新預算法視角下進行部門預算績效管理評價的研究

作者簡介：李瑞妮，廣西大學商學院財政學專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向：財政與公共資源管理。

2014年8月31日，歷經(jīng)三屆全國人大、四次審議，十二屆全國人大常委會第十次會議重新頒布了經(jīng)十年修訂的《預算法》，開啟了預算法律制度的新篇章。其中，預算績效管理首次以法律的形式出現(xiàn)在我國公共財政預算收支要求當中，并提升到預算管理的原則之一。新預算法文中前后多次出現(xiàn)“績效”一詞，與舊預算法相比較，顯而易見，將預算績效管理貫穿整個預算活動過程是新預算法對公共財政提出的必要要求。

一、相關概念的闡述與主要內(nèi)涵

預算績效管理起源于績效預算，它是財政學與管理學相互碰撞二產(chǎn)生的新感念，不同于西方的績效預算，是我國公共財政演進和預算改革深化過程中，適應我國國情和預算管理實踐而提出的一種新的預算管理模式。

1.預算績效

“預算績效”是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結果[1]，即由于實施預算所產(chǎn)生的效益和效果。其內(nèi)涵由不同方面的內(nèi)容相互融合而詮釋，其中較為理論界所廣泛接受的是“4E”原則，其指的是預算管理應兼具“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效益性”和“公平性”。

2.績效評價

“績效評價”是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對中央部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一目標所安排預算的執(zhí)行結果所進行的綜合性評價。關于財政支出績效評價，英國學者David Deuar在其《800年以前的績效審計》中作了深刻論述，“為防止國家財政支出無限制增長，同時保證財政資金的合理使用，新興資產(chǎn)階級和廣大民眾迫切要求對財政資金使用的合理性和效果性進行審查，從而推動了西方國家財政支出績效評價工作的篷勃開展?！?/p>

3.預算績效管理

預算績效管理指的是一種以支出結果為導向的預算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分。它是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。它強化政府預算為民服務的理念，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務，使政府行為更加務實、高效[1]。

二、目前預算績效管理所存在的問題

黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，多次強調(diào)要深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高預算資金的使用效益和政府工作效率，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。近年來，各地區(qū)各級財政部門和預算單位按照黨中央、國務院的要求和財政部的部署，積極研究探索預算績效管理工作，開展預算支出績效評價試點，取得積極進展。但從總體上看，我國的預算績效管理工作仍處于起步階段，思想認識還不夠統(tǒng)一，制度建設相對滯后，與黨中央、國務院對加強預算績效管理的要求，以及與發(fā)達國家成熟實踐相比，還有一定的差距。具體體現(xiàn)在以下三點：

1.預算績效評價體系尚不完善

雖然財政部預算司于2013年4月21日發(fā)文財預[2013]53號“關于印發(fā)《預算績效評價共性指標體系框架》的通知”當中給出了參考性框架模式，其中還進一步劃分到“項目支出”、“部門整體支出”、“財政預算”三類不同體系框架，但并未能做到共性與個性的完全統(tǒng)一，對于共性指標與個性指標的范圍劃分及區(qū)分說明還未能做出明確確定，需要具體靈活設計的個性指標體系未能給出相應指導原則。并且，雖然引入了一定概率指標進行數(shù)據(jù)評定，但主要仍以定性考評為主，易受人為主觀因素影響，沒有給出賦予各類評價指標科學合理的權重分值的參考依據(jù)，難以擁有豐富嚴實的數(shù)據(jù)支持和科學測評分析。

2.試點范圍較小，地區(qū)發(fā)展不平衡

雖然從2014年政府預算報告來看，預算績效管理范圍已得到進一步擴大，績效評價范圍從地方省級逐步擴大到市、縣層面，但全國33個省、自治區(qū)中僅有19個省區(qū)、市）開展了部門整體績效評價試點，13個?。▍^(qū)、市）開展了財政政策績效評價試點，并且尤以東南部發(fā)達地區(qū)進展速度較快，此程度距離全面推廣、全國覆蓋預算績效管理及開展預算績效管理評價仍有很長一段路程。

3.缺乏績效評價結果的應用和問責制度

雖然黨的十七屆二中、五中全會提出“推行政府績效管理和行政問責制度”，“完善政府績效評估制度”，但目前并沒有出臺相應的績效評價結果應用方式和具體的問責制度實施機制。首先績效評價的質(zhì)量制約了評價結果的應用，其次沒有明確的結果應用方式，不少工作是一平了之，隨后束之高閣，加之相應的績效問責機制尚未建立，導致績效評價結果僅僅停留在工作層面本身，部門和相關工作人員的責任意識得不到提升和強化，無法有效對預算單位績效管理進行監(jiān)督。

4.只有“自上而下”的單向評估，缺乏公眾外部監(jiān)督

我國財政預算部門績效評估基本上是單一的上級對下級部門的評估管理，屬于“單向管理”。上級政府財政部門對下級政府的績效以及國務院職能部門或人大對預算部門進行監(jiān)督和績效考核。這種自上而下的考評體系更多地市體系行政管理的等級特性，缺乏專家學者、社會中介和社會公眾的參與。

三、對預算績效管理評價的國際經(jīng)驗借鑒

1.美國

（1）“項目等級評價工具”

為了配合《政府績效成果法案》的出臺，加強對政府支出績效評價，美國總統(tǒng)預算管理辦公室于2002年5月發(fā)布了一種用于預算項目績效評價的新型方法，即“項目等級評價工具”（PART）。它把“項目”視為分析和評價的單位，根據(jù)評價項目的不同內(nèi)容和特點，分為競爭性補助項目、固定/按公式補助項目、法定項目、購買資本和服務性資產(chǎn)的項目、信貸項目、政府直接支出項目、研發(fā)項目等七大類，試圖根據(jù)一套一致的標準，來對聯(lián)邦政府所有的項目進行評價，以決定這些項目在實現(xiàn)其預定的目標方面是否成功[2]。

（2）“紅綠燈”評價系統(tǒng)

為了推動《總統(tǒng)管理議程》預算績效管理的國際視點的有效實施，系統(tǒng)評估各部門預算績效管理的狀況，美國總統(tǒng)預算管理辦公室還制訂了“紅綠燈”評價標準體系，評價標準主要用“紅”、“黃”、“綠”來表示，其中，“綠”代表成功，“黃”代表取得了一定程度的進步，“紅”表示失敗。總統(tǒng)預算管理辦公室每個季度都要對聯(lián)邦政府各部門進行評價，評價結果被制作成“紅綠燈等級評分卡”予以公布，它直觀地展示了各部門加強績效管理的進展情況[3]。

（3）績效促進委員會

美國專門成立了績效促進委員會（PIC），由跨部門的團隊成員組成，主要是對內(nèi)加強協(xié)調(diào)與信息溝通，推動績效管理問題的解決；同時，政府通過開通網(wǎng)站的方式，對外向美國公眾提供項目績效信息，以推動財政預算透明度建設。

2.英國“綜合績效評估”體系

2003年，英國開始實施“綜合績效評估”體系，主要包括：綜合評價、資源使用評價、服務評價、發(fā)展方向評價。2009年2月，英國公布了績效評價的最新發(fā)展形式——全面地區(qū)評價體系。為全面衡量預算支出效果，英國還建立了四類指標體系，即成果指標、產(chǎn)出指標、效率指標和投入指標，通過這四類指標評價部門績效實現(xiàn)情況，并與下一年度預算相結合[4]。

3.澳大利亞

（1）“單個項目績效評價”

從1993到1994年，澳大利亞開始全面實行對單個項目的績效評價。項目績效評價的內(nèi)容包括：項目是否體現(xiàn)了政府戰(zhàn)略目標和國家政策導向，使資源得到有效利用；是否貫徹了內(nèi)閣或部長的要求，實現(xiàn)了項目績效目標；是否具有很高的公共性，或與其它項目有重要的關聯(lián)度；績效信息是否指明項目管理存在問題；是否按計劃進度實施項目等。除了對項目的經(jīng)常性評價之外，每三到五年會對項目的有效性進行系統(tǒng)地評價，而當政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生重大變化時，還要對項目的適當性作周期性的再評價[5]。

（2）部門績效評價

部門績效評價是公共服務績效評價體系的重要組成部分，它將部門作為績效預算的執(zhí)行單元和評價對象，根據(jù)公眾的需求確定政府總體目標，再分解細化成具體的部門目標，按部門產(chǎn)出編制預算，并對整體執(zhí)行情況進行評價。1987年，澳大利亞政府對許多部門進行合并改革，將一些原來的部級機構變成以績效衡量為主的執(zhí)行機構。由部門與執(zhí)行機構簽訂績效合同，在保證實現(xiàn)合同規(guī)定的產(chǎn)出和結果的前提下，執(zhí)行機構管理者擁有自主的人事和財務管理權。聯(lián)邦財政部負責制訂發(fā)布“績效良好行為指南”，為各部門開展績效評價提供技術指導，引導它們準備并提交高質(zhì)量的績效報告，但并不直接參與各部門內(nèi)部的績效評價[6]。

四、進一步實現(xiàn)預算績效管理評價的對策建議

1.合理設計和進一步完善績效評價指標。一是從責任、控制、發(fā)展來確定績效指標，增強公共支出的責任性；二是把握好相關性，使績效評價指標設計與被評價對象的績效目標有直接聯(lián)系，與部門戰(zhàn)略規(guī)劃相關，與設定目標優(yōu)先順序保持一致；三是要考慮可行性，設計的績效評價指標要簡便易行，突出可操作性，同時也要避免由于數(shù)據(jù)收集復雜或分布廣泛而導致績效評價成本過高；四是注重可比性，設計的績效評價指標要體現(xiàn)對相同或類似評價對象的統(tǒng)一衡量，方便評價結果的相互比較，能突出評價對象的優(yōu)劣并反映其原因所在；五是要考慮共性和個性的相互區(qū)別和統(tǒng)一，對于能確定的共同范圍要界定清晰，不能一概而論的個性指標盡量給出一定的參考原則。

2.及時擴大預算績效管理評價試點范圍，加快推進預算績效管理評價覆蓋的資金項目進程，爭取早日實現(xiàn)全國預算績效管理評價工作。

3.成立專門的預算績效管理評價委員會。專人專職，人員遵循避嫌原配置，明確評價內(nèi)容、考評制度和評價程序，適當引入第三方評價，加入社會力量和專家公眾參與，將行業(yè)的、歷史的、計劃的標準納入考評基礎，不斷提高績效評價的公開性、公平性。

4.提高績效評價質(zhì)量。進一步完善預算績效管理評價的指導工作，對績效指標數(shù)據(jù)的及時性、實用性、可比性、準確性和平衡性等方面作出明確規(guī)定。運用科學的評價分析方法——成本效益分析法、因素分析法等先進手段，豐富評價方法，推進獲取評價信息的技術手段進步和創(chuàng)新，加強信息系統(tǒng)建設，減輕獲取績效評價所需基礎數(shù)據(jù)的難度和成本，保證數(shù)據(jù)的完整性、真實性。

5.客觀把握預算績效評價體系中的指標選取，防止有目的的操縱評估結果，避免績效評估成為政治謀取利益的工具，實現(xiàn)從“內(nèi)部控制型”向“外部責任型”模式的轉變。

6.加強績效評價理念宣傳，形成多方共同推進的合力，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，加強機構建設和人員培訓，發(fā)揮各級財政部門和預算部門的能動性，將預算績效評價結果與來年預算相結合，實習預算績效評價結果的良好應用。

7.創(chuàng)新評價模式，積極拓展績效評價的深度。在“擴面增點”的同事，積極推動績效評價由“廣度”向“深度”的轉變，由單純的項目績效評價為主轉向全方位績效評價，使預算績效管理在績效評價內(nèi)容上實現(xiàn)了由平面向立體的轉變。（作者單位：廣西大學商學院）

參考文獻：

[1]財預[2011]416號，中國人民共和國財政部，2016-1-29

[2]鄧春玲，美國政府績效評估對中國的啟示與借鑒，第64次中國改革國際論壇論文集，2008-10

[3]晁毓欣，美國聯(lián)邦政府績效管理改革三部曲，山東財政學院學報[J]，2011（3）

[4]楊海林，英國財政績效管理，中國財政[J].2009（5）

[5]戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克，譚功榮、劉霞譯，摒棄官僚制：政府再造五項戰(zhàn)略，中國人民大學出版社，2002年版

[6]呂聽陽，典型發(fā)達國家績效預算改革研究，中國社會科學出版社，2011年6月第I版