guī)律缺乏認識，因而事與愿違，投入越多，效果也越差。那么，市場經濟下的農業(yè)經濟規(guī)律是什么呢？對此，我們整理出以下幾條：

第一，應嚴格區(qū)分政府與市場界限，將政府應做的事回歸政府，將農民應做的回歸農民自己。而農業(yè)基本公共服務是處理兩者關系的基本界限。至于農民能否充分利用政府提供的條件致富，應是他們自己的事。

第二，農民致富應靠其自身努力，政府只能提供必要的外部條件，包括知識技能培訓、交通和商業(yè)信息、高穩(wěn)產田條件等，而不能過多介入。

第三，農業(yè)發(fā)展和農業(yè)生產力的提高應依靠科技和市場競爭，發(fā)揮市場的“優(yōu)勝劣汰”機制。為此，我們應鼓勵農民面對市場，學會自己走路，而不是靠過度補貼，將他們保護起來。否則，我國農業(yè)將永遠缺乏活力。

然而，我們在調查中發(fā)現(xiàn)，以上三點正是我們所缺少的，無論是補貼上的“越位”，還是在公共服務上的“缺位”，都說明了這一點。

（2）政府的作用是維護公共利益，而不應過度追求短期利益

政府的作用是維護公共利益。公共利益具有外部性，雖然政府從中得不到什么，但人民卻廣泛受益。當然，這是對政府的總體要求。然而受地位限制，不同級次政府對公共利益的體會是不同的，層級越高，對公共利益的追求越強烈，而基層政府受視野、預算等限制，會更傾向于現(xiàn)實利益。我國的縣級政府之所以撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)站所，并非不知道它的農業(yè)生產作用，而是政府覺得將錢花在這方面得不到利益——不會增加財政收入，不如將它花在城建或招商引資上實惠，這是典型的短期利益作祟。這也告訴我們，除非提升這部分服務的級次，否則即使給縣級再多的錢，也很難保證他們會自覺將其用于農業(yè)基本公共服務上。

2.體制性原因

在行政學中，人們將政府類型劃分為權力型政府和責任型政府。表現(xiàn)在體制建設上，權力型政府是以權力為中心處理多級政府關系的，在政府內部，以管理權力作為劃分行政機構的標志。權力型政府的基礎是科層制和過程管理?？茖又剖菍⑿姓C構分為政府領導、局級、科級、辦事員等層級，下級服從上級。過程管理指領導不斷地發(fā)出指令，下級執(zhí)行指令，組織實施并反饋結果。因此，人們有時也將權力型政府稱為官僚政府。權力型政府的優(yōu)點是政府的決策、命令可以通暢無阻地貫徹下去，因而行政效率高。而缺點是領導的錯誤指令也能通暢無阻地貫徹，它排斥了財政問題這一公共管理要素，因而易產生官僚主義、浪費和腐敗等三大難題。責任型政府將政府的公共服務提供視為承諾和責任，根據(jù)政府的事責來配置權力（事權）和預算，因而是一種以責任為中心的體制。這一體制的特點：一是以政府責任為中心；二是預算被列為公共管理要素，以績效為目標，因而有利于治理官僚主義、浪費和腐敗難題；三是以委托代理為政府行政基礎。

在涉農事務上，我國長期存在事權與事責不匹配，有責者無權無錢，而有權有錢者卻無事責的體制問題。這一體制是在權力型政府下形成的。在這種體制下，涉農資金管理上混亂，權責不匹配和低效率有其必然性。黨的十八大提出建設事權與支出責任相匹配的財政體制，就是責任型政府的財政體制。只有在責任型政府的體制下，涉農資金上的混亂和低效率才能獲得根本解決。當然，責任型政府“轉型”的前提，是我們有一個對涉農事權的科學劃分方案。

3.管理原因

除了以上兩點外，我國涉農事務上多級政府間關系理不順，資金績效不高，還有管理上的原因：

（1）目標不明確，政策效果相互抵消

管理學認為，管理必須目標明確。在涉農問題上，我國的現(xiàn)實卻非如此，而是客觀上存在“三個三”：三級政府，即中央、省和市縣政府的涉農責任不明晰；三大政策，即國家糧食安全政策、新農村建設政策、農民增收政策相互“攪合”，政府責任理不清；三大涉農部門，即農業(yè)、林業(yè)、水利部門的職能界限模糊?！叭齻€三”相互絞合，猶如一團亂麻，“剪不斷，理還亂”。

在我們看來，關鍵是尚未厘清涉農事務的目標，“你想要什么”不清楚。本來，涉農事務目標應是清楚的，即農業(yè)增產，農民增收。這是政府唯一想要的。然而，現(xiàn)在除這些外，我們還設了許多附加目標，如縮小城鄉(xiāng)差異、實現(xiàn)農民收入公平、種什么作物、養(yǎng)什么牲畜等，目標多且相互打架，就等于無目標，導致涉農政策虛化。

（2）忽視農業(yè)公共事務，導致“補助滿天飛”

在市場經濟下，政府農業(yè)事務的基礎是向農民提供基本公共服務——那些農業(yè)發(fā)展不可或缺，但又是農民個體所不能做、不愿做、做不了的事務。例如，向農民提供農業(yè)（林業(yè)、水產）技術服務、土壤及農業(yè)區(qū)劃、植物保護和家畜家禽防護，農機技術、良種選擇、水管等——即過去的“七站八所”，以及農產品的產地檢驗和農產品網(wǎng)絡（這兩項是適應市場經濟的農業(yè)服務）。基本農業(yè)公共服務的特點是具有外部性，政府花錢不多，但全體農戶受益。然而，由于我們忽視了這點，多數(shù)縣取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務站所，即使保留機構的，也缺少專業(yè)人員、技術和資金，這就導致了農業(yè)公共服務上的缺失。而為了追求“短期效果”，政府搞各種政策補貼，補貼項目越來越多，甚至有“能繁母豬補貼”。在農民看來，由于“補貼是天上掉下的錢”，因而多多益善，從而造成了效用遞減。

四、我國涉農事權的劃分方案

（一）建立農業(yè)基本公共服務體系

1.區(qū)分服務性和管理性事務，探索將服務性事務主要劃歸為中央層面

英國學者巴斯特布爾(C. F. Bastable，1892)提出了政府支出三原則，除了基礎設施建設，基本公共服務的事權和支出責任應主要由中央政府承擔。理由是：（1）從受益原則看，基本公共服務具有顯著的區(qū)域外溢性，從實現(xiàn)人口全覆蓋看，它屬于全國受益的支出，應由中央政府負責。（2）從行動原則看，屬于全國范圍內統(tǒng)一實施的活動，支出應由中央政府承擔。為確?！暗拙€均等”，對經常性基本公共服務應由中央統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一制定最低供給標準并給予財力保障，以確保國家標準在各地普遍適用。（3）從技術原則看，與經常性公共服務不同，基礎設施的地域屬性較強，其資本性支出會形成不隨人口流動而發(fā)生移動的有形資產，并在未來很長一段時期內為地方帶來穩(wěn)定收益。因此，除中央委托地方建設的受益廣、協(xié)調難、技術難度高或者關系國際競爭力的重大工程外，其他基礎設施應屬地方事權，支出盡可能地由地方承擔。應當說，巴斯特布爾的以上結論是準確的，也是西方國家理順多級政府事權的依據(jù)，不過由于受政治體制干擾，有些事是中央政府想做而做不到的，如美國的義務教育采用地方自治體制。但盡管這樣，他們在農業(yè)政策上做到了事權歸中央。

農業(yè)基本公共服務是國家為保持農業(yè)經濟穩(wěn)定發(fā)展，由政府主導，采取免費或低收費方式向農民和生產組織提供的最低限度服務。按公共事務的性質，它們可分為服務性事務和管理性事務。服務性農業(yè)事務包括：農業(yè)區(qū)域規(guī)劃，良種推廣，農林畜水（產）業(yè)的技術推廣和農民科技培訓，植物保護、防疫和病蟲害防治，農田用水管理，農林畜水（產）業(yè)人員培訓，農機服務，平原地區(qū)的林業(yè)服務等，這類事務具有顯著的外部性，接近于純公共品，且總成本不高，因而適宜由政府無償提供。但是，牲畜治療服務費用、農田病蟲害防治的成本費用，可以采用按成本收費方式。管理性農業(yè)事務包括：森林的管理和防火，水利工程和水資源管理，農業(yè)科技研究，良種的鑒定，農機具的鑒定和修理等。

我們建議，服務性農業(yè)事務應由中央統(tǒng)籌；而管理性農業(yè)事務由于具有管理特征，因而需要對其事權作具體劃分。

2.對該方案的意見

將某些基本事務的責任主要劃歸中央，在我國有先例可循。2005年中央決定將農村義務教育由鄉(xiāng)級事務劃歸縣級管理，其經費分兩種情況：一是對中西部省區(qū)實行中央為主、中央與省級共同分擔的辦法。二是對東部少數(shù)財力較強的省市，中央出標準，經費由省級政府負責。此即我國“義務教育經費保障新機制”，一舉解決了困擾多年的中國農村義務教育難題。這實質上就是“上面承擔事權和支出責任，委托縣級實施”的做法。當時，設計該政策是基于以下考慮：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，出不起錢；②由于義務教育有外部性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲益有限，因而缺乏投入和管好的積極性；③義務教育作為國家戰(zhàn)略，是中央和省級政府的法定責任，雖然農村義務教育的管理可委托縣級政府，但中央、省級的支出責任理應承擔，而經費分擔就是承擔責任的方式。隨著新機制的實施，我國不僅理順了多級政府在農村義務教育上的事權關系，保證了義務教育穩(wěn)定發(fā)展，也使教育部擁有了實質性發(fā)言權，有利于實現(xiàn)規(guī)范管理。

該例至少說明：一是對于涉及國家戰(zhàn)略或國家重大利益的事務，事權歸屬中央，有利于推進標準化管理，實現(xiàn)最低公平。當然，為了照顧不同地區(qū)的利益，作為補充，還應加上等價性原則，允許有條件的政府投入更多預算，采用更高標準。這點，我國在農村義務教育上就是這么做的。二是隨著這些事務的事權上收，我們遇到的管理難題是“一放就亂，一管就死”。這點在農村義務教育體制上也存在。那么，怎樣才做到“放而不亂，收而不死”，我們認為產生這一問題的原因，是我國在公共事務上長期采用一管到底的“自營”模式。從責任型政府角度，公共委托代理是可打破這一循環(huán)的。我國農村義務教育經費保障新機制正是采用了這一原理，從而取得了成功。

3.制度框架

第一，明確服務性農業(yè)事務的內容，組織有關部委制定農業(yè)公共服務的國家標準，并將其明確為農業(yè)基本服務的最低標準，必要時可通過修訂農業(yè)法將其固化。

第二，按公共委托代理要求，由國務院以協(xié)議方式，將事權的管理責任委托給省級政府，并最終委托到縣級政府。同時，國家建立“定向預算”或“授權支付”制度，將該事權的相應支出撥款到縣級政府。

第三，為防止地方政府的“利己主義”行為，國家對農業(yè)基本服務應建立專項審計、績效評價和責任追究制度，納入各級人大常委會的專項監(jiān)督。

4.補充建議

農產品產地質檢的宗旨：解決我國農產品流通上的“玻璃門”問題。農民生產的零星農產品，因缺乏權威機構質檢而信息不對稱，導致市民因害怕農藥殘留超標“不敢買”，因而進不了市場。假如我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立質檢所，對農產品就地質檢，對達標的農產品給予條形碼并可追查源頭信息，不合格的就地銷毀，這樣不僅能解決“玻璃門”問題，確保了食品源頭安全，而且將促使農民科學種田，科學施藥。這可能是比“精準扶貧”更精準的措施。此外，還應以縣為單位，建設全國性農產品購銷網(wǎng)絡。

(二)理順三大政策和三級政府關系，建立分級涉農事權體制

盡管我國的“三農”政策項目繁多，但經過梳理，我們認為，最重要的是糧食安全、新農村建設和農民致富這三項基本涉農政策。就其內容，它們分別屬于農業(yè)、農村和農民問題。當前，其共性的問題為：①政策目標不明確，目標與措施在路徑上尚未完全相關；②三級政府事權劃分不清或不合理，遇事相互推諉，阻礙了我國農業(yè)現(xiàn)代化進程，降低了公共投入效率。為此，合理地劃分三項政策事權，是建立責任政府、理順多級政府涉農責任、建立分工合作機制的前提。圍繞這點，我們提出了如下方案：

1.以治理中低產田為中心建立“糧食安全”政策體系

第一，“糧食安全”屬于國家戰(zhàn)略。“糧食安全”的內容應包括高穩(wěn)產田建設，當年糧食增產和留足必要的種子儲備等。我們認為：糧食安全的根本是農田安全。若我國有足夠的，且地力較好的農田（“高穩(wěn)產田”達到80-90％），糧食生產則必然安全。即使發(fā)生大災荒，農民也會主動將種植其他作物的土地轉為種糧?！凹Z食安全”方面，中央層面負有不可推卸的責任。為此，中央在完成高穩(wěn)產田建設后，糧食安全的日常事務可交由各省來辦。

第二，以建設“高穩(wěn)產田”為核心。①以“流域”為中心，以縣為單位，搞好全國的土地綜合規(guī)劃，將居民點、交通建設納入規(guī)劃。②以縣為單位，逐年按規(guī)劃開展農田基本建設。治理中低產田的事權由中央通過公共委托代理機制，委托給縣級政府，資金撥款到縣，實行縣委書記、縣長負責制，而不再搞條條下達的“九龍治水”。③其目標為，力爭用10年時間，經過開發(fā)，使全國的優(yōu)質耕地達到80-90％。對納入國務院連片扶貧開發(fā)的地區(qū)，可優(yōu)先實施。④國家委托縣級政府管理已完成高穩(wěn)產田建設的土地，并以承包方式交給農民耕種。

第三，梳理簡并各項糧食補貼，形成級差性補貼機制。在市場經濟下，種植什么作物的權利應屬于農戶，但是，為了保證當年的國家糧食安全，我們需要建立一種穩(wěn)定的、級差性的補貼機制來引導農民做出種糧選擇。①結合WTO有關“綠箱”、“黃箱”的農業(yè)支持政策，簡并名目繁多的各項低效率糧食補貼，由中央收回分散資金。但是，受補貼者應當是農戶，而非土地承包者。②建立具有引導性的種植者（而非土地承包者）級差性農業(yè)綜合補貼制度。如在合并各種補貼的基礎上，對種植糧食作物者按100元/畝、種植非糧食作物者按30元/畝、對拋荒土地按0元/畝的標準發(fā)放補貼。對荒蕪土地時長達到3年以上者，由村民委員會做出決定，收回其所承租土地，并轉包給其他農戶。2015年5月，財政部、農業(yè)部出臺了《關于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），決定從2015年起在部分省進行農業(yè)“三項補貼”改革試點，建立綜合補貼制度。我們建議，國家可將級差性補貼納入試點，化繁為簡，建立科學實用穩(wěn)定的補貼政策。

2.“新農村建設”事權歸省級政府，支出責任由政府和居民分擔

由于“新農村建設”的外溢性有限，因而屬于典型的準公共品，成本應該由政府和居民共同承擔?？紤]到各縣在經濟社會發(fā)展上的差距，借鑒浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設一事一議”的做法，我們認為，從行為能力看，將該政策的事權劃歸省級政府較合理。具體做法為：省級政府制定標準，將農業(yè)、交通、教育、文化等納入規(guī)劃，并組織實施，而具體實施則委托縣級政府。在資金上，采用農民付錢、政府補助(主要是公益性部分，如道路，排水、自來水等)的方式。省級政府承擔按標準撥款的部分，并組織項目驗收和績效評價。在日常管理上，浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設一事一議”的做法值得提倡。其做法：每個居民點由政府撥款40萬元，居民承擔20萬元，如何使用由村民“一事一議”，做出決定后再由政府撥款，資金管理由村民委員會負責，不再搞政府采購。（詳見專欄1）

3.“農民增收”事權歸市（地）縣級政府，支出責任以市場主體為主

“農民增收”政策具有地域性特點，且與市場有密切聯(lián)系。例如，通過農業(yè)增產來增收，就涉及土地流轉、農業(yè)產業(yè)化、扶持農業(yè)龍頭企業(yè)和家庭農場、發(fā)展農村二三產業(yè)、農產品流通、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、擴大勞務輸出等諸多領域，因此，這項政策比較適合由縣級政府屬地管理。具體設想為：

① 按GDP和財政收入標準，劃分農業(yè)縣、半農業(yè)縣和工商業(yè)縣，對其實施定向（或授權）轉移支付政策，如農業(yè)縣為3000萬元，半農業(yè)縣為1000萬元，專門用于“農民增收”方面，具體項目由縣級政府確定。

② 對中央補助縣級財政的資金，國家實行定向（或授權）轉移支付。

③ 中央委托省級政府，對縣區(qū)的農民增收開展目標——績效管理，并加強審計監(jiān)督和人大預算監(jiān)督，對資金效率低的縣，啟動對縣長的追責制。

(三 )厘清管理性農業(yè)公共事務的各項事權

1.種子、化肥、農藥、農機具的認證和鑒定事權歸市（地）縣級政府

市級相關部門應對上述產品進行鑒定，決定它能否在本地區(qū)使用，并將通過鑒定的產品向媒體公布。此外，他們有責任推薦多個同類產品供農民選擇使用。凡是未經過市級政府相關部門認證和鑒定的上述產品，不得在行政管轄范圍內流通。市級部門若因推薦不當，造成農民損失的，將負有賠償?shù)蓉熑巍?/p>

2.林業(yè)應區(qū)分平原和山區(qū)森林事權，采用不同的管理方式

對于林業(yè)，我們應區(qū)分平原造林和山區(qū)森林，采取不同的事權歸屬制。平原造林事務應主要歸入中央事權。由于平原造林，如經濟林、生態(tài)林、防風林、“三北”防護林的特點是產權明晰，政府的作用是提供規(guī)劃、技術、防護等服務。而砍伐管理等事務也包含在政府服務中，因此這類事務應隸屬于服務性農業(yè)事務，事權主要歸中央政府。對山區(qū)森林，應按“流域原則”，即水流到哪里，森林管理事權就歸屬相應的縣級、市級或省級政府。比如，由于錢塘江上游的山森具有涵養(yǎng)水源功能，為此，森林管理的事權應劃歸省林業(yè)廳，由他們委托縣級管理。若某一山林的作用僅僅是向下游城市或農業(yè)區(qū)供水，則事權歸縣或市級政府。

3.對水利事務可分成三類，分別確定事權歸屬

第一類：農田供水和水質監(jiān)察，屬于服務性事務，通過轉移支付委托縣級政府管理。

第二類：水利工程和水資源管理，屬于管理性事務。事權劃分原則為：一是按投資標準，“誰投資、誰管理、誰使用、誰收益”確定事權歸屬；二是按“流域原則”確定事權歸屬，目的是便于統(tǒng)一調水、配水、抗旱、防洪。例如，按流域原則，湖南省洞庭湖區(qū)和湘、資、沅、澧水系的事權應歸省政府，由省級專業(yè)機構統(tǒng)一管理流域內的河道治理、挖沙、湖泊建設、水利調配、水資源分配等，其經費歸省級政府承擔。

第三類：跨區(qū)域的水利工程和水資源管理，可以采用兩個原則：（1）協(xié)議原則，凡是上下游地區(qū)爭議較大的，可由上級政府召集雙方訂立協(xié)議并監(jiān)督執(zhí)行。（2）利益補償原則，凡是對下游地區(qū)有較大利益的水利工程和水資源，應按利益補償原則，由下游地區(qū)政府向上游地區(qū)政府簽訂供水協(xié)議并支付相應的補償金。

(四)其他涉農領域事權的劃分

除上述三部門外，還有以下涉農事權問題需要厘清：

1.農業(yè)科技和良種研究

按收益原則，農業(yè)科技和良種研究事務應由市、省、中央三級政府進行，而不宜擴大到縣級。其事權可按“誰的機構，事權歸誰”來劃分。

2.農業(yè)金融保險

金融保險是市場行為，但農業(yè)金融保險具有特殊性，政府適當?shù)胤謸ＹM或貼息，或建立農業(yè)擔保公司，有利于化解農業(yè)“雙重風險”，解決新型農業(yè)經營者“貸款難”、“貸款貴”問題。為此，建議將這項事權歸省級，由省級政府出臺統(tǒng)一政策，通過招標，合理地確定幾家保險機構，成立農業(yè)擔保（保險）公司等。對于選定的保險機構，應當對其保險業(yè)務的績效進行年度評價，定期清退業(yè)務和信譽不好的公司。

五、小結

在涉農事權劃分上，本文回答了三個問題：①通過對現(xiàn)行涉農事權的調查和梳理，厘清了哪些事權應由政府承擔，哪些應由市場和農民承擔。②對政府承擔的涉農事權，厘清了應歸哪級政府承擔。③回答了政府應采用什么方式來承擔這些事務。受條件、時間和能力限制，以上研究只是粗線條、框架性的。

通過以上研究，我們深切地體會到，在市場經濟下建設中國特色的農業(yè)政策和農業(yè)服務體系是事關農業(yè)穩(wěn)定、農村發(fā)展和億萬農民福祉的大事。 同時也體會到，農業(yè)公共產品理論是理順我國涉農事權的依據(jù)，責任政府是解決“三農問題”的鑰匙。當前，困擾我國農業(yè)發(fā)展的難題并非是政府不重視，也非投入不足，而是缺乏有效的實施路徑。本文就是在國家現(xiàn)行的農業(yè)政策下，以提高績效為主線，對涉農事權的路徑問題做了些探索性研究。最后，我們認為：

第一，必須以農業(yè)公共服務為核心，重新定義政府在“三農問題”上的作用。針對農業(yè)公共服務體系缺失帶來的種種問題，我們應根據(jù)農業(yè)公共產品理論，系統(tǒng)地設計政府涉農事權，理順三級政府、三大政策和農林水三大部門之間的關系。

第二，無論從實現(xiàn)農業(yè)基本服務最低公平、糾正農業(yè)公共產品因低層次政府提供而產生的失效，還是從減少三級政府“博弈成本”來看，都應科學劃分服務性農業(yè)事務、糧食安全戰(zhàn)略的事權，進行大膽創(chuàng)新。

第三，除了農業(yè)基本公共服務外，通過梳理現(xiàn)行政策，我們將“三農問題”歸結為國家糧食安全、新農村建設和農民增收三大項。并就此提出了將新農村建設劃歸省級政府，在上級政府對農業(yè)縣定向轉移支付下，將農民增收劃歸縣級政府的相關政策方案。

此外，針對農林水三部門職能交叉和三級政府的事權不清問題，我們分別提出了農業(yè)科研的管理原則、山區(qū)林業(yè)和水利事權按流域劃分原則等。針對土地開發(fā)上的“九龍治水”，我們還提出了應當將中低產田治理的事務交給縣級政府而不是部門的政策建議。

第四，我們認為，理順多級政府事權是復雜的系統(tǒng)工程，必須牢牢把握住責任型政府的四個管理特點：目標—責任管理、信息公開、公共委托代理和績效管理，從而解開涉農事權劃分上的“死扣”。

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5. 申學鋒：《財政支農事權和支出責任劃分的概念界定與實踐現(xiàn)狀》，《公共財政研究》2015年第3期。

6. 張志華、謝元：《關于中央和地方財政支農事權與支出責任的幾點思考》，《當代農村財經》2015年第8期。

7. 趙鳴驥：《科學劃分事權明確財政支農支出責任》，《中國財政》2008年第21期。

8.王樹勤、李軍國、宗宇翔、姜鷗：《國外財政配置支農資金的經驗與啟示》，《當代農村財經》2014年第11期。

9.王樹勤、李軍國、宗宇翔：《 財政支農資金整合存在的問題及影響整合的因素分析》，《當代農村財經》2015年第6期。

10.王樹勤、申學鋒：《中央財政與地方財政支農事權和支出責任劃分研究》，《當代農村財經》2015年第3期。

11. 宗宇翔：《關于新時期財政支農事權及支出責任的探討》，《當代農村財經》2014年第9期。

12. 宗宇翔：《財政支農事權和支出責任劃分的國際經驗及思考》，《當代農村財經》2015年第9期。

（責任編輯：梁洪波）

Research on the Division of Routine Power on China’s Agriculture-related Fields

Ma Guoxian , Ren Xiaohui , Liu Zhikuo

Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform adopted at the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China pointed out that we should establish a system that routine power and expenditure responsibilities are adapting with each other and strengthen the central routine power and expenditure responsibilities moderately. Specif c to the agriculture-related f elds, how to allocate the routine power among all levels of government becomes the important premise of clearly def ning expenditure responsibilities. The research is based on this background, and focuses on the division of routine power on agriculture-related f elds among all levels of government. On the basis of investigations in Shandong, Zhejiang and Hunan, the article proposes a scheme of division of routine power on agriculturerelated f elds.

routine power; division; agriculture-related; research