新常態(tài)下的精準扶貧：困境與出路

□文/段思佳（鄭州大學公共管理學院　河南·鄭州）

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新常態(tài)下的精準扶貧：困境與出路

□文/段思佳
（鄭州大學公共管理學院河南·鄭州）

［提要］“新常態(tài)”重大命題提出一年多來，引起國內外各界關注。新常態(tài)從經(jīng)濟拓展到政治、社會、文化、環(huán)境等領域。新常態(tài)下各種社會變化對我國扶貧工作的開展形成倒逼機制，扶貧方式的調整迫在眉睫。本文闡釋精準扶貧的內涵和主要內容，分析我國扶貧工作存在的困境，并提出相應的措施，旨在為政府和社會組織精準扶貧的順利進行提出有效建議。

關鍵詞：新常態(tài)；精準扶貧；困境與出路

原標題：新常態(tài)下的精準扶貧：困境與出路

收錄日期：2016年4月12日

一、精準扶貧的提出

改革開放以來，扶貧工作自始至終受到國家高度重視，經(jīng)過30多年的努力，我國的扶貧事業(yè)取得了長足進展，然而由于過去是“粗放式扶貧”，對于“誰貧困”、“為何貧困”、“如何脫貧”等難題欠缺理性思考，仍舊存在相當一部分貧困人群亟待扶持。當下特別需要轉變扶貧方式，創(chuàng)新扶貧機制，適應新常態(tài)，為全面建成小康社會的目標而努力奮斗。

2012年12月，習近平在河北省阜平縣考察扶貧工作時強調要“一家一戶摸情況”；2013年11月，習近平在湖南湘西調研時提出要因地制宜“精準扶貧”；2014年1月，根據(jù)習近平等領導的系列指示，中辦、國辦《關于創(chuàng)新機制扎實推進扶貧開發(fā)工作的意見》明確提出建立精準扶貧工作機制；2015年10月，十八屆五中全會指出“實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭”。

按照年收入不足2，300元人民幣的標準來定義，截至2014年底，中國共有7，017萬貧困人口。從區(qū)域來講，有14個集中連片特困地區(qū)，有592個國家扶貧開發(fā)重點縣?！妒逡?guī)劃》提出了今后五年扶貧開發(fā)領域新的目標要求：我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。實現(xiàn)7，017萬人口脫貧是全面建成小康社會最突出的難題，而“十三五”涵蓋的2016～2020年是中國實現(xiàn)目標的最后沖刺階段。

二、精準扶貧的內涵

根據(jù)中辦發(fā)［2013］25號文件，“精準扶貧”是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用合規(guī)有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，促進徹底脫貧摘帽的治理方式。（1）“精準識別”是指運用一定的科學方法、工具、程序等將貧困人口準確辨別出來，摸清底數(shù)、確定人頭、明確原因，并錄入貧困信息網(wǎng)絡系統(tǒng)實時追蹤；（2）“精準幫扶”是針對以往大水漫灌的粗放式扶貧的缺陷而設計的，精準幫扶會充分考慮貧困村和貧困戶致貧原因的獨特性，在此基礎上設計具有針對性的幫扶措施；（3）“精準管理”意味著所有貧困戶和貧困村的信息都將運用信息化的手段進行管理，對建檔立卡農戶實施動態(tài)化扶持；（4）“精準考核”是依據(jù)貧困人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫資料對扶貧工作效果進行量化考核，并給予扶貧參與者相應的獎懲。

三、精準扶貧的困境

（一）識別模糊，廣而不精。過去的扶貧方式可以用“粗放”兩個字來形容，雖然改革開放30多年來一直在搞扶貧，投入的資源多，花費的精力多，但是仔細來看，似乎沒有真正落實到底誰貧困、貧困的原因何在、什么解決措施最合適。在扶貧對象和原因比較模糊的情況下平鋪式地給予幫扶，這可以說是“廣而不精”，不能做到“扶真貧”。“識別模糊”引起了對象不明、原因不確定、底數(shù)不清、缺乏針對性等一系列問題；“廣而不精”也帶來了資源浪費、弄虛造假、官員尋租、低質低效等缺陷。粗放式扶貧越來越不適應新常態(tài)的要求。經(jīng)濟新常態(tài)要求轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結構；政治新常態(tài)要求簡政放權，反腐倡廉；社會新常態(tài)要求推進法制社會建設，等等。在扶貧實踐中我們發(fā)現(xiàn)，粗放式扶貧帶來的一系列問題是國家治理現(xiàn)代化的一大塊難以搬走的絆腳石，精準識別提上日程迫在眉睫。

（二）幫扶微弱，杯水車薪。我國貧困人口的布局呈現(xiàn)出大而分散的特點，那么在精準識別的基礎之上，精準幫扶也就成為了扶貧的關鍵點，當摸清楚了誰是貧困戶之后，進行有針對性的幫扶是解決貧困問題的有效途徑。然而，在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟從高速增長轉為中高速增長，增速放緩必將引發(fā)一系列經(jīng)濟指標的調整和變化，尤其是財政增收速度的減緩，必將影響扶貧開發(fā)政策支持的力度，這給精準幫扶帶來更大的壓力。

我國扶貧實踐過程中，幫扶方面存在如下問題：扶貧資金來源渠道單一，主要依靠政府有限的財政，在“大水漫灌式”的扶貧方式下，貧困居民得到的扶貧資金杯水車薪，并不足以擺脫貧困的帽子。粗放式扶貧不能明確致貧的真正原因，一刀切的幫扶缺乏針對性，不能做到因地、因村、因戶制宜，因此也難以起到“真扶貧”的效果。扶貧法律法規(guī)、政策措施、監(jiān)督機制不夠完善，由于扶貧的效果難以立竿見影，官員不愿意啃這塊硬骨頭，官員不作為、難作為導致扶貧的進程緩慢。

（三）管理落后，信息不暢。政治新常態(tài)倡導堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一；文化新常態(tài)要求促進創(chuàng)新性文化發(fā)展，增強國家文化軟實力；社會治理新常態(tài)要求改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)，確保百姓安居樂業(yè)。把上述新常態(tài)的目標要求和我國的當下粗放扶貧管理的現(xiàn)狀做比較，可以看出我國扶貧管理機制仍舊問題重重。政治上我們強調“權力在陽光下運行”，然而用于支持扶貧項目的資金被挪作他用的現(xiàn)象時有發(fā)生，滋生大片尋租土壤，這是管理不透明帶來的弊端。同時，扶貧政策的制定和執(zhí)行很少聽取民意民心，仍舊由官員、專家商討決定，百姓的聲音很少得到回應，這說明了“民主管理”貫徹力度微弱。文化上我們強調創(chuàng)新，然而當下扶貧管理機制僵化，尤其在動態(tài)化、系統(tǒng)化方面十分欠缺，貧困人口有進無出，檢測不足，分管機構和管理隊伍有待建設。各地區(qū)之間的交流機制沒有打通，好經(jīng)驗得不到交流，好方法得不到推廣，好典型得不到借鑒。

（四）考核偏頗，標準不當。習近平在全國組織工作會議上強調，“再也不能簡單以GDP來論英雄”，“評價一個地方工作做得怎么樣，應該看全面工作，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效”?！拔℅DP論英雄”的政績考核方式給我們帶來了資源浪費、環(huán)境污染、經(jīng)濟與社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”等弊端。在這種考核方式之下，政府官員為追求高政績，將絕大部分的人力、物力、財力用于搞經(jīng)濟增長，而用于扶貧方面的資源少之又少。另外，扶貧工作考核還存在下列問題：扶貧工作做得好與不好在短時間內難以見效，僅僅以“顯績”作為考核依據(jù)是有失遠見的。扶貧業(yè)績在全部政績考核中所占的比重非常微弱，政府不會給予扶貧工作充分的重視?？己顺晒\用不到位，為了考核而考核，得出考核報告后工作就結束，而沒有仔細分析考核結果、總結經(jīng)驗教訓，很少將考核結果與官員的獎懲相掛鉤。

四、解決精準扶貧困境的機制

（一）精準識別，解剖麻雀?！熬珳首R別”是精準扶貧的基本前提。“精準識別”總的原則就是“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺撠?、精準識別、動態(tài)管理”，這種原則一改以往大水漫灌式扶貧，特別強調因地制宜、具體問題具體分析，充分體現(xiàn)了辯證法思維，更加契合新常態(tài)下我國社會生態(tài)的發(fā)展特點。首先，要將對貧困對象“建檔立卡”的工作落實下去，真實地記錄每一筆，這既是精準識別的重要方式，也是實現(xiàn)精準管理的重要條件。其次，開展“細胞工程”，各級官員干部深入基層，“進百村、走千戶、訪萬難”，以“省—市—縣—鄉(xiāng)—村—戶—人”七級細化的模式將貧困者認定，將貧困底數(shù)摸清，將貧困原因明確。再次，廣泛宣傳，自下而上，提高群眾參與度。只靠官員干部的力量是不夠的，群眾的問題還需群策群力，讓政府和社會組織、一般居民、貧困戶本人都參與到精準識別的過程中，充分挖掘“真貧困”。

（二）精準幫扶，因地制宜。“精準幫扶”是精準扶貧的關鍵所在。在精準識別的基礎之上，我們已經(jīng)定位了貧困者，并摸清了緣由，那么接下來就需要有針對性地制定扶貧措施。首先，扶貧資金來源需要多元化。樹立“大扶貧”理念，各級政府應當建立起扶貧專項基金。然而，依靠政府有限的財政是遠遠不夠的，需要動員各種社會主體承擔社會責任，尋求企業(yè)、第三方組織、發(fā)達地區(qū)等各類組織與個人的幫助。需要特別注意的是，要避免“天女散花”，而應該擲地有聲，將扶貧資金用到實處；其次，提高扶貧方式的適應性。一方水土養(yǎng)一方人，不存在“放之四海而皆準”的扶貧方式，扶貧的關鍵在于“精準”，要緊緊圍繞地域特征去制定扶貧政策，使政策與現(xiàn)實相適宜；再次，建立嚴格的問責制度。將扶貧責任落實到行動上、崗位上、人頭上，建立健全扶貧法律法規(guī)，完善監(jiān)督機制，將扶貧政策的執(zhí)行問題以法的形式確定下來，依法追究官員不作為、懶作為和亂作為等現(xiàn)象。

（三）精準管理，動態(tài)透明?！熬珳使芾怼笔蔷珳史鲐毜谋匾ＷC。精準管理可以發(fā)現(xiàn)扶貧過程中出現(xiàn)的漏洞并及時填補，軌道偏離時及時擺正，進度緩慢時及時督促，是貫穿始終的動態(tài)過程。首先，堅持透明管理原則。貧困居民的確定、扶貧項目的確立、扶貧資金的運用等公開化，定期公示工作進展，接受群眾投訴，暢通舉報渠道，讓權力在陽光下運行；其次，堅持民主管理原則。實行“省市把關、縣做主”的模式，充分發(fā)揮基層民主，讓百姓的事情由百姓自己做主，充分調動基層的積極性、創(chuàng)造性；再次，堅持動態(tài)管理原則。運用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術，實時更新扶貧系統(tǒng)數(shù)據(jù)，有進有出，實現(xiàn)動態(tài)管理、科學管理；最后，堅持合作管理原則。加強地域之間的平行交流和地域內部的縱向交流，分享經(jīng)驗、吸取教訓、相互扶持，使精準扶貧的優(yōu)秀管理方法得以廣泛傳播。

（四）精準考核，幸福至上。“精準考核”是精準扶貧的有效反饋。精準考核既是對扶貧效果的審閱，也為下一周期扶貧工作提供改進方案，又是對官員扶貧工作的檢查與激勵。首先，確立人民幸?？己擞^。近年來，國家高層領導強力主張破除“唯GDP論英雄”考核觀，然而在考核內容上經(jīng)濟仍占50%以上，沒有從真正意義上破除此觀念。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應是檢驗經(jīng)濟社會發(fā)展的根本標準，歸根結底取決于人民幸福不幸福。因此，政績考核要由人民來回答，要建立人民幸福指數(shù)的考核方法；其次，完善考核體系，顯績與隱績相結合。過分重視眼前利益會喪失掉長久的發(fā)展，要注意將扶貧工作的“隱績”考慮在內，眼前利益與長遠利益相結合，以求得社會的長遠發(fā)展；再次，考核成果合理運用。從考核報告中總結經(jīng)驗、吸收教訓，用于改進下一周期的工作計劃，使扶貧工作有所完善和創(chuàng)新。

五、結語

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，扶貧攻堅是全面小康的重中之重。扶貧開發(fā)貴在精準，我國政府和社會組織應積極應對“新常態(tài)”這一機遇和挑戰(zhàn)，創(chuàng)新扶貧治理方式，化“漫灌”為“滴灌”，蹚過深水區(qū)，打贏攻堅戰(zhàn)，早日實現(xiàn)我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口脫貧致富，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

主要參考文獻：

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［5］林鄂平. 2014扶貧“年終講”［J］.中國扶貧，2014. 24.

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A