《貝弗里奇報(bào)告》的社會(huì)保障思想與啟示

程中培

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)　公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430073)

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《貝弗里奇報(bào)告》的社會(huì)保障思想與啟示

程中培

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

摘要：《貝弗里奇報(bào)告》對(duì)福利國(guó)家的社會(huì)保障制度建設(shè)有深遠(yuǎn)的影響。文章從制度設(shè)計(jì)的角度分析《貝弗里奇報(bào)告》蘊(yùn)含的社會(huì)保障思想及其對(duì)英國(guó)乃至世界社會(huì)保障制度建設(shè)的影響，通過(guò)探究特定歷史時(shí)期的社會(huì)保障思想與社會(huì)保障制度實(shí)踐的關(guān)系為社會(huì)保障制度的完善提供借鑒。研究發(fā)現(xiàn)，充分就業(yè)和普遍保障的思想是《貝弗里奇報(bào)告》最具前瞻性的洞見(jiàn)?？偨Y(jié)《貝弗里奇報(bào)告》及其實(shí)踐的思想資源，對(duì)于完善社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系中權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一、公平和效率的結(jié)合具有豐富的啟示意義。

關(guān)鍵詞：貝弗里奇報(bào)告；福利國(guó)家；社會(huì)保障思想；普遍保障；充分就業(yè)

《貝弗里奇報(bào)告》作為構(gòu)建福利國(guó)家奠基之作的重要意義歷來(lái)為學(xué)界所公認(rèn)，它所提出的社會(huì)保障原則和現(xiàn)代社會(huì)福利理念對(duì)福利國(guó)家理論的產(chǎn)生和發(fā)展具有深刻的影響。《貝弗里奇報(bào)告》的主要理論經(jīng)受住了實(shí)踐的考驗(yàn)而直接指導(dǎo)了英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展，報(bào)告所設(shè)計(jì)的福利國(guó)家藍(lán)圖使英國(guó)成為世界歷史上第一個(gè)福利國(guó)家，對(duì)英國(guó)政府乃至西方國(guó)家實(shí)施以“普遍福利”為特征的福利國(guó)家制度產(chǎn)生了重要影響。[1-2]進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，西方福利國(guó)家一系列社會(huì)問(wèn)題和公共財(cái)政危機(jī)暴露了福利國(guó)家模式的弊病，以經(jīng)濟(jì)“滯脹”為代表和公共部門“龐冗”為代表的福利危機(jī)在資本主義世界產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議，福利國(guó)家的前景受到質(zhì)疑，以英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家自20世紀(jì)80年代后多次改革社會(huì)保障制度。福利國(guó)家的基本模式在歐洲國(guó)家至今屹立不倒，而福利國(guó)家具體制度的改革與探討仍在繼續(xù)。劉波和周敏凱指出《貝弗里奇報(bào)告》是社會(huì)保障發(fā)展史上的標(biāo)志性事件，此后人們更多地是圍繞具體福利政策的爭(zhēng)論，而不是提出和確立新的原則，社會(huì)保障的研究也由此進(jìn)入專業(yè)化的技術(shù)性分析階段。[3]《貝弗里奇報(bào)告》所確立的福利國(guó)家模式與現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展密不可分，并影響著西方福利國(guó)家的演變和社會(huì)保障制度的改革。

《貝弗里奇報(bào)告》原名《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，該報(bào)告是由貝弗里奇主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查研究后形成的結(jié)論匯報(bào)，貝弗里奇的社會(huì)保障思想在該報(bào)告中得到了集中體現(xiàn)。貝弗里奇是英國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)改革家，《貝弗里奇報(bào)告》的產(chǎn)生與貝弗里奇的個(gè)人經(jīng)歷、思想理論淵源、英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景乃至現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)有密切聯(lián)系。本文試圖以《貝弗里奇報(bào)告》為分析文本，基于制度設(shè)計(jì)角度對(duì)該報(bào)告的由來(lái)和內(nèi)容展開(kāi)研究，進(jìn)而總結(jié)其社會(huì)保障思想，在梳理學(xué)界有關(guān)研究成果和分析該報(bào)告蘊(yùn)含的社會(huì)保障思想與福利國(guó)家建設(shè)相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討《貝弗里奇報(bào)告》及其實(shí)踐對(duì)社會(huì)保障制度發(fā)展的啟示。

一、《貝弗里奇報(bào)告》的產(chǎn)生背景

(一)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景

第二次工業(yè)革命后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但在傳統(tǒng)的以紡織業(yè)為主的蒸汽社會(huì)向以大工廠為主的電氣社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累了大量的社會(huì)問(wèn)題，以“霧都”為代表的環(huán)境問(wèn)題和貧困問(wèn)題在20世紀(jì)初已相當(dāng)嚴(yán)重，直接影響到英國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！?9世紀(jì)70年代以后，英國(guó)在實(shí)際范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力逐漸下降，后期的美國(guó)、德國(guó)逐漸超過(guò)了英國(guó)。英國(guó)的社會(huì)問(wèn)題也日漸突出，貧困成為影響英國(guó)的最主要的社會(huì)問(wèn)題”，[4]167同時(shí)，隨著資本主義制度不可調(diào)和的內(nèi)在矛盾的發(fā)展，失業(yè)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，1929年爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇了失業(yè)現(xiàn)象，英國(guó)的階級(jí)矛盾空前激化。

針對(duì)社會(huì)問(wèn)題，英國(guó)政府的對(duì)策集中于社會(huì)救濟(jì)和勞工保護(hù)方面，開(kāi)始了建立社會(huì)保障體系的嘗試。英國(guó)議會(huì)于1834年頒布的《新濟(jì)貧法》提出由政府直接管理社會(huì)救助事業(yè)，1897年頒布了《勞工傷害賠償法》，1908年頒布了《養(yǎng)老金法》，1911年頒布了《國(guó)民保險(xiǎn)法》和《傷殘保險(xiǎn)法》，1934年頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)法》，“英國(guó)逐步由以教會(huì)為主的貧民施舍變?yōu)橛烧鲗?dǎo)的社會(huì)保障體系”。[5]自《伊麗莎白濟(jì)貧法》開(kāi)始實(shí)施社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)為《貝弗里奇報(bào)告》中“福利國(guó)家”設(shè)計(jì)提供了歷史淵源，自1834年《新濟(jì)貧法》開(kāi)始的社會(huì)保障制度探索與之后的建設(shè)則為報(bào)告的產(chǎn)生提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。然而，正如《貝弗里奇報(bào)告》指出：英國(guó)以其社會(huì)保障制度的福利規(guī)模之大、水平之高而領(lǐng)先于世界，但英國(guó)社會(huì)保障制度因機(jī)構(gòu)眾多、各自獨(dú)立、原則不一而成本高昂、缺陷嚴(yán)重。在第一次世界大戰(zhàn)對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)體系重挫后，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)更加劇了英國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，舊有的濟(jì)貧法體系已不能適應(yīng)壟斷資本主義時(shí)代的發(fā)展，對(duì)英國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革已成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。

(二)國(guó)際社會(huì)保障制度發(fā)展背景

從社會(huì)保障制度史方面看，《貝弗里奇報(bào)告》是社會(huì)保障制度發(fā)展時(shí)期的重要文件。工業(yè)革命后的資本主義世界社會(huì)危機(jī)愈演愈烈，工人階級(jí)的斗爭(zhēng)和社會(huì)主義國(guó)家的出現(xiàn)客觀上迫使資本主義國(guó)家健全并改進(jìn)其社會(huì)保障制度，緩解社會(huì)矛盾。

1929—1933年的世界資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的前所未有的失業(yè)和經(jīng)濟(jì)蕭條重創(chuàng)了世界資本主義經(jīng)濟(jì)，加劇了西方的社會(huì)危機(jī)。資本主義世界以美國(guó)羅斯福新政為代表的政府，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而主動(dòng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，采用經(jīng)濟(jì)政策拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)，推出了以失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助為主的一系列社會(huì)政策緩解社會(huì)矛盾。特別值得注意的是1935年美國(guó)頒布的《社會(huì)保障法》，其主要內(nèi)容可以概括為：提供老年保障，舉辦失業(yè)保險(xiǎn)，建立社會(huì)救助項(xiàng)目。美國(guó)的社會(huì)保障制度誕生，該制度以其全民化和統(tǒng)一管理為特點(diǎn)，為其他國(guó)家社會(huì)保障建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)，《貝弗里奇報(bào)告》設(shè)計(jì)的“福利國(guó)家”即包含了這兩個(gè)特點(diǎn)。這并不是偶然的，20世紀(jì)40、50年代之際的資本主義世界，“政府?dāng)U大公共開(kāi)支得到了政界與學(xué)界的廣泛認(rèn)同，歐洲社會(huì)民主黨和美國(guó)民主黨的壯大和上臺(tái)執(zhí)政，政府對(duì)公共領(lǐng)域的投資和管理，普選制的擴(kuò)大；國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯思潮占據(jù)思想主流地位”，[6]100-101這些都為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展提供了重要條件。

(三)思想理論淵源

19世紀(jì)末、20世紀(jì)初新古典自由主義和費(fèi)邊社會(huì)主義思想為貝弗里奇提供了豐富的經(jīng)濟(jì)思想資源。以霍布豪斯和霍布斯為代表的新古典自由主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，主張建立有效的社會(huì)保障制度維持自由市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)；費(fèi)邊社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)的福利和發(fā)展、主張消除貧困和失業(yè)，提出了針對(duì)資本主義社會(huì)弊病的漸進(jìn)改良政策?！霸趦纱问澜绱髴?zhàn)中，他都強(qiáng)烈鼓吹集中控制和計(jì)劃；但在兩次大戰(zhàn)之間的時(shí)間里，他卻更傾向于讓市場(chǎng)發(fā)揮作用”，[7]新自由主義和費(fèi)邊社會(huì)主義自19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著西方各國(guó)政府逐漸干預(yù)經(jīng)濟(jì)而蓬勃發(fā)展，幾乎隨著貝弗里奇那一代人成長(zhǎng)，從《貝弗里奇報(bào)告》的國(guó)家責(zé)任意識(shí)、消除貧困的價(jià)值關(guān)懷等理念中不難窺見(jiàn)新古典自由主義和費(fèi)邊社會(huì)主義的烙印。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和社會(huì)福利理論是《貝弗里奇報(bào)告》經(jīng)濟(jì)思想的又一重要來(lái)源，庇古為代表的舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以邊際效用價(jià)值論把福利分為廣義的“社會(huì)福利”和狹義的“經(jīng)濟(jì)福利”，要求實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和福利最大化，確立了外部性理論而要求國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。庇古從宏觀的社會(huì)福利角度和微觀的經(jīng)濟(jì)效用角度闡明了國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障以調(diào)節(jié)收入分配的必要性和可行性，“舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的‘收入均等化’思想為福利型社會(huì)保障制度的建立奠定了理論基石，并在英國(guó)得到了實(shí)踐”。[8]119此外，“貝弗里奇爵士與T.H.馬歇爾已向世人揭示了那種特別的，并且本質(zhì)上帶有種族優(yōu)越感的假設(shè)——普遍主義是發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)志；戰(zhàn)后英國(guó)改革中所隱含的普遍主義為階級(jí)重要性逐漸下降的理論提供了源泉”，[9]78不難發(fā)現(xiàn)，馬歇爾的社會(huì)公民權(quán)理論為《貝弗里奇報(bào)告》中關(guān)于公民社會(huì)權(quán)利普遍保障、全面保障的思想提供了極為關(guān)鍵的思想資源，從思想上根本奠定了以“普惠”為特征的現(xiàn)代福利國(guó)家模式的正當(dāng)性意義。

(四)貝弗里奇與《貝弗里奇報(bào)告》的產(chǎn)生

《貝弗里奇報(bào)告》發(fā)表的簽署人威廉·貝弗里奇于1879年生于英屬印度的一個(gè)文官家庭，畢業(yè)于牛津大學(xué)，獲得了數(shù)學(xué)和古典研究學(xué)位。年輕時(shí)曾在湯因比所工作，擔(dān)任過(guò)記者，后任職于政府勞工部門。面對(duì)二十世紀(jì)早期英國(guó)動(dòng)蕩不安的社會(huì)，貝弗里奇深受費(fèi)邊社會(huì)改良主義的影響并加入了該社，在1919年被費(fèi)邊社推舉而擔(dān)任倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)至1937年。

貝弗里奇長(zhǎng)期從事勞工和失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)工作為他積累了廣泛聲譽(yù)、政界資源和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)。1941年英國(guó)政府決定設(shè)立“社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”，為了防止委員會(huì)提出的報(bào)告充滿爭(zhēng)議以及更好地促使各部門代表毫無(wú)顧慮地發(fā)表建議，英國(guó)不管部部長(zhǎng)授權(quán)貝弗里奇全權(quán)主持報(bào)告的撰寫與發(fā)表，報(bào)告最終將作為貝弗里奇?zhèn)€人的報(bào)告，由貝弗里奇單獨(dú)簽發(fā)。正如學(xué)者鄭功成所指出“從費(fèi)邊主義、新自由主義到凱恩斯主義，各種有關(guān)社會(huì)政策的理論已經(jīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、倫理等不同角度論證了建立社會(huì)保障(福利)制度的必要性和可行性，但從理論向?qū)嶋H政策過(guò)度還需要一個(gè)十分重要的中介過(guò)程，以凱恩斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤其是以貝弗里奇為代表的社會(huì)保障報(bào)告起草小組，以及時(shí)任英國(guó)首相的丘吉爾等政府官員起到了特殊的作用”。[10]145

二、《貝弗里奇報(bào)告》的主要內(nèi)容與社會(huì)保障思想

(一)社會(huì)保障計(jì)劃的主體安排

《貝弗里奇報(bào)告》中通過(guò)調(diào)查得出的主要結(jié)論是“只有通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)并根據(jù)家庭需要進(jìn)行雙重收入再分配才能擺脫貧困”，[11]3英國(guó)貧困的成因是報(bào)告分析的出發(fā)點(diǎn)，消除貧困是社會(huì)保障計(jì)劃的政策目標(biāo)。

《貝弗里奇報(bào)告》提出社會(huì)保障計(jì)劃建議的指導(dǎo)原則是：第一，在規(guī)劃未來(lái)的時(shí)候既要充分利用過(guò)去積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，又不要被這些經(jīng)驗(yàn)積累過(guò)程中形成的部門利益所限制；第二，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)保險(xiǎn)看成是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的系列政策之一；第三，社會(huì)保障需要國(guó)家和個(gè)人的合作。[11]2-3報(bào)告提出英國(guó)戰(zhàn)后的社會(huì)保障計(jì)劃的主要特征在于對(duì)國(guó)民的失業(yè)、傷殘、生育、婚姻和死亡等風(fēng)險(xiǎn)的全面覆蓋，“這個(gè)計(jì)劃包含六條基本原則：基本生活待遇水平統(tǒng)一；繳費(fèi)率統(tǒng)一；行政管理職責(zé)統(tǒng)一；待遇水平適當(dāng)；廣泛保障；分門別類”。[11]5

(二)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的原則

統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一待遇原則。這一點(diǎn)是對(duì)《貝弗里奇報(bào)告》的“社會(huì)保障需要國(guó)家和個(gè)人的合作”思想的體現(xiàn)和發(fā)展，所有參保人都必須為相同的保障項(xiàng)目支付同樣的繳費(fèi)額，并且本著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)的理念，報(bào)告提出了“公民只按統(tǒng)一的費(fèi)率繳費(fèi)，不管其收入高低，都享受同樣水平的待遇”，[11]102以社會(huì)保險(xiǎn)方案作為社會(huì)保障計(jì)劃的核心。

統(tǒng)一管理原則?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》在社會(huì)保障計(jì)劃基本原則中即提出行政管理職責(zé)統(tǒng)一，“全部繳費(fèi)都進(jìn)入一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金，各種待遇和其他保險(xiǎn)支出都從該基金中列支”，[11]114-115并且報(bào)告提出的23條改革建議中將社會(huì)保障計(jì)劃的絕大部分職權(quán)和國(guó)民救助業(yè)務(wù)都交給社會(huì)保障部統(tǒng)一管理。

適度原則。在《貝弗里奇報(bào)告》的制度設(shè)計(jì)中始終強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)以保障人民基本生活的最低收入為目標(biāo)，認(rèn)為社會(huì)保障主要是指達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的收入保障，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的待遇高低適度，享受期限適當(dāng)。在此基礎(chǔ)上享受更高標(biāo)準(zhǔn)的待遇和保險(xiǎn)，則是由個(gè)人自主選擇和自愿保險(xiǎn)予以保障。

廣泛保障和分門別類原則。社會(huì)保障計(jì)劃要保障全體公民的一切風(fēng)險(xiǎn)，“其統(tǒng)一性和廣泛性決定了必須考慮全社會(huì)不同階層的不同生活方式”，[11]115也就必須根據(jù)人口和保障需求進(jìn)行社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，以不同社會(huì)保障項(xiàng)目來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)民生活中所面對(duì)的不同風(fēng)險(xiǎn)，廣泛保障和分門別類原則構(gòu)成了國(guó)民救助、自愿保險(xiǎn)、子女補(bǔ)貼、全方位醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)、維持就業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)的配套政策和社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部諸多項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)。

(三)《貝弗里奇報(bào)告》中的社會(huì)保障思想

社會(huì)保障制度的主要目標(biāo)是消除貧困?！叭祟愐?yàn)樨毨Р判枰?jīng)濟(jì)上的救助，社會(huì)保障是人類為解決各種原因可能造成人類或部分人貧困而設(shè)立的一種制度”，[6]183《貝弗里奇報(bào)告》強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障目的在于消除貧困這一主題，將其作為社會(huì)保障制度的精神所在和價(jià)值取向，并提出了對(duì)策：改進(jìn)國(guó)家保險(xiǎn)，國(guó)家要為中斷或喪失謀生能力者提供生活保障；其次要根據(jù)家庭需求調(diào)整收入?！吧鐣?huì)保障計(jì)劃的提出，其目標(biāo)是要確保英國(guó)民眾在任何情況下都不會(huì)陷入貧困”，[11]5《貝弗里奇報(bào)告》設(shè)計(jì)的整個(gè)社會(huì)保障體系的運(yùn)作的根本即是消除貧困、保障英國(guó)民眾基本生活。

社會(huì)保障需要國(guó)家和個(gè)人的合作?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》中的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)“將國(guó)家的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能包容在福利的職能之中”，[4]170國(guó)家必須具備保障社會(huì)福利的功能，從而確立了政府在社會(huì)保障制度中的責(zé)任，并且報(bào)告在結(jié)尾明確地總結(jié)道“建議還表明政府的政治理念是：無(wú)論在戰(zhàn)爭(zhēng)期間還是和平期間，政府的目標(biāo)不是為了統(tǒng)治者或種族的榮耀，而是為了普通公民的幸福”。[11]163強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度國(guó)家責(zé)任的同時(shí)，報(bào)告指出“國(guó)家的責(zé)任是保障服務(wù)的提供和資金的籌集，但在盡職盡責(zé)的同時(shí)，國(guó)家不應(yīng)扼殺對(duì)個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)該給個(gè)人參與社會(huì)保障制度建設(shè)的機(jī)會(huì)并賦予他們一定的責(zé)任”，[11]3在國(guó)家提供充分的社會(huì)保障基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度下個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)，就此在社會(huì)保障預(yù)算中提出了“三方繳費(fèi)方案”和“三方分擔(dān)比例”，實(shí)行繳費(fèi)型保險(xiǎn)。

充分就業(yè)的思想。充分就業(yè)是社會(huì)保障制度良好運(yùn)行的保障，“失業(yè)一方面增加了保險(xiǎn)待遇支出，另一方面又減少了社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入(即總費(fèi)基)，是一種最嚴(yán)重的浪費(fèi)”，[11]155為此由國(guó)家承擔(dān)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的主要責(zé)任，促進(jìn)充分就業(yè)既是社會(huì)保障制度運(yùn)行之保障，也是社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)發(fā)揮效果的重要項(xiàng)目?；趥€(gè)人責(zé)任承擔(dān)和消除貧困思想的基礎(chǔ)上，《貝弗里奇報(bào)告》強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)的重要性，要求“對(duì)所有失去生機(jī)的人員，無(wú)論其所從事的工作是否有報(bào)酬，都提供培訓(xùn)保險(xiǎn)金，以幫助他們順利轉(zhuǎn)向新的職業(yè)”。[11]48

普遍保障的思想。《貝弗里奇報(bào)告》在對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障制度的改進(jìn)即提出擴(kuò)大覆蓋對(duì)象范圍、擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)保障計(jì)劃的基本原則中又強(qiáng)調(diào)了廣泛保障的原則，并從英國(guó)人口和保障需求分析上結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)民救助和自愿保險(xiǎn)三大社會(huì)保障項(xiàng)目，構(gòu)成統(tǒng)一的社會(huì)保障計(jì)劃而試圖覆蓋英國(guó)全體國(guó)民并保障國(guó)民生活中的一切風(fēng)險(xiǎn)。周愛(ài)國(guó)指出“這種全方位覆蓋所有公民的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃使福利國(guó)家思想從人們的理想轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N具體可行的社會(huì)行動(dòng)方案”，[12]《貝弗里奇報(bào)告》從公民的社會(huì)權(quán)利出發(fā)由此構(gòu)建了一個(gè)具有普遍主義特征、覆蓋全民的“福利國(guó)家”宏偉藍(lán)圖。在普遍保障思想中也蘊(yùn)含著《貝弗利報(bào)告》的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)理念?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》的制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)了公平理念，既反映在消除貧困的社會(huì)保障目標(biāo)和全面保障的思想上，也表現(xiàn)于繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)方案中，報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中不可避免的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社會(huì)共濟(jì)。在制度設(shè)計(jì)層面《貝弗里奇報(bào)告》對(duì)全體國(guó)民的普遍保障思想與羅爾斯“無(wú)知之幕”的理念相通，均強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)對(duì)弱者(或風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者)進(jìn)行再分配實(shí)現(xiàn)全民保障的先驗(yàn)性，堪稱“作為公平的正義”之先聲。[13]301-303

三、《貝弗里奇報(bào)告》的影響

(一)《貝弗里奇報(bào)告》在英國(guó)的實(shí)踐

《貝弗里奇報(bào)告》發(fā)表后引起了英國(guó)輿論的強(qiáng)烈反響，受到了英國(guó)大多數(shù)普通民眾的擁護(hù)和英國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)的支持，但“政府官員、利益集團(tuán)和社會(huì)組織反應(yīng)各不一致”。[14]英國(guó)政府在報(bào)告發(fā)表之初并不打算承諾將其付諸行動(dòng)，但隨后在議會(huì)力量的壓力下迫使丘吉爾首相將《貝弗里奇報(bào)告》提交給英國(guó)議會(huì)立法。

在強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)上，1943年2月，英國(guó)議會(huì)下院最終以“335票贊成、119票反對(duì)”通過(guò)了《貝弗里奇報(bào)告》。1944年，英國(guó)政府相繼發(fā)表《關(guān)于健康服務(wù)的白皮書》《關(guān)于就業(yè)問(wèn)題的白皮書》和《關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的白皮書》，開(kāi)始制定各項(xiàng)社會(huì)保障制度的改革計(jì)劃。1945年，隨著二戰(zhàn)的結(jié)束和英國(guó)工黨上臺(tái)，英國(guó)社會(huì)保障制度改革在《貝弗里奇報(bào)告》的指導(dǎo)下開(kāi)始實(shí)施，英國(guó)議會(huì)相繼通過(guò)《家庭津貼法案》《國(guó)民健康服務(wù)法案》《國(guó)民保險(xiǎn)法案》《兒童法案》《國(guó)民救助法案》等法律法規(guī)，英國(guó)福利國(guó)家制度應(yīng)運(yùn)而生。

值得注意的是，盡管二戰(zhàn)后英國(guó)政府的社會(huì)保障制度改革接受了《貝弗里奇報(bào)告》的大部分改革建議，但也并未完全依照?qǐng)?bào)告提出的方案實(shí)施。丁建定指出，英國(guó)并未建立社會(huì)保障部和具體落實(shí)分類保障的原則，而20世紀(jì)50年代英國(guó)實(shí)行與收入相聯(lián)系的養(yǎng)老金制度宣告了《貝弗里奇報(bào)告》統(tǒng)一繳費(fèi)和統(tǒng)一待遇原則的結(jié)束。[14]

《貝弗里奇報(bào)告》設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度也并非沒(méi)有缺陷，其設(shè)計(jì)的主要不足有三。其一，老人、殘疾人和失業(yè)者依然貧窮，低收入人口的迅速增長(zhǎng)，使得貝弗里奇設(shè)計(jì)的臨時(shí)性短期性的國(guó)民救助計(jì)劃演變成長(zhǎng)期救濟(jì)；其二，戰(zhàn)后人們對(duì)津貼的需求迅速增長(zhǎng)，英國(guó)的津貼制度只能以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式運(yùn)行而無(wú)法實(shí)現(xiàn)積累制；其三，貝弗里奇計(jì)劃中的性別假設(shè)歧視女性，強(qiáng)調(diào)婦女對(duì)丈夫經(jīng)濟(jì)收入的依賴而飽受女權(quán)主義者詬病。[15]到了20世紀(jì)70年代，英國(guó)社會(huì)保障體系的弊端越來(lái)越嚴(yán)重，政府的財(cái)政逐漸陷入困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)低增長(zhǎng)，“福利國(guó)家”的高稅負(fù)甚至導(dǎo)致了英國(guó)資本和人才外流。[16]一方面巨大的社會(huì)福利開(kāi)支和龐大的社會(huì)保障部門飽受輿論詬病，從社會(huì)保障制度運(yùn)行本身而言，這也不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)保障行政管理的效率；另一方面，龐大的社會(huì)保障開(kāi)支和管理部門帶來(lái)了較高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和稅負(fù)，“英國(guó)稅收制度和社會(huì)保障制度的相互作用，一方面使工人的基本生活需要得到了保障，但也削弱了勞動(dòng)力市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，一定程度上影響了就業(yè)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)”。[17]不難發(fā)現(xiàn)，此時(shí)英國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)偏離了國(guó)家與個(gè)人合作的原則，社會(huì)保障待遇水平不適度、待遇發(fā)放的不及時(shí)和待遇享受時(shí)間難以控制是造成社會(huì)保障制度缺乏對(duì)個(gè)人責(zé)任激勵(lì)的主因，正違背了《貝弗里奇報(bào)告》中提出的社會(huì)保障原則。

因此，“盡管20世紀(jì)八十年代的英國(guó)的保守黨政府認(rèn)為《貝弗里奇報(bào)告》的主張不再適應(yīng)英國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的需要，但報(bào)告提出的一些基本主張與英國(guó)福利國(guó)家改革的基本政策具有一定程度的一致性”，[18]對(duì)英國(guó)福利國(guó)家的一些改革措施在某種程度上是對(duì)《貝弗里奇報(bào)告》的制度設(shè)計(jì)原則的回歸。

(二)《貝弗里奇報(bào)告》與福利國(guó)家的發(fā)展

《貝弗里奇報(bào)告》主要從社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的立場(chǎng)構(gòu)建社會(huì)保障體系，更多的闡明了社會(huì)保障的必要性，確立了現(xiàn)代社會(huì)保障的基本理念：消除貧困、社會(huì)公平、普遍保障、充分就業(yè)等思想，成為了福利國(guó)家制度的理論基礎(chǔ)?！案＠麌?guó)家”模式開(kāi)啟了社會(huì)保障發(fā)展史上的新時(shí)代，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的主要目標(biāo)：改善人民生活、增進(jìn)國(guó)民福利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，姜紅明和唐文彰指出“戰(zhàn)后資本主義經(jīng)濟(jì)所經(jīng)歷的黃金發(fā)展時(shí)期，除了科學(xué)技術(shù)因素的推動(dòng)作用外，在一定程度上還要?dú)w功于《貝弗里奇報(bào)告》所帶來(lái)的社會(huì)政治穩(wěn)定和有效需求增加”。[16]福利國(guó)家的大部分制度設(shè)計(jì)原則順應(yīng)了戰(zhàn)后歐洲資本主義國(guó)家建設(shè)社會(huì)保障制度的潮流，社會(huì)保障逐漸成為了世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家普遍采用的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，從社會(huì)保障制度發(fā)展史上看，《貝弗里奇報(bào)告》是具有開(kāi)創(chuàng)性和革命性的。

盡管《貝弗里奇報(bào)告》設(shè)計(jì)了完整而系統(tǒng)的福利國(guó)家藍(lán)圖，但是報(bào)告本身并非完美，格倫內(nèi)斯特在盛贊“《貝弗里奇報(bào)告》寫入報(bào)告那些著名而清晰的‘假設(shè)’都經(jīng)歷了時(shí)間的考驗(yàn)，如充分就業(yè)對(duì)于任何社會(huì)保障體系的核心重要性、兒童贍養(yǎng)的關(guān)鍵作用、全民免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)等……是該報(bào)告中最具遠(yuǎn)見(jiàn)的部分”的同時(shí)，也指出“他(貝弗里奇)也不過(guò)是時(shí)代的產(chǎn)物，是一面鏡子，而不是預(yù)言家”。[19]27-28，47囿于時(shí)代局限，報(bào)告設(shè)計(jì)的社會(huì)保障計(jì)劃在理論上就具有不少矛盾：普遍性原則與繳費(fèi)原則的矛盾、統(tǒng)一性原則與差別原則的矛盾、如何確立生存標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題等等。

隨著政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，在福利國(guó)家的制度實(shí)踐中，社會(huì)保障體系的內(nèi)在緊張與外部不協(xié)調(diào)逐漸擴(kuò)大化，逐漸導(dǎo)致了“福利危機(jī)”：

第一，在社會(huì)保障項(xiàng)目和管理方面，《貝弗里奇報(bào)告》提出社會(huì)保障計(jì)劃的目標(biāo)是要確保英國(guó)民眾在任何情況下都不會(huì)陷入貧困，要求社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋了國(guó)民生活中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的方方面面，從縱向的兒童津貼到老年保障，從橫向的社會(huì)救助到高水平的國(guó)民福利，形成了一個(gè)多層次而包含眾多項(xiàng)目的社會(huì)保障體系。政府作為福利國(guó)家的主導(dǎo)者針對(duì)眾多的社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)一管理，必然造就一個(gè)龐大的公共管理機(jī)構(gòu)。

第二，在社會(huì)保障給付水平方面，《貝弗里奇報(bào)告》提出的基本保障與適度原則雖然從概念上易于接受，但是就整個(gè)社會(huì)保障體系而言如何確定不同時(shí)間、不同地域和不同階層的個(gè)體的基本生活需求在理論上難以確定，而且在實(shí)踐中很難制定一個(gè)公平合理并符合每個(gè)人的基本生活需求標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，福利支出剛性規(guī)律導(dǎo)致“在滿足人們的基本生活需求的成本不斷上漲的情況下，政府財(cái)政支付保險(xiǎn)給付的費(fèi)用會(huì)大幅度上漲，以致出現(xiàn)財(cái)政難以為繼的福利危機(jī)”。[4]176

第三，在宏觀經(jīng)濟(jì)效率方面，《貝弗里奇報(bào)告》設(shè)計(jì)的福利投入相當(dāng)巨大，并且在西方國(guó)家20世紀(jì)70年代“滯脹”現(xiàn)象和人口老齡化危機(jī)的大背景下，通貨膨脹、“福利政治”格局和收入剛性規(guī)律的作用影響使得社會(huì)保障支出有增無(wú)減，加上經(jīng)濟(jì)的疲軟，公共財(cái)政入不敷出。“福利依賴”與“經(jīng)濟(jì)滯脹”交織的局面造成了較高的失業(yè)率，社會(huì)保障的基礎(chǔ)條件充分就業(yè)已嚴(yán)重動(dòng)搖。

第四，在微觀經(jīng)濟(jì)效率方面，福利國(guó)家的“高福利”帶來(lái)了高稅負(fù)而導(dǎo)致企業(yè)主對(duì)國(guó)內(nèi)投資缺乏熱情、專業(yè)人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重，而且“高福利”滋生了少部分社會(huì)成員的“福利病”，過(guò)高的福利水平使人們滋長(zhǎng)懶惰習(xí)氣而產(chǎn)生“福利依賴”影響經(jīng)濟(jì)效率。福利國(guó)家包辦一切，容易造成低收入者的“失業(yè)陷阱”，并且削弱在職勞動(dòng)者的工作積極性，“福利制度削弱了個(gè)人的進(jìn)取和自立精神，它制造出來(lái)的問(wèn)題比它解決的問(wèn)題要多”。[20]

四、《貝弗里奇報(bào)告》及其實(shí)踐的啟示

自《貝弗里奇報(bào)告》開(kāi)啟的福利國(guó)家模式是當(dāng)代社會(huì)保障制度發(fā)展史的重要現(xiàn)象?！懊慨?dāng)人們談?wù)撝鳉W福利制度的功過(guò)是非，以及要對(duì)福利制度做出什么調(diào)整修改時(shí)，都會(huì)去重新考察一下當(dāng)年貝弗里奇提出的基本原則和各種設(shè)想”，[7]《貝弗里奇報(bào)告》中的社會(huì)保障思想對(duì)歐洲福利國(guó)家的發(fā)展仍產(chǎn)生著深刻的影響。從現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展視角看，《貝弗里奇報(bào)告》及福利國(guó)家的實(shí)踐為世界社會(huì)保障發(fā)展提供了諸多啟示。

第一，在制度設(shè)計(jì)層面，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)綜合考慮實(shí)施社會(huì)保障的政治必要性、社會(huì)需求性和經(jīng)濟(jì)可行性，結(jié)合本國(guó)具體國(guó)情，制定一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、完整、系統(tǒng)、科學(xué)的社會(huì)保障計(jì)劃。在設(shè)計(jì)內(nèi)容中要立足于消除貧困的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋、保障國(guó)民基本生活。另外，社會(huì)保障計(jì)劃應(yīng)當(dāng)具備前瞻性，《貝弗里奇報(bào)告》中提出的基金積累制對(duì)防止人口老齡化的先見(jiàn)之明，對(duì)于我國(guó)堅(jiān)持部分積累制的養(yǎng)老金制度具有借鑒意義，并且在未來(lái)的社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)充分考慮制度運(yùn)行可能面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，在制度運(yùn)行層面，基于政府主導(dǎo)社會(huì)保障的視角，應(yīng)當(dāng)注重政府提供的社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋范圍的普遍性、保障水平的基礎(chǔ)性和保障責(zé)任的有限性。社會(huì)保障制度應(yīng)貫徹公平原則，不僅是收入分配的公平，同時(shí)也包括個(gè)人社會(huì)保障權(quán)利與義務(wù)承擔(dān)的公平，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)民義務(wù)的承擔(dān)。主要的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循以下幾點(diǎn)：其一，社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的主體應(yīng)當(dāng)與《貝弗里奇報(bào)告》提出的“社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相一致的原則”相一致，保證三方繳費(fèi)；其二，社會(huì)福利項(xiàng)目應(yīng)注重教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的投入以保障和提高國(guó)民的勞動(dòng)技能、健康素質(zhì)和思想文化素質(zhì)，從而維護(hù)起點(diǎn)公平；其三，社會(huì)救助具體項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確定在基本生活保障水平，服務(wù)于災(zāi)害救助和特殊困難人群，避免社會(huì)救助“福利化”傾向，并且積極促進(jìn)就業(yè)以減少社會(huì)救助的對(duì)象。

第三，從制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，《貝弗里奇報(bào)告》及福利國(guó)家實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)：社會(huì)保障模式呈現(xiàn)多元化和混合性的特點(diǎn)，社會(huì)保障制度要求長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，社會(huì)保障水平應(yīng)當(dāng)適度并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)，社會(huì)保障服務(wù)社會(huì)化和政府有限保障的結(jié)合。社會(huì)保障發(fā)展是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，《貝弗里奇報(bào)告》及福利國(guó)家實(shí)踐說(shuō)明了在追求實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目標(biāo)的同時(shí)要注重防治社會(huì)保障制度運(yùn)行的弊病。正如張林江指出“福利制度設(shè)計(jì)的權(quán)利-責(zé)任均衡機(jī)制，是社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)文明和諧社會(huì)建設(shè)的題中之義”。[21]從《貝弗里奇報(bào)告》及福利國(guó)家的實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，“普遍保障”和“充分就業(yè)”是國(guó)家和個(gè)人在社會(huì)保障制度中合作的平衡點(diǎn)，在“普遍保障”肯定了個(gè)人的社會(huì)權(quán)利的同時(shí)，“充分就業(yè)”為個(gè)人社會(huì)義務(wù)的承擔(dān)奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合是促進(jìn)社會(huì)保障與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

《貝弗里奇報(bào)告》蘊(yùn)涵的社會(huì)保障思想及其理論淵源對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障制度建設(shè)有著豐富的啟示意義，而西歐福利國(guó)家實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)同樣證明：盡管《貝弗里奇報(bào)告》的制度設(shè)計(jì)存在不少瑕疵，并在戰(zhàn)后英國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)與改革中漸漸暴露了福利國(guó)家模式的局限，但值得指出的是《貝弗里奇報(bào)告》的社會(huì)保障思想基本經(jīng)受住了歷史的考驗(yàn)，其思想的核心部分——充分就業(yè)和普遍保障思想具備深刻啟示價(jià)值并仍作為福利國(guó)家模式的重要特征?？偠灾?，《貝弗里奇報(bào)告》及其實(shí)踐為社會(huì)保障制度建設(shè)提供了豐富的思想資源；通過(guò)總結(jié)論述這一思想資源，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)《貝弗里奇報(bào)告》的已有研究不難發(fā)現(xiàn)，連接思想淵源、社會(huì)背景和實(shí)踐影響之間關(guān)系的研究有助于準(zhǔn)確理解歷史語(yǔ)境下文本的思想內(nèi)涵與啟示?；谏鐣?huì)保障制度設(shè)計(jì)的視角，在準(zhǔn)確把握《貝弗里奇報(bào)告》的社會(huì)保障思想主要內(nèi)涵及其實(shí)踐影響的基礎(chǔ)上，聯(lián)系現(xiàn)代社會(huì)保障制度實(shí)踐和社會(huì)福利思想發(fā)展歷程，結(jié)合我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)和“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)踐，深入分析《貝弗里奇報(bào)告》中具體的社會(huì)保障子項(xiàng)目特別是社會(huì)福利和社會(huì)救助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念和制度原則是進(jìn)一步研究的重要方向。

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(責(zé)任編輯：徐杰)

The Revelations from the Social Security Thought of The Beveridge Report

CHENG Zhongpei

(School of Public Administration， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China)

Key words：TheBeveridgeReport； Welfare state； Social security thought； Universal coverage； Full employment

Abstract：TheBeveridgeReporthas profound effects for social security system construction of welfare states. The article analyzes the social security thought inTheBeveridgeReportand its influence on social security system construction of the UK and around the world from perspective of system design， explores the relationship between social security thought and the practice of social security system， trying to use for reference. It finds that the thought of full employment and universal coverage are the most forward-looking opinions ofTheBeveridgeReport. The study onTheBeveridgeReportand the practice is of abundant importance about perfecting design of social security system， realizing the unity of rights and obligations in security systems and combing equity and efficiency.

收稿日期：2016-04-25；

修訂日期：2016-05-05

作者簡(jiǎn)介：程中培(1994— )，男，湖南茶陵人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2016)06-0033-07