基于執(zhí)行力的黨內規(guī)章制度長效機制研究

郭瑋

（中共上海市松江區(qū)委黨校，上海201620）

基于執(zhí)行力的黨內規(guī)章制度長效機制研究

郭瑋

（中共上海市松江區(qū)委黨校，上海201620）

黨內規(guī)章制度體系建設進入歷史上新的里程碑。建立健全黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制，要以建設系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨內規(guī)章制度體系為基礎，遵循制度治黨是全面從嚴治黨的基本思路，建立健全黨內規(guī)章制度的銜接配套機制、執(zhí)法保障機制和制度運行機制。

執(zhí)行力；黨的建設；黨內規(guī)章制度；長效機制

黨的十八大以來，習近平總書記立足全面從嚴治黨提出了一系列新思想和新觀點，是馬克思主義黨建學說在中國發(fā)展的最新理論成果。習近平總書記科學闡述了思想建黨和制度治黨的辯證關系，指出：“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力?！秉h的十八屆四中全會又提出：“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！边@些論述是對馬克思主義執(zhí)政黨建設理論的豐富和發(fā)展，為建立與完善黨內規(guī)章制度體系、提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力指明了目標和方向。

一、提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力是黨的建設科學化水平的應有之義

（一）提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力是全面依法治國的必然要求

黨的十八屆四中全會提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，”強調“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。”黨是社會主義法治建設的領導者、組織者、實施者，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》不僅僅只是法治文件，更重要的是一個管黨治黨的文件，因為全面依法治國是針對執(zhí)政黨主體提出的新要求。第一，全面依法治國的關鍵是依法執(zhí)政。它既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內規(guī)章管黨治黨。法治化建設內在包含兩方面內容：一是國家生活的法治化、制度化建設，二是黨內生活的規(guī)范化、制度化建設。后者約束的對象是各級黨組織和廣大黨員。黨的先進性和純潔性要求黨員帶頭發(fā)揮示范引領作用，自覺做尊法學法守法用法的模范，在全面依法治國中發(fā)揮重要作用。第二，增強黨員的規(guī)矩意識。既不能停留在靠領導重視和個人能力推進工作上，也不能停留在用黨內紅頭文件提出管黨治黨要求上，最終要靠制度來保障黨的建設科學化，依靠內容科學、程序嚴密、配套完備、有效運行的黨內規(guī)章制度體系，實現(xiàn)黨的工作、黨的建設、黨的運行有法可依、有章可循、有據(jù)可查。第三，全面從嚴治黨要求提高黨的制度建設的科學化、民主化和法治化水平。發(fā)揮黨組織履行協(xié)助、監(jiān)督兩大職能，完成服務中心、建設隊伍核心任務，體現(xiàn)黨的制度建設的科學化水平；從保障黨員主體地位出發(fā)，落實黨員的知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權等，保障黨員的主體地位和民主權利，體現(xiàn)黨的制度建設的民主化水平；從全面從嚴治黨要求出發(fā)，以《中國共產(chǎn)黨黨章》、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等為基本遵循和主要依據(jù)，健全黨內規(guī)章制度體系，提升黨內規(guī)章制度執(zhí)行力，體現(xiàn)黨的制度建設的法治化水平。

（二）提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力是全面深化改革的現(xiàn)實需要

加強黨的制度建設是全面深化改革對執(zhí)政黨提出的新任務，也是全面深化改革的根本保障。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睒嫿ㄏ到y(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨內規(guī)章制度體系，使各方面制度更加成熟、定型是階段性目標。黨內規(guī)章制度改革既是加強和改善黨對全面深化改革領導的需要，也是全面深化改革對執(zhí)政黨自身建設的要求。第一，政府職能轉變、實行負面清單管理、制度建設創(chuàng)新發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”的應用與發(fā)展等都為黨的建設帶來新的挑戰(zhàn)。不能用過去計劃經(jīng)濟時期的制度、辦法做當前市場化、全球化時代的黨建，不能用工業(yè)化時代的價值理念和方式方法做信息化時代的黨建。新形勢下，黨的建設要主動適應政府治理模式的轉變，以建立與完善黨內規(guī)章制度體系、發(fā)揮黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制為保障，做好新形勢下的黨建法治化工作。第二，建立健全黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制是黨的制度改革的重要內容，是保障黨的建設由人治走向法治的必由之路。黨的建設以強化黨的制度建設為核心，既注重黨內規(guī)章制度與國家法律法規(guī)的銜接、協(xié)調、一致，也注重黨的建設制度與黨內規(guī)章制度的銜接、協(xié)調、一致，以加強黨的制度建設解決新時期黨的建設面臨的新問題，從而適應全面深化改革對黨的建設法治化的要求。

（三）提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力是政黨現(xiàn)代化的客觀要求

習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化內在地包含黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化和執(zhí)政方式現(xiàn)代化，而執(zhí)政能力現(xiàn)代化和執(zhí)政方式現(xiàn)代化都是政黨現(xiàn)代化的重要內容。第一，政黨現(xiàn)代化是政黨適應現(xiàn)代化的潮流與趨勢。主要包括政治現(xiàn)代化的發(fā)展進程與發(fā)展規(guī)律，使自身結構、功能機制和運作方式不斷制度化、民主化、科學化，實現(xiàn)政黨政治的民主轉型過程。它要求黨的領導方式與執(zhí)政方式、領導體制與工作機制、組織結構與運行模式實現(xiàn)現(xiàn)代化，而制度化、規(guī)范化、程序化是其重要內容。第二，建立與完善黨內規(guī)章制度是黨治國理政特別是管理黨內事務的重要方式，其核心價值是在實踐基礎上，理念先導，制度先行，使黨的領導更加規(guī)范化，有助于更好地發(fā)揮黨組織和黨員的作用。提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力，“關鍵少數(shù)”理應自覺走在前列，教育引導黨員牢固樹立法治意識，提高法治思維和依法辦事能力，推動黨的建設法治化、民主化和制度化水平。

二、新形勢下黨內規(guī)章制度的新變化與新特點

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度，法度必求完備。黨內規(guī)章制度是否完備是一個政黨成熟程度與執(zhí)政水平的重要標志。任何一個政黨發(fā)展到高級階段，都離不開系統(tǒng)、健全、完備的黨內規(guī)章制度，否則就難以規(guī)范黨內秩序、嚴明黨的紀律，也就無法實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一。當前，現(xiàn)行有效的黨內主要規(guī)章制度基本齊全，黨內生活的主要領域基本實現(xiàn)有法可依，為管黨治黨、治國理政提供了重要制度保障。

（一）黨內規(guī)章制度體系建設進入歷史上新的里程碑

黨的十八大以來，根據(jù)形勢和任務的發(fā)展變化，一系列事關黨的建設成敗的重要黨內規(guī)章，如《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等重新修訂，標志著黨內規(guī)章制度體系建設進入了一個新的里程碑。尤其是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）的變化很大。《準則》覆蓋8800多萬名全體黨員，將普通黨員也納入管理，不留死角，提出“四個必須”和“八條規(guī)范”的新要求?！鞍藯l規(guī)范”中，前四條規(guī)范主要針對全體黨員提出原則要求和規(guī)范，后四條規(guī)范專門針對“關鍵少數(shù)”，提出比普通黨員更高的要求?！稐l例》的修改比例高達近90%，甚至有的章節(jié)幾乎全部修改，實現(xiàn)紀法各表、紀嚴于法，把與《治安管理處罰法》、《刑法》等國家法律法規(guī)相重復的79條內容全部刪掉。新《準則》和《條例》突出強調黨員要堅守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，尤其是對黨的十八大以后仍不收斂、不收手的行為加重處分，為黨員和黨員領導干部樹立一條“高線”，劃定一條“底線”，對黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律開列“負面清單”，提高黨內規(guī)章制度的執(zhí)行力，把全面從嚴治黨落細、落小、落實，從長效機制上為黨員的先進性、純潔性本質特征提供保障，從而將黨內規(guī)章制度建設提升到了前所未有的高度。

（二）黨內規(guī)章清理的加減法為建立長效機制指明方向

《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》出臺，標志著黨的歷史上第一次黨內規(guī)章和規(guī)范性文件集中清理順利完成。經(jīng)過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章和規(guī)范性文件1178件，其中廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效487件。一是做減法，對黨內規(guī)章制度體系“四不”問題進行一攬子解決，實現(xiàn)初步“瘦身”。長期以來，黨內規(guī)章制度體系中存在著與形勢變化不適應、新舊并行不協(xié)調、不同領域不銜接、前后規(guī)定不一致等問題，既有礙具體制度在實際中的執(zhí)行，更有損黨內規(guī)章整體的嚴肅性和權威性。集中清理對納入清理范圍的文件采取廢止、宣布失效和繼續(xù)有效三種處理方式。二是做加法，初步摸清家底，主動梳理問題，積極研究思考，對今后的制度體系建設形成共識、明確方向。在結構上，需要盡快建立與完善黨內規(guī)章制度體系框架，改變現(xiàn)在同一領域規(guī)定分散交叉在不同規(guī)章中的現(xiàn)象，整合出臺一批具有主干地位的黨內規(guī)章；在內容上，需要厘清黨內規(guī)章的基本塊面，聚焦形勢變化的要求和人民群眾關注的熱點難點問題，出臺一批實踐亟需的黨內規(guī)章；在實施上，需要提高操作性，關注程序性、保障性、懲戒性的條文制定，出臺一批針對已有制度進行配套的實施辦法和細則。

（三）問責制度成為全面從嚴治黨的重要法寶和重要利器

《中國共產(chǎn)黨問責條例》是繼《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》重新修訂之后，從嚴治黨走向制度化、規(guī)范化、科學化的豐富和完善，使黨規(guī)黨紀的籠子越扎越緊，并向全黨釋放出“有責必問、問責必嚴”的強烈政治信號。作為黨內規(guī)章制度的重要內容，問責制度面向各級黨組織和黨員領導干部，重點解決沒有人負責的問題，突出強調有權必有責、有責要擔當、失責必追究。追責主要針對執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴重損害，“四風”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問題，巡視整改不落實等。問責制度始終聚焦“關鍵少數(shù)”。對于失職失責造成嚴重后果、人民群眾反映強烈、損害黨執(zhí)政政治基礎的嚴肅追究責任，既追究主體責任、監(jiān)督責任，又追究領導責任，突出落實主體責任、厘清責任鏈條、擰緊責任螺絲、提高履職效能的制度初衷。有責必問、問責必嚴、精準發(fā)力、補齊短板，以問責倒逼責任落實，推動管黨治黨從寬、松、軟走向嚴、緊、硬，強化問責已成為管黨治黨建設黨約束黨的鮮明特色。

（四）中央重要黨內規(guī)章注重聚焦現(xiàn)實熱點、填補領域空白

中央層面幾乎每個領域都有基礎主干黨內規(guī)章制定出臺，很多都已成為黨史上的第一。黨的領導和黨的工作方面的基礎主干黨內規(guī)章制定取得重大進展，如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》是70年來首度為黨組“定規(guī)立矩”；《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 (試行)》是關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內規(guī)章；《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》重磅出場等。黨的思想建設方面，修訂出臺《干部教育培訓工作條例》；組織建設方面，出臺《關于推進領導干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》；反腐倡廉建設方面，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》是黨的十八大以來黨中央修訂的第一部關于黨內監(jiān)督的規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》更是為全面從嚴治黨立德立規(guī)。一是注重聚焦現(xiàn)實熱點問題。在干部“能上”方面，以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為基礎主干的系列黨內規(guī)章已比較完備，“能下”方面則一直缺少制度依據(jù)?！蛾P于推進領導干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》在強調嚴格執(zhí)行干部退休制度、領導干部職務任期制度、加大領導干部問責力度的同時，重點對調整不適宜擔任現(xiàn)職干部問題作出規(guī)范，為整肅吏治、掃除歪風積弊提供制度依據(jù)，更好地發(fā)揮教育激勵作用和警示督促效應，讓“降級”和“退格”形成機制，化作常態(tài)。二是強調填補領域空白?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定，在國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑，是從國情出發(fā)創(chuàng)造的一項重要制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對黨組的設立、職責、組織原則、議事決策等作出全面規(guī)范，對監(jiān)督檢查、責任追究提出明確要求，使黨組的設立和運行有了總依據(jù)和總遵循，勢必提高黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化水平。

三、當前黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制存在的主要問題

經(jīng)過長期發(fā)展，黨內規(guī)章制度體系建設的工作理念、體制機制、方式方法日趨完善，執(zhí)行力度進一步加大，為全面從嚴治黨提供了重要制度保障，但按照中央對全面從嚴治黨的新要求，仍存在不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的問題。

（一）黨內規(guī)章內容的嚴謹性需要進一步加強

黨內規(guī)章制度理念的創(chuàng)新性不強，與當前黨建法治化面臨的新形勢、新任務、新要求存在不適應現(xiàn)象。有的規(guī)章內容存在脫離實際的情況，未能及時、適時修改、完善、創(chuàng)新；有的規(guī)章內容的原則性、籠統(tǒng)性、宏觀性特征較明顯，彈性空間比較大，質的規(guī)定性較多，量的規(guī)定性較少；相關配套規(guī)章、實施細則還不夠完善，導致有的制度規(guī)定缺乏科學、具體、明確的要求，不利于黨內規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。如新的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中對黨員發(fā)生賭博行為沒有具體明確的規(guī)定，由于重新修訂不久，實施細則、細化措施還沒有出來，在這種情況下，按照慣例，只能參考2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第162條的執(zhí)紀標準和依據(jù)。還有，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》中規(guī)定“機關黨建領導體制是工委實施領導、黨組（黨委）實施指導”，但是，在實踐中，黨組（黨委）作為機關黨建第一責任人，從履職要求上同樣也是領導責任，如果強化工委的領導，這一領導體制理應明確黨組（黨委）在機關黨建工作中對工委負責，以提升工委的領導力，切實落實機關黨建的責任制。

（二）頂層設計與總體規(guī)劃的質量需要進一步提高

主要表現(xiàn)為根本制度、具體制度、領導體制、運行機制的科學化、系統(tǒng)化、集成化水平較低。黨的建設隨著形勢和任務不斷發(fā)展、完善、創(chuàng)新，而黨內規(guī)章制度體系建設缺少頂層設計和總體規(guī)劃，并沒有形成一個系統(tǒng)、完備、健全的完整制度體系。長期以來，由于黨內規(guī)章制度體系統(tǒng)籌規(guī)劃不足，重視黨內規(guī)章制度的實體性規(guī)范，忽視黨內規(guī)章制度的程序性規(guī)范，導致碎片化現(xiàn)象比較突出，規(guī)章制定工作的系統(tǒng)性、整體性、計劃性不強，黨內規(guī)章制度體系建設總體上比較滯后。如黨章中規(guī)定黨員的八項權利，并在《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》中對黨員的八項權利還作了進一步的細化和補充，但黨章和《條例》對用什么程序、通過什么途徑來保障黨員的權利落實都規(guī)定得不夠具體、詳細、明確。近年來，中央對機關黨的建設高度重視，1998年頒布《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》，2010年進行重新修訂，但由于缺乏長遠的戰(zhàn)略性考量與可持續(xù)設計，機關黨建制度建設理論研究相對薄弱，領導體制、運行機制、具體制度還沒有形成一個相對完整的制度體系，缺少一張藍圖繪到底。因此，需要在構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系上下功夫、出實招、見成效。

（三）制度規(guī)定與黨內規(guī)章銜接的協(xié)調性需要進一步統(tǒng)籌

黨內規(guī)章涉及黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等各領域，包含保障黨員權利、加強基層組織、推進作風轉變、強化黨內監(jiān)督等重點內容，制度規(guī)定應從匹配性、操作性、實用性上與之銜接。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》中關于機關黨組織履行監(jiān)督職責的內容與《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》缺乏銜接；《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》中規(guī)定的“協(xié)助黨組（黨委）管理機關基層黨組織和群眾組織的干部，配合干部人事部門對機關行政領導干部進行考核和民主評議，對機關行政干部的任免、調動和獎懲提出意見和建議”等內容也缺乏與《黨政領導干部選拔任用工作條例》的銜接。此外，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》和《實施辦法》等制度規(guī)定和一些指導性文件，也缺乏可操作的實質性內容，缺少跟進配套辦法與細化量化操作程序，致使實體性規(guī)定難以落細、落小、落實。黨內民主建設內容也缺少系統(tǒng)的制度保障機制，規(guī)定要保障黨員充分行使民主權利，但黨員缺少充分表達和反映意見的渠道，對黨員知情權的規(guī)定缺少明確的參與范圍與具體渠道進行保障，黨員真正行使民主權利就難以產(chǎn)生實質性進展。

（四）黨內規(guī)章制度的學習宣傳貫徹相對較弱

習近平總書記指出，“一分部署，九分落實”，強調把改革藍圖變成現(xiàn)實的辯證法，突出執(zhí)行制度的重大意義。執(zhí)行力是將思想轉化為行動、把計劃變成現(xiàn)實、把制度變?yōu)槌晒哪芰ΑＴ趯嵺`中，重制定、輕執(zhí)行已成為某些單位和部門的工作常態(tài)，也是黨內規(guī)章制度建設不容忽視的重要問題。有的黨員把黨內規(guī)章制度僅僅看作一時的學習資料，只聞雷聲不見雨，緊一陣、松一陣，同日常的學習、生活、工作關系不大；有的黨員視《中國共產(chǎn)黨黨章》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》“不過是寫在紙上的東西”，認為只要不違反國家法律法規(guī)，違反黨的規(guī)矩都屬于小事小節(jié)；有的黨務干部對黨建實務知識和黨內規(guī)章制度還不熟悉。這些問題直接導致全面加強黨的制度建設存在落實不嚴、不全、不常的現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》對機關黨組織設置、人員編制、干部配備等都有明確規(guī)定，但一些單位通過變換統(tǒng)計口徑、牽強附會方式謀求達標。針對《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》和《實施辦法》中關于每年召開兩次黨員干部（代表）大會，分別聽取部門主要負責人通報工作情況和機關黨組織工作開展及加強自身建設情況的規(guī)定，一些單位是在部門主要負責人年終講評工作時，讓機關黨委順便做匯報，或是召開機關黨員（代表）大會時邀請單位負責人做發(fā)言或講話，即算執(zhí)行。在實際工作中，很多辦法、意見在執(zhí)行一段時間后，即不被提及，不執(zhí)行、不修訂、不完善，也沒說法，極大損害了黨內規(guī)章制度的權威性和嚴肅性。

四、建立健全黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制是落實全面從嚴治黨的根本途徑

“十三五”時期既是全面建成小康社會的關鍵期，又是全面落實國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進期。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都要求黨的建設要轉變理念、完善規(guī)范、創(chuàng)新形式，不斷提升制度化、規(guī)范化和法治化水平。

（一）遵循制度治黨是全面從嚴治黨的基本思路

習近平總書記指出：“各級各部門黨委（黨組）必須樹立正確政績觀，堅持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績。”第一，黨要管黨才能管好黨，從嚴治黨才能治好黨。增強管黨治黨意識，落實管黨治黨責任，把黨章作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據(jù)，把《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作為黨員的基本遵循和行為底線，提高黨員尤其是黨員領導干部的法治思維和依法辦事能力，實現(xiàn)從靠領導重視向靠制度規(guī)章保障轉變，實現(xiàn)從經(jīng)驗到科學、從少數(shù)人決策到多數(shù)人參與、從憑覺悟感覺做事向依制度規(guī)矩履職轉變。第二，黨章是立黨管黨治黨的總章程，是最根本的黨內規(guī)章，在黨內具有最高權威性和最大約束力。黨章對黨的性質和宗旨、黨的路線和綱領、黨的指導思想和奮斗目標等內容都作了明確規(guī)定，對黨內政治生活、組織生活等重大原則問題都提出了明確要求。其中，民主集中制是黨的根本組織原則、根本組織制度和根本領導制度，貫穿于黨的組織和活動的各個方面，體現(xiàn)在黨的路線方針政策的制定和實施的全過程，是黨內規(guī)章制度體系的核心。黨內各項制度，包括組織制度、領導制度、生活制度、工作制度，實際上都是民主集中制原則在黨的建設和黨內生活中的具體體現(xiàn)和實際應用。要以黨章為根本，以民主集中制為核心，逐步形成完整、系統(tǒng)、配套、協(xié)調的黨內規(guī)章制度體系。第三，貫徹制度治黨的理念。按照制度治黨的新要求，深入分析查找黨的建設工作在理念、制度、方法上存在的不適應、不符合的突出問題，積極探究用制度建設加強和改善黨的建設的新思路、新方法、新舉措，加強頂層設計，統(tǒng)籌推進實體性制度與程序性制度、綜合性規(guī)定與專門性規(guī)定，強化制度治黨的濃厚氛圍。

（二）建立健全黨內規(guī)章制度的銜接配套機制

第一，加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調，使各項規(guī)章制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣、層層發(fā)力，充分發(fā)揮黨內規(guī)章制度的整體合力。針對黨內規(guī)章制度和國家法律制度之間、黨內規(guī)章制度和黨內規(guī)章制度之間，以及黨內單項規(guī)章制度內部之間存在的銜接、協(xié)調不夠的問題，需要建立與完善制度的銜接配套機制，用體制和機制從根本上保障各項制度之間的銜接、協(xié)調、一致。第二，依據(jù)《中央黨內規(guī)章制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，加強對黨建工作的規(guī)章制度和指導性文件的清理、修訂。做好對應上級條規(guī)制度的配套、細化工作，努力將科學、民主、法治的意識和理念固化為具體制度，不斷提升黨內規(guī)章制度的科學化、系統(tǒng)化、集成化水平。如機關黨建應按照黨章和《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》制定思想、組織、作風等建設方面的系統(tǒng)性制度規(guī)范體系，增強各項制度和指導性文件的針對性和指導性。在完善機關黨建領導體制上，強化黨組（黨委）對機關黨建的主體責任，在履行機關黨建第一責任方面對工委負責。建立完善機關黨的領導體制，明確建立各級機關黨建工作的上下指導關系。研究制定機關專職黨群干部任職條件參考標準，建立專職黨務干部特別是專職書記履職狀況和專業(yè)能力評估制度，研究制定黨務干部與行政干部交流工作實施辦法，建立機關工委向黨委（黨組）推優(yōu)和機關黨組織參與干部管理的具體方法，加快制定機關單位專職副書記列席所在部門有關會議的實施細則，確保發(fā)揮重要作用。

（三）建立健全黨內規(guī)章制度的執(zhí)法保障機制

習近平總書記多次強調：“空談誤國，實干興邦”，“抓落實是領導工作中一個極為重要的環(huán)節(jié)，是黨的思想路線和群眾路線的根本要求”。在一定程度上，實干就是能力，落地就是水平。黨內規(guī)章制度最終要將思想轉化為行動，把理念變成現(xiàn)實，把制度變?yōu)楸Ｕ?。建立健全黨內規(guī)章制度執(zhí)行力的長效機制，最重要的是確保制度執(zhí)行到人到事到結果，做到用制度管人管事管權力。第一，建立黨內規(guī)章制度監(jiān)督審查機制。借鑒政府推行法律顧問制度的主要作法和典型經(jīng)驗，推行黨務部門的法律顧問。加強黨內規(guī)章前置審核，重要黨內規(guī)章應在經(jīng)過黨內規(guī)章工作機構初步審核后再報請審議審批，確保及時發(fā)現(xiàn)和消除黨內規(guī)章草案中的突出問題，及時修改完善黨內規(guī)章制度。第二，注重穩(wěn)定性與延續(xù)性，增強制度的執(zhí)行預期。及時清理、修改、完善各項制度規(guī)定和指導性文件中的不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的內容，使黨內規(guī)章制度建設與時俱進。黨內規(guī)章制度的起草應廣泛聽取廣大黨員的建設性意見、建議，把各種意見、建議擺在桌面上充分討論，最終統(tǒng)一到制度中去，增強黨員的參與感、認同感和自覺性，為制度的執(zhí)行與落實奠定思想和組織基礎。第三，強化制度督查。以黨章為重點，加強黨內規(guī)章制度執(zhí)行情況的調研與評估，開展督促檢查，完善責任追究機制，明確啟動追責程序，加大黨內規(guī)章制度執(zhí)行的強制性要求，倒逼黨員無條件執(zhí)行。對違犯黨規(guī)黨紀的黨組織和黨員必須嚴肅、公正執(zhí)規(guī)執(zhí)紀，任何黨員違規(guī)違紀都將受到懲處，努力做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，黨規(guī)黨紀面前一律平等。黨員領導干部應以身作則、率先垂范、帶頭執(zhí)行。黨員領導干部發(fā)揮示范帶頭作用，對制度的執(zhí)行與落實具有極大的推動作用。要增強制度意識，注重制度制定與發(fā)布，更要在現(xiàn)實工作中嚴格按照既定制度操作，營造執(zhí)規(guī)執(zhí)紀氛圍，推動黨員領導干部人格權威與制度規(guī)定物化權威的有機融合。

（四）建立健全黨內規(guī)章制度的運行機制

第一，建立健全制度治黨運行體系。堅持問題意識和問題導向，加強黨內規(guī)章制度體系研究。制定黨內規(guī)章制度體系研究工作規(guī)劃，組建聯(lián)合攻關項目組，對黨內規(guī)章制度存在的突出問題進行全方位、立體式、多層面調查研究，開列問題清單，逐一破解難題，逐步構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。注重制度的及時發(fā)布。通過新聞發(fā)言人、微信、微博等多種方式，做好規(guī)章制度的及時發(fā)布。注重制度的宣傳教育。將黨內規(guī)章各項制度規(guī)定納入“三會一課”和黨員教育培訓的重要內容，通過人人知曉推動人人自覺，尤其是對黨章、準則、條例常態(tài)化的學習與宣傳，促使黨員領導干部熟知，黨務干部精通，黨員群眾了解。第二，加大黨內規(guī)章制度的宣傳、教育、普及。借鑒三十多年來普法教育的主要作法和典型經(jīng)驗，在黨的各級紀律檢查機關中成立類似于國家各級司法行政機關的機構，專門開展黨內規(guī)章制度的宣傳、教育、普及工作，從組織和機制上確保規(guī)章制度的學習宣傳研究工作落細、落小、落實。第三，加大制度的監(jiān)督檢查力度。加強分類指導，上級黨組織指導基層黨組織應結合實際情況，落實黨內規(guī)章制度的細化、實化內容，加強目標控制管理，建立責任制，制定路線圖，明確時間表，發(fā)揮制度管長遠、管根本的效用。第四，建立健全評價反饋機制。逐漸形成黨內規(guī)章制度的意見征詢、收集整合、情況反饋、工作調整機制，及時評估制度執(zhí)行與落實效果，實現(xiàn)上下良性互動，強化考核倒逼與激勵引領。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014.

[2]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015（01）.

[3]莫紀宏.建立和完善黨內規(guī)章的監(jiān)督機制[J].學習與探索，2015（10）.

責任編輯：吳艷春

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1671-1262（2016）03-0023-06

2016-07-30

郭瑋，男，中共上海市松江區(qū)委黨校講師，主要從事基層黨建理論方面的研究。