鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所現(xiàn)狀及其隊伍建設問題研究
——以L滿族自治縣為例

成軍帥，潘　澤

(新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830001)

?

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所現(xiàn)狀及其隊伍建設問題研究
——以L滿族自治縣為例

成軍帥，潘澤

(新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830001)

摘要：通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的由來及演變進行定性分析，探討其政府期待及特定職能；以L滿族自治縣為例進行實地走訪調研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所存在機構設置不合理和專業(yè)人員短缺等問題。提出發(fā)掘本土人力資源、進行區(qū)域人才互換、加強法治與德治的結合和保障充足經費等策略，以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所隊伍建設。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所;民族自治地區(qū);司法服務;隊伍建設

網(wǎng)絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160405.1125.030.html

網(wǎng)絡出版時間：2016-04-05 11:25

在社會經濟發(fā)展的轉型期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛已經成為中國新農村建設和構建和諧社會亟需解決的突出問題之一[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設直接關系和影響著“依法治國”進程的推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大人民對于法律的迫切需求。

文章以L滿族自治縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究對象，是基于以下兩方面原因：區(qū)域考慮。L滿族自治縣地處山地，交通欠發(fā)達，信息較閉塞，固有觀念較重，對于法律的認識較淺薄，且轄區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)多以農業(yè)種植為主，生產力較不發(fā)達，對該地區(qū)的分析具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的一般性；特殊性考慮。該地區(qū)屬于民族自治地區(qū)，多民族聚居生活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛呈現(xiàn)更加多樣復雜的局面，對問題的分析更具代表性。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的性質及其職能

在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所融合了基層的普遍司法職能和部分行政職能，還兼有法律服務及法律宣傳的作用[2]。探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的由來和性質，可以更有效地探明司法所對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法建設的重要意義。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的演變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建立經歷了漫長的時期。20世紀70年代末80年代初，國家提出了司法助理員和司法辦公室的模式。20世紀80年代開始，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟體制和政治體制改革，基層司法所得到了延伸和發(fā)展。1982年1月13日，中共中央在《關于加強政法工作的指示》中要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和城市街道辦事處普遍設置司法助理員以及司法所(科)。到1985年3月，在全國熱情高漲的“學習農村法律服務的優(yōu)秀經驗”(1985年3月全國司法廳(局)長會議主題)契機下，國務院批示“在經濟發(fā)達、農村商品經濟活躍的地區(qū)”建設司法所。于是，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)陸續(xù)建立了司法所。

由此可見，早期的司法所就是在司法助理員和法律服務所的基礎上新建和發(fā)展起來的，遵循著先建設后規(guī)模的發(fā)展模式，在初期對中國的司法行政工作有著極大的推動作用[3]。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能

司法所是行政機關的基層組織機構，更加貼近普通群眾的生活，同時又可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機關相互配合聯(lián)系，是司法行政系統(tǒng)參與基層綜合治理工作的重要成員單位，處于化解人民內部矛盾、預防和減少犯罪的第一線，因而也被學者稱為“行政權力的神經末梢”[4]。

司法所解決民間糾紛主要有兩條途徑，一方面是接受行政的委派，行使司法職能和部分行政職能，處理一些簡單的鄉(xiāng)間民事糾紛，減輕鄉(xiāng)民的訴訟負擔，增加行政機關的司法效率；另一方面就自身性質而言，擔負一些鄉(xiāng)民的法律咨詢服務功能，提高普通群眾對于法律的了解和認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具有現(xiàn)代法律知識及現(xiàn)代法治精神，在幫助政府機構處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律問題的同時，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾中間，真切感受他們在日常生活中對法律的急迫需求，進行相關法律知識的宣傳培訓，在普法方面有著其他機構不可替代的優(yōu)越性[5]223-245。

二、L滿族自治縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的現(xiàn)狀

自20世紀70年代末開始，國家各界領導人都對農村建設及其法制教育工作進行了反復的強調和指示，擬將其打造為“社會穩(wěn)定第一道防線”[6]389。然而，通過對L滿族自治縣的走訪結果來看，現(xiàn)實情況與國家預期之間還有差距。

(一)客觀條件不足

數(shù)量不足。以L滿族自治縣司法所為例，該地區(qū)處于冀北山區(qū)，全縣總面積5 497 km2，其中山場面積約3 600 km2，各村莊多被山地包圍。全縣包含10鎮(zhèn)15鄉(xiāng)，總人口42萬人,而司法所僅有2個。雖然考慮到方便鄉(xiāng)民的原因，在轄區(qū)內南北各安置一個，但由于地理條件的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊都被大山阻隔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的距離較遠，以南邊的司法所為例，最遠的村莊距該司法所約有85.4公里，由于山村交通的問題，鄉(xiāng)民咨詢司法問題十分不便。

人員配置不足。在司法所普遍不足的同時，人員不足也是一個必須面對的問題。L滿族自治縣的每個司法所僅有3～5名人員輪流值守，其中大部分還不是專業(yè)專職人員，有些甚至只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。在目前越來越復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛中，他們對專業(yè)司法問題的調解明顯力不從心。

經費不足。按照相關規(guī)定，司法所的調解工作是不可以向當事人收取費用的，司法所的日常經費都由所在地的行政機關進行補貼，這就為“送法下鄉(xiāng)”增加了困難。L滿族自治縣是國家貧困縣，對于司法所的經費補貼基本只夠日常人員工資及一些辦公用品的維護更換，組織一場進鄉(xiāng)的普法宣傳需要準備普法資料，進行人員組織和選擇合適場地等，這筆費用幾乎是司法所一個月的費用消耗，15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普法宣傳幾乎要花費一年的機構正常運營費用，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所而言是筆巨大的開支。

(二)現(xiàn)有秩序與法律沖突嚴重

禮數(shù)秩序與現(xiàn)實法律的沖突。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會主要依靠“長老統(tǒng)治”和“禮制秩序”來治理，村莊的內生性權威可以有效地整合生活秩序。隨著中國現(xiàn)代化進程的加速，這種依靠傳統(tǒng)道德繼承秩序的合法性雖然有所動搖，但是其根基仍然存在，并得到大多數(shù)人的認可。L滿族自治縣中的多數(shù)村莊都承襲著這種傳統(tǒng)，村子內有輩分的或年紀較長德高望重的老人承擔調停人的工作，在調停問題的時候，他們并不全以法律為依據(jù)，更多的是以多年來的道德準則為約束。在這種情況下，另一種秩序的直接強勢介入往往會使“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已經發(fā)生了”[7]72。

民族習慣與現(xiàn)實法律的沖突。L滿族自治縣有滿、蒙和回等少數(shù)民族22.9萬人(2004年統(tǒng)計數(shù)據(jù))，多數(shù)少數(shù)民族與漢族人民雜居生活，由于民族習慣及宗教信仰等問題，很容易發(fā)生糾紛，甚至發(fā)生暴力沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在處理糾紛的時候，少數(shù)民族群眾缺乏對法律人員的信賴，從而對調解結果產生質疑，甚至產生不服從調解的情況。由此可見，該地區(qū)的司法所在處理一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛的同時，還需兼顧民族習慣，這對司法所的工作提出了更高的要求。

三、L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設對策

城市發(fā)展中的現(xiàn)代化因素與農村社會中的傳統(tǒng)因素共生共存，造成了傳統(tǒng)秩序與現(xiàn)代法律之間的矛盾，對基層司法的需求已經遠遠超出了人們的一般想象和預測，其復雜程度也日趨嚴重。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設和完善將成為一段時間內亟需解決的問題[8]。

(一)人員引入本土化滿足人才供給

針對L滿族自治縣這樣的多民族聚居區(qū)，人員本土化的選拔和任用無疑可以有效地增加司法所人員的“親民性”，弱化人們對司法人員的抵觸，使當事人冷靜客觀地對待問題；同時，土生土長的本地人由于與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)民眾處在同一生活環(huán)境之下，大環(huán)境的長期浸泡使其在調解工作中所采取的評判標準與調解策略可以在法律范疇內更加貼近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活和行為準則，更好地把握適度原則，避免引起拒絕執(zhí)行等后續(xù)問題。

1.吸引本地外出求學的高校畢業(yè)生回鄉(xiāng)工作。政府可酌情資助和定向培養(yǎng)本地家境貧寒但熱愛法律的有志青年，幫助其完成學業(yè)，從源頭上擴充司法隊伍的后備力量。在選拔錄入過程中，當?shù)卣枰们榉艑拰ο嚓P崗位的錄取標準，例如在新疆地區(qū)，由于少數(shù)民族人口較多，為了彌補少數(shù)民族司法人員及本地專業(yè)司法人員的不足，在司法考試方面特設了多數(shù)地區(qū)都認可和通行使用的C類證書，這就為本地區(qū)專業(yè)司法隊伍提供了一定的人員保證。此外，為使這批青年真正地扎根本土，政府應酌情與當?shù)仄髽I(yè)及用工單位協(xié)商，解決其家人或家屬的就業(yè)問題，切實化解他們的后顧之憂。

2.少數(shù)民族司法人員待遇差異化。民族習慣與現(xiàn)實法規(guī)容易產生沖突，在L滿族自治縣這樣少數(shù)民族人口聚集的地區(qū)，少數(shù)民族司法人員可以縮短司法與民眾的距離。在對待少數(shù)民族司法人員問題上，當?shù)卣畱o予一定的支持和差異化對待，減少少數(shù)民族司法人員的缺失。少數(shù)民族青年報考司法專業(yè)院校應給予獎學金鼓勵，畢業(yè)后安排實習，并解決優(yōu)秀少數(shù)民族司法人員的編制問題。

(二)加強區(qū)域合作專業(yè)人才互補

在專業(yè)司法人員分布不均的情況下，要加強與周邊縣市的專業(yè)人員合作，針對各地區(qū)糾紛特點，將所有司法人員按照專業(yè)進行綜合再分配。這一方式可以有效地解決本地區(qū)專業(yè)司法人員不足的情況。一個縣市可以和周邊緊鄰的多個縣市進行合作，彌補該地區(qū)專業(yè)人員不足的現(xiàn)狀。同時，可以適時地舉行一些司法交流會，讓不同專業(yè)的司法人員學習交流，取長補短，使其專業(yè)知識更加適合本地區(qū)糾紛特點及解決方式。

(三)普法宣傳普遍化進行根源灌輸

社會糾紛解決機制主要包括人民調解機制、司法解決機制和行政調解機制。目前，在滿族自治地區(qū)L縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛中，人民調解機制所占的比重較大，鄉(xiāng)民較為認可司法人員的調解。這種信任主要源于當?shù)厮痉ㄋ谡{解糾紛時努力把國家法律與鄉(xiāng)土社會的正義觀和地方性知識結合起來，使法律的嚴謹邏輯與大眾的通俗邏輯渾然結合，讓鄉(xiāng)民真切感受到他們長久以來遵循的“德治”與“法治”并非格格不入，而是相輔相成相通的。因此，容易受到鄉(xiāng)民的接納[9]。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所也需在對鄉(xiāng)民糾紛的處理過程中，充分體現(xiàn)其運作機制上的國家性和司法性特征，堅持貫徹嚴格的法治主義和程序主義，逐步將法治的強制力和威懾力浸潤到鄉(xiāng)民的意識中去，指導其今后的生活嚴格地依法而為[10]61。

(四)緊抓司法經費解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法源頭問題

經費保障是基層司法所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設的基礎，經費充足對司法投入及普法宣傳等方面都有著極強的促進作用。尤其是在人員建設方面，薪資水平不僅能吸引專業(yè)人才的加入，更能有效減少貪腐事件的發(fā)生，保持司法隊伍的獨立性[11]。

1.司法經費統(tǒng)一管理，獨立使用

充分的物質保障始終是進行一切活動的基礎。通過以上對L滿族自治縣司法問題的探討可以發(fā)現(xiàn)，財政問題一直是困擾基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法建設的主要問題，做好經費保障工作對于保障司法所全面、正確和有效地履行司法職能，加強普法宣傳，意義重大。

從中國目前情況看，“分級管理、分級負擔”仍舊是各級司法行政機關費用使用的一般方法，雖然有一定的相關補助，但是款項的補助卻少有確定的范圍，這使得經費保障一直處于相對模糊的局面。在自給自足方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的自有特征使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難由來已久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的財政困難必然影響司法部門的經費保障[12]，在類似L縣這類貧困地區(qū)，資金供需矛盾更為突出。

“?？顚Ｓ谩北仨毐M快得到解決和落實，僅靠地方補助很難從根本上解決經費不足的問題，中央對司法部門的專項補助切實作用到司法工作中來，是目前解決經費問題的關鍵。這就需要在經費補助的同時嚴格監(jiān)管控制流向，保證基層司法建設的順利進行。

2.增加成本控制，實現(xiàn)資源共享

與中央“開源”相配合的是地方上的“節(jié)流”。在辦公場所的建設和使用方面，應以擴充人員的知識內涵代替裝飾辦公場所的外貌，尤其在基層普法上，要盡量作到“意義”大于“形式”。例如，在L滿族自治縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所與鄉(xiāng)政府其他部門綜合使用辦公場所和一些辦公設備，增加了設備的利用率，更有效地節(jié)省了硬件產品的開支。利用節(jié)省的經費可以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)普法書刊室，為當?shù)丶爸苓吶罕娞峁┳晕覍W習的場所。

中國是傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農業(yè)人口占全國人口的一半以上，是中國最大的社會群體，他們生活在中國最廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的解決將有效地促進社會的發(fā)展和經濟的轉型。因此，要挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所隊伍建設的潛力，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層司法隊伍最大限度地發(fā)揮其職能，使其向著實現(xiàn)中國全面依法治國戰(zhàn)略方向奮進，為社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮應有的作用。

參考文獻：

[1]王友.鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛的思想政治工作解決機制研究[D].南京：南京財經大學,2012.

[2]陳柏峰.當代中國鄉(xiāng)村司法的功能與現(xiàn)狀[J].學習與探索,2012,(11):45-53.

[3]唐莉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會秩序中司法所的法律服務功能探究[D].桂林：廣西師范大學,2014.

[4]牛文歡.司法所糾紛解決的困境及解決路徑——以彝族地區(qū)S鄉(xiāng)司法所為例[J].湖北民族學院學報：哲學社會科學版,2015,(1):124-127.

[5]蘇力.送法下鄉(xiāng)：中國基層司法制度研究[M].北京:中國政法大學出版社，2000.

[6]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京:清華大學出版社，2007.

[7]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京:人民出版社，2015.

[8]廖金龍.當代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法的考察與反思——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為視角[J].人民論壇,2014,(26):121-123.

[9]楊瑞.鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調解程序訴訟化之反思——以湖北省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為樣本的分析[J].法學評論,2014,(5):90-96.

[10]胡興東.西南民族地區(qū)糾紛解決機制研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2013.

[11]陳永生.司法經費與司法公正[J].中外法學,2009,(3):390-410.

[12]賈新怡,唐虎梅.借鑒有益經驗構建符合我國國情的司法經費保障機制[J].財政研究,2006,(4):14-20.

(責任編輯白晨)

A Study on the Present Situations and the Team Construction of Township Judicial Offices—Taking the Manchu Autonomous County of L as an Example

CHENG Jun-shuai,PAN Ze

(School of Law,Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi,Xinjiang 830001,China)

Abstract:Based on the qualitative analysis on the origin and evolution of township judicial offices,the paper explores the governmental expectation and the specific functions of them.The interview and research done in the Manchu autonomous county of L reveal that the set-up of organs is irrational and that there is a shortage of professional personnel.Some developmental strategies are suggested to promote the team construction of township judicial offices,for example,seeking local human resources,strengthening regional talent exchange,combining the government of law and that of morality,and ensuring sufficient funds.

Key words:township judicial office;ethnic autonomous area;judicial service;team construction

收稿日期：2016-01-20

作者簡介：成軍帥(1989-)，女，河北承德人，新疆財經大學法學院經濟法學專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向為市場規(guī)制法。

中圖分類號：D 926.13

文獻標識碼：A

文章編號：2095-462X(2016)02-0061-04