地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理
——基于四川省Z縣政府的質(zhì)性研究

孫　斐

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博士論文摘要

地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理

——基于四川省Z縣政府的質(zhì)性研究

孫斐*

自20世紀(jì)80、90年代起,中國(guó)許多地方政府部門開(kāi)始借鑒西方國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的探索與嘗試,總體歷經(jīng)了初步探索、研究拓展和細(xì)化創(chuàng)新等發(fā)展階段,現(xiàn)已成為推動(dòng)我國(guó)行政體制改革和政府創(chuàng)新的重要手段。然而,在多年的實(shí)踐中,地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)也遇到了一系列困境：從宏觀層面來(lái)看,出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公平、民主與秩序、官本與人本、管制與服務(wù)、效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)增長(zhǎng)等價(jià)值間的沖突。從微觀層面來(lái)看,在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,公共管理者被迫在多元、且沖突的價(jià)值間做選擇,不自覺(jué)地身處道德困境之中,從而致使他們不是在道德上令人滿意的行為中做出選擇,而是在道德上令人厭惡的行為中做出選擇。

雖然國(guó)外學(xué)者提出了各種政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突管理的模型或原則,但由于中西方社會(huì)文化環(huán)境及各國(guó)政治體制、政府結(jié)構(gòu)的諸多差異,我們無(wú)法簡(jiǎn)單照搬基于西方發(fā)達(dá)國(guó)家情境所構(gòu)建的理論來(lái)解釋中國(guó)的現(xiàn)象與問(wèn)題。而國(guó)內(nèi)則更多地基于規(guī)范研究,旨在確立化解價(jià)值沖突的指導(dǎo)原則與方法,致使其觀點(diǎn)停留在對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突管理的感性認(rèn)識(shí)層面上,缺乏基于中國(guó)情境實(shí)證研究的有力支撐和實(shí)踐檢驗(yàn)。因此,目前迫切需要立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境,通過(guò)實(shí)證研究,揭示出地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突成因及其管理路徑,這正是本文的研究宗旨。

本文以公共價(jià)值理論、沖突管理理論和PV-GPG模式作為理論基礎(chǔ),以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理為核心研究問(wèn)題,以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值選擇、價(jià)值沖突表現(xiàn)和價(jià)值沖突成因等為基礎(chǔ)研究問(wèn)題,展開(kāi)本文的研究。

由于價(jià)值及價(jià)值沖突常與行為主體的主觀感知相聯(lián)系,并隱藏于行為背后,這在一定程度上造成了價(jià)值沖突問(wèn)題在度量與操作方面的難度。因此,本文選擇質(zhì)性研究作為基本研究方法。本文基于目的性抽樣,選取了四川省Z縣政府作為案例研究對(duì)象。一方面,通過(guò)深度訪談和焦點(diǎn)團(tuán)體收集資料。另一方面,運(yùn)用三角檢驗(yàn)法,不僅搜集了Z縣政府歷年的考核實(shí)施辦法,而且就2012年至2013年的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行了非參與式觀察。在此基礎(chǔ)上,本文運(yùn)用扎根理論的資料分析策略和內(nèi)容分析法,并借助Nvivo 8和Mindjet Mind Manager 2012等分析軟件進(jìn)行資料的編碼、分析與研究結(jié)果的展示。

本文通過(guò)對(duì)訪談資料的開(kāi)放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼,獲得了“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理”這一核心范疇。在此過(guò)程中,獲得了四個(gè)方面的研究發(fā)現(xiàn)：

一是目的性價(jià)值與工具性價(jià)值皆為Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值選擇內(nèi)容。工具性價(jià)值包括：質(zhì)量、責(zé)任、效益、效率、透明、廉潔、控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、回應(yīng)性、創(chuàng)新和公平；目的性價(jià)值則是由穩(wěn)定、可持續(xù)性和公共利益構(gòu)成。其中控制、穩(wěn)定和體現(xiàn)公共利益的民生價(jià)值凸顯出了中國(guó)情境下的價(jià)值選擇特征。在此基礎(chǔ)上,本文運(yùn)用內(nèi)容分析法探討了Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值偏好與價(jià)值排序,發(fā)現(xiàn)Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)明顯偏好于工具性價(jià)值,其價(jià)值排序?yàn)椋航?jīng)濟(jì)發(fā)展>回應(yīng)性>公共利益>控制>效率>穩(wěn)定>效益>質(zhì)量>責(zé)任>廉潔>可持續(xù)性>公平>創(chuàng)新>透明。

二是Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突不僅表現(xiàn)為價(jià)值取向間的沖突,而且表現(xiàn)為價(jià)值供求間的沖突。價(jià)值取向間的沖突包括：不同價(jià)值取向間的沖突和相同價(jià)值取向間的沖突。不同價(jià)值取向間的沖突具體包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定、公民滿意與效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)性等價(jià)值間的沖突；相同價(jià)值取向間的沖突則以法律法規(guī)與服務(wù)、效率與效益等價(jià)值間的沖突呈現(xiàn)。價(jià)值供求間的沖突主要以公共服務(wù)的供求沖突和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的時(shí)滯為外在表現(xiàn)形式。

三是Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)存在三類價(jià)值沖突成因：價(jià)值共識(shí)缺失、價(jià)值目標(biāo)置換以及公共資源的有限性和價(jià)值供給能力的缺失。價(jià)值共識(shí)缺失是由價(jià)值認(rèn)知偏差和互動(dòng)機(jī)制缺失所致,其中前者屬于必要條件,而后者則是充分條件；價(jià)值目標(biāo)置換則是由政府自利性、價(jià)值協(xié)同和構(gòu)建指標(biāo)的技術(shù)與能力的欠缺所致；公共資源的有限性和價(jià)值供給能力的缺失均會(huì)造成價(jià)值供給不足,引發(fā)價(jià)值供求間的沖突；三類價(jià)值沖突成因在表現(xiàn)形式、發(fā)生層次、引發(fā)的價(jià)值沖突類型、治理的難易程度和形成機(jī)理等方面呈現(xiàn)出差異化的特征,并形成了一張價(jià)值沖突診斷地圖。

四是Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)已采用或希望采用三種價(jià)值沖突管理策略,即基于公共資源的價(jià)值沖突管理策略、基于利益的價(jià)值沖突管理策略和基于共識(shí)的價(jià)值沖突管理策略。具體來(lái)看,基于公共資源的價(jià)值沖突管理策略僅能化解稀缺的公共資源引發(fā)的價(jià)值沖突,具體可通過(guò)增強(qiáng)資源保障和合理界定部門職能職責(zé)的邊界來(lái)實(shí)現(xiàn)；基于利益的價(jià)值沖突管理策略不僅可以化解公共資源的有限性引發(fā)的價(jià)值沖突,而且可以應(yīng)對(duì)價(jià)值目標(biāo)置換引發(fā)的價(jià)值沖突,具體通過(guò)實(shí)現(xiàn)公民的利益訴求、戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)與效率領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同、構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、詭辯、創(chuàng)新和非正式手段等方式?；诠沧R(shí)的價(jià)值沖突管理策略可以化解公共資源的有限性和價(jià)值供給能力的缺失、價(jià)值目標(biāo)置換和價(jià)值共識(shí)缺失等成因引發(fā)的價(jià)值沖突,具體是通過(guò)重申或引入新的價(jià)值元素、發(fā)揮價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的作用或是構(gòu)建起政府績(jī)效評(píng)價(jià)的互動(dòng)機(jī)制。由于價(jià)值共識(shí)缺失引發(fā)的價(jià)值沖突并不是只包括共識(shí)問(wèn)題,它經(jīng)常還包含有形的資源和利益問(wèn)題,或是通過(guò)資源和利益問(wèn)題來(lái)表達(dá)。因此,從某種意義上說(shuō),基于公共資源的價(jià)值沖突管理策略和基于利益的價(jià)值沖突管理策略充當(dāng)了基于共識(shí)的價(jià)值沖突管理策略的手段。這三種價(jià)值沖突管理策略呈現(xiàn)出一種階梯狀,即基于公共資源的價(jià)值沖突管理策略處于初級(jí)階段,基于共識(shí)的價(jià)值沖突管理策略處于高級(jí)階段,基于利益的價(jià)值沖突管理策略則位于兩者之間。

本研究的發(fā)現(xiàn)及其分析對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理及其相關(guān)領(lǐng)域的研究做出了探索性和基礎(chǔ)性的理論貢獻(xiàn),具體創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是本文將地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理視為一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題,不僅涉及到價(jià)值沖突管理策略和具體手段,而且還涵蓋了價(jià)值選擇、價(jià)值沖突表現(xiàn)和價(jià)值沖突成因等問(wèn)題?；诖?本文嘗試運(yùn)用質(zhì)性研究方法探討上述研究問(wèn)題,期間還將扎根理論的資料分析方法與內(nèi)容分析方法相結(jié)合,就Z縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值偏好與價(jià)值排序展開(kāi)分析。這不僅是對(duì)質(zhì)性研究方法的一次有益的探索與嘗試,而且也為后續(xù)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突管理的理論構(gòu)建奠定了良好的實(shí)證基礎(chǔ)。

二是本文通過(guò)實(shí)證研究揭示出了控制價(jià)值與回應(yīng)性價(jià)值間的協(xié)同作用引發(fā)的價(jià)值目標(biāo)置換,這一發(fā)現(xiàn)不僅超越了現(xiàn)有學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中價(jià)值目標(biāo)置換現(xiàn)象存在性的論證,而且更為重要的在于,促使我們基于價(jià)值協(xié)同這一視角來(lái)重新審視地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突成因,從而實(shí)現(xiàn)了研究視角的轉(zhuǎn)換。

三是本文突破了以往的感性認(rèn)識(shí),立足中國(guó)情境,通過(guò)實(shí)證研究,揭示出了當(dāng)前中國(guó),尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū),存在的三種價(jià)值沖突管理策略,并進(jìn)一步發(fā)展出了一個(gè)具有層次且包含具體實(shí)現(xiàn)手段的價(jià)值沖突管理策略集。這不僅為消除由工具性價(jià)值侵蝕目的性價(jià)值,引發(fā)的績(jī)效損失提供了實(shí)現(xiàn)路徑,而且有助于公共管理者思考和更加有效率地應(yīng)對(duì)在實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,由于被迫在多元、且沖突的價(jià)值間做出選擇而引發(fā)的道德困境。

鑒于研究對(duì)象的復(fù)雜性和個(gè)案研究的局限性,本研究存在著一些不足。首先,本文未能對(duì)每一種價(jià)值沖突管理策略的實(shí)施主體、組織結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行更加深入的研究。其次,也未對(duì)效率領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成的績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)化解價(jià)值沖突的作用方式和實(shí)現(xiàn)路徑開(kāi)展研究。因此,未來(lái)需要在更廣闊的區(qū)位、更加多樣化的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)類型中進(jìn)行研究。一是要探究每一種價(jià)值沖突管理策略的實(shí)施主體和匹配的組織結(jié)構(gòu)；二是要深入分析每一種價(jià)值沖突管理策略所包含的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,如表達(dá)機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制、利益整合機(jī)制、爭(zhēng)議事項(xiàng)的裁決機(jī)制等；三是要探討如何通過(guò)效率領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)價(jià)值沖突管理的路徑。

孫斐(2014). 地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理——基于四川省Z縣政府的質(zhì)性研究. 蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文．

*孫斐,蘭州大學(xué)管理學(xué)院,講師；2014年畢業(yè)于蘭州大學(xué)管理學(xué)院,獲管理學(xué)博士學(xué)位。基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理：基于中國(guó)縣級(jí)政府的質(zhì)性研究”(15XJC630006)、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同研究”(16CGL049)。