美國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系及對(duì)我國(guó)的啟示

宗志娟（阜陽(yáng)師范學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236041）

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美國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系及對(duì)我國(guó)的啟示

宗志娟
（阜陽(yáng)師范學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236041）

摘要：2008年次貸危機(jī)后，世界各國(guó)都加大了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)改革力度。本文在探究美國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系及其發(fā)展脈絡(luò)后，結(jié)合我國(guó)目前金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀，提出了相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：美國(guó)金融；消費(fèi)者權(quán)益；金融監(jiān)管；啟示

一、美國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展

1968年，第一部為金融消費(fèi)者提供保護(hù)的聯(lián)邦法律《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》通過(guò)；同年，國(guó)會(huì)通過(guò)了旨在規(guī)范金融機(jī)構(gòu)信息披露行為的《真實(shí)信貸法案》。

1982年，《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》（The Garn.St Germain Depository Institutions Act of 1982）通過(guò)，該法案取消金融管制，并促進(jìn)不同類型的金融機(jī)構(gòu)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，起到了穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)、減少金融震蕩的作用，擴(kuò)大了銀行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債經(jīng)營(yíng)能力，保護(hù)了金融消費(fèi)者利益；1991年的銀行業(yè)危機(jī)促使《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》的產(chǎn)生，該法律通過(guò)改進(jìn)存款保險(xiǎn)制度、引入“及時(shí)糾正”及“成本最小化”等管理要素來(lái)強(qiáng)化資金管理，降低了存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平。

2008年的次貸危機(jī)（Sub prime mortgage crisis）重創(chuàng)世界經(jīng)濟(jì)，促成了2010年美國(guó)國(guó)會(huì)《信用卡改革法》的出臺(tái)。法案通過(guò)禁止信用卡濫用行為、杜絕金融產(chǎn)品欺詐性交易等措施來(lái)保護(hù)金融消費(fèi)者和持卡人的利益。目前，美聯(lián)儲(chǔ)在加強(qiáng)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管的同時(shí)，也將對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)納入其監(jiān)管范圍之下。同時(shí)成立了多個(gè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。近年美國(guó)新設(shè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如下：

（一）金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)Financial Stability Oversight Council（FSOC）

該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)控、識(shí)別可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，改善各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之問(wèn)的合作，并為解決監(jiān)管部門相互之間管轄權(quán)的爭(zhēng)議問(wèn)題提供平臺(tái)。

（二）消費(fèi)者金融保護(hù)署United States Consumer Financial Protection Bureau（CFPB）

該機(jī)構(gòu)于2011年7月21日正式運(yùn)行，其經(jīng)費(fèi)由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備局提供，隸屬于美國(guó)財(cái)政部管轄。該機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)資產(chǎn)100億美元以上的美國(guó)金融機(jī)構(gòu)所提供信貸、儲(chǔ)蓄、支付等金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行全方位監(jiān)管，來(lái)確保金融消費(fèi)者權(quán)益不受侵害。

二、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)有金融消費(fèi)者權(quán)益主要界定

金融消費(fèi)者是否屬于消費(fèi)者范疇，該問(wèn)題學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論已久，本文不討論。本文假設(shè)金融消費(fèi)者也屬于消費(fèi)者的一種，由于《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二章明確規(guī)定了消費(fèi)者所享有各項(xiàng)權(quán)利，則在此基礎(chǔ)之上，金融消費(fèi)者由于自身特殊性，其所享有的權(quán)利應(yīng)主要包括以下五個(gè)方面。[1]

第一是財(cái)產(chǎn)安全權(quán)（第七條）?！跋M(fèi)者在購(gòu)買、使用商品和接受服務(wù)時(shí)享有人身、財(cái)產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)，符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求?！?/p>

第二是知情權(quán)（第八條）?！跋M(fèi)者享有知悉其購(gòu)買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利”。在金融消費(fèi)中，金融消費(fèi)者享有知悉其所購(gòu)買、使用的產(chǎn)品的真實(shí)情況的權(quán)利，比如存、貸款利率、手續(xù)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、收益率以及附加條款等情況。

第三是自由選擇權(quán)（第九條）?！跋M(fèi)者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利”。金融消費(fèi)者有權(quán)根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、愛(ài)好與判斷自主選擇金融服務(wù)，并在決定是否交易、時(shí)間地點(diǎn)、交易方式等方面擁有絕對(duì)自主權(quán)利。

第四是公平交易權(quán)（第十條）?！跋M(fèi)者在購(gòu)買商品或者接受服務(wù)時(shí)，有權(quán)獲得質(zhì)量保障、價(jià)格合理、計(jì)量正確等公平交易條件，有權(quán)拒絕經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)制交易行為”。金融經(jīng)營(yíng)者在與消費(fèi)者進(jìn)行交易行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、誠(chéng)信、透明的原則，不強(qiáng)迫消費(fèi)者購(gòu)買自己的商品或服務(wù)，不暗中規(guī)避自己的義務(wù)。

第五是賠償權(quán)（第十一條）?！跋M(fèi)者因購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的，享有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利”。金融消費(fèi)者在金融消費(fèi)過(guò)程中遭受到財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，有依法請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。

（二）侵害金融消費(fèi)者權(quán)益現(xiàn)象普遍

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、金融領(lǐng)域創(chuàng)新不斷深化，股票、貸款、理財(cái)、保險(xiǎn)、基金等金融服務(wù)不斷大眾化、平民化、日常化。但由于目前我國(guó)尚未具備健全的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)體系，各種金融產(chǎn)品及眾多衍生品或多或少都存在著難以被金融監(jiān)管體系察覺(jué)的漏洞，很多消費(fèi)者金融知識(shí)嚴(yán)重缺失，自我保護(hù)意識(shí)極差，在自身消費(fèi)權(quán)益受到侵害時(shí)缺少相關(guān)維權(quán)機(jī)構(gòu)和法律援助，導(dǎo)致形如銀行擅扣客戶存款、金融產(chǎn)品虛假營(yíng)銷、霸王條款、個(gè)人信息泄漏、被貸款等侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮。

（三）金融消費(fèi)者立法重視力度不夠

在國(guó)際金融危機(jī)過(guò)后的全球金融消費(fèi)者保護(hù)熱潮下，伴隨著經(jīng)濟(jì)崛起以及國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，2006年12月由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次使用了“金融消費(fèi)者”概念，該指引文中要求“商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新應(yīng)滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求、充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益”，但該指引未能明確金融消費(fèi)者與金融投資者的概念差別。雖然隨后中國(guó)人民銀行、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)也相繼出臺(tái)了相關(guān)保護(hù)規(guī)定，但我國(guó)目前在《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》尚未有“金融消費(fèi)者”的法律概念，并且在《信托法》、《證券法》、《票據(jù)法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》等眾多金融領(lǐng)域部門法中也無(wú)提及，這令“金融消費(fèi)者”的法律內(nèi)涵嚴(yán)重缺失，遑論有效保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，更嚴(yán)重阻礙了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)體系的形成，進(jìn)一步制約了我國(guó)金融監(jiān)管體系的深化改革和完善。

（四）金融監(jiān)管覆蓋不全面

目前，我國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)主要是保護(hù)金融機(jī)構(gòu)健康穩(wěn)定發(fā)展和預(yù)防金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管手段上側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為進(jìn)行法律制裁和行政處置，但缺少或根本就沒(méi)有對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)；另一方面，由于金融消費(fèi)者保護(hù)體系不統(tǒng)一、沒(méi)有相關(guān)保護(hù)協(xié)會(huì)或機(jī)構(gòu)支持，在金融活動(dòng)過(guò)程中如果發(fā)生糾紛，金融消費(fèi)者所受到的法律保護(hù)非常有限。即使付諸訴訟，也會(huì)存在訴訟周期長(zhǎng)、維權(quán)成本高、調(diào)查取證難、法律支撐少等問(wèn)題，無(wú)法有效地保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。更為普遍的情況是，眾多金融消費(fèi)者對(duì)金融知識(shí)掌握程度不高，缺乏自我保護(hù)意識(shí)，這更是給信息隱蔽、暗箱操作、重復(fù)交易、坑騙勸誘、多方托管、捆綁銷售等侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為以縱容的空間。

三、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)改革建議

（一）加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益立法保護(hù)力度

政府立法部門應(yīng)明確金融消費(fèi)者的法律地位，為“金融消費(fèi)者”賦予法律概念，通過(guò)對(duì)金融法律法規(guī)條款的細(xì)化，進(jìn)一步明確金融消費(fèi)者及相關(guān)權(quán)益保護(hù)概念的內(nèi)涵與外延，增強(qiáng)金融法律法規(guī)的可操作性。目前我國(guó)金融行業(yè)處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，市場(chǎng)化、國(guó)際化、規(guī)范化等方面壓力非常大，因此我們必須盡快完善金融消費(fèi)者權(quán)益立法，正確處理金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)之間的關(guān)系，提高金融消費(fèi)者的法律地位，促進(jìn)金融市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

在健全立法過(guò)程中，應(yīng)明確金融消費(fèi)者的基本法定權(quán)利，同時(shí)完善金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本法律義務(wù)。無(wú)數(shù)案例表明，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)地位嚴(yán)重不平等，不法金融機(jī)構(gòu)通常憑借契約自由、市場(chǎng)壟斷等原則侵害金融消費(fèi)者的權(quán)益，從而免除自身應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任。因此需要明確將金融消費(fèi)者應(yīng)享有的公平交易權(quán)、知情權(quán)、金融隱私權(quán)、自由選擇權(quán)、損害賠償權(quán)等作為法定權(quán)利賦予詳細(xì)的規(guī)定。

（二）促進(jìn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的成立

由于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)具有特殊性，傳統(tǒng)的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)無(wú)法勝任。工商、金融監(jiān)管等政府部門應(yīng)促成金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的官方和民間機(jī)構(gòu)的成立、發(fā)展，為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供專業(yè)化、高效化、公正化、體系化、人性化、完備化的服務(wù)。本文建議國(guó)家成立若干典型金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)：

1.由工商部門和一行三會(huì)聯(lián)合成立的官方機(jī)構(gòu)

工商部門在行政執(zhí)法層面因機(jī)構(gòu)設(shè)置深入基層、人員配備齊全而具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，如能與一行三會(huì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面進(jìn)行機(jī)構(gòu)、人員整合，將產(chǎn)生高效、全面、強(qiáng)制性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力量。該機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新、金融違法行為時(shí)可采用諸如行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、公益訴訟等高效簡(jiǎn)潔的執(zhí)法手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益便捷有效的行政保護(hù)。

2.由民間組織、金融業(yè)人士、金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)等多方力量組織的民間權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)

該機(jī)構(gòu)的成立應(yīng)整合消費(fèi)者協(xié)會(huì)、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)力量依法組成，并共同制定章程規(guī)則，負(fù)責(zé)對(duì)金融消費(fèi)者投訴及糾紛等數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字化分析、分類、調(diào)查、核實(shí)和調(diào)節(jié)，建立金融服務(wù)機(jī)構(gòu)及消費(fèi)者信息數(shù)據(jù)庫(kù)，強(qiáng)化信息披露，切實(shí)保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)，為官方機(jī)構(gòu)的行政介入和相關(guān)法律法規(guī)立法制定提供決策依據(jù)。

（三）完善金融監(jiān)管覆蓋面

1.加強(qiáng)金融監(jiān)管，促進(jìn)金融穩(wěn)定

現(xiàn)有模式下，一行三會(huì)監(jiān)管部門應(yīng)著重加強(qiáng)宏觀審慎意識(shí)，把系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)工作貫穿于日常的監(jiān)管之中，做到不懈怠不遺漏；另一方面，本文建議監(jiān)管部門成立一個(gè)專門針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和評(píng)估我國(guó)金融行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及相關(guān)應(yīng)急措施的可行性考察與制定，并對(duì)涉及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)重大問(wèn)題進(jìn)行分析、討論、決策和具體實(shí)施，在宏觀上強(qiáng)化金融監(jiān)管。在具體監(jiān)管進(jìn)程中，要逐步細(xì)化監(jiān)管領(lǐng)域，明確監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)行和反饋機(jī)制，做到粗中有細(xì)，保證金融穩(wěn)定。

2.強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)摒棄利益導(dǎo)向，拋棄過(guò)去只注重監(jiān)視金融機(jī)構(gòu)而忽視金融消費(fèi)者權(quán)益的做法，公平、公正、公開(kāi)地處理好金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者之間的關(guān)系。同時(shí)要求金融機(jī)構(gòu)貫徹《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等消費(fèi)者保護(hù)精神，履行誠(chéng)信、告知、保密等義務(wù)，在加大保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益力度的同時(shí)，不斷健全對(duì)金融機(jī)構(gòu)隱性侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為檢查，填補(bǔ)金融監(jiān)管執(zhí)法空白，使金融監(jiān)管更具專業(yè)性與針對(duì)性。

3.健全金融消費(fèi)者投訴機(jī)制

現(xiàn)有金融監(jiān)管體系應(yīng)明確消費(fèi)者金融投訴受理范圍、受理具體部門、聯(lián)系方式、調(diào)查期限、調(diào)查結(jié)果的反饋方式和時(shí)效，并開(kāi)通金融消費(fèi)者投訴熱線，以及相關(guān)網(wǎng)站和社交媒體平臺(tái)；任何金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所都應(yīng)該在醒目位置公布相關(guān)熱線電話、網(wǎng)站地址、公眾號(hào)、二維碼以及其他聯(lián)系方式，確保金融消費(fèi)者投訴和反饋渠道暢通，不斷完善和健全金融消費(fèi)者投訴機(jī)制。

（四）加強(qiáng)金融知識(shí)宣傳教育和社會(huì)普及

政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以配合相關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)建立網(wǎng)站，提供諸如消費(fèi)者保護(hù)條例、金融法律法規(guī)、金融產(chǎn)品知識(shí)等有關(guān)材料，引導(dǎo)廣大金融消費(fèi)者正確使用金融產(chǎn)品，強(qiáng)化自身權(quán)益保護(hù)意識(shí)；通過(guò)媒體發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示和案例分析，以及系統(tǒng)、集中的線下知識(shí)培訓(xùn)，為相關(guān)機(jī)構(gòu)和公眾提供指導(dǎo)，盡可能地保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)，逐步提高金融消費(fèi)者主動(dòng)識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。

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