農(nóng)村綜合改革中鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)的前景

賈　康

(華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院， 北京 100871)

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農(nóng)村綜合改革中鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)的前景

賈康

(華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院， 北京 100871)

在農(nóng)村綜合改革和縣域治理之過(guò)程中，怎樣認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)的前景？在這些年研究財(cái)稅配套改革和整體配套改革的過(guò)程中，我有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)：20世紀(jì)90年代，有一個(gè)對(duì)于全球來(lái)說(shuō)具有重要影響意義的事件就是鄧小平南巡，南巡之后以一種特殊的形式促成了在最高決策層形成最高層級(jí)的文件，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，就是這個(gè)目標(biāo)模式，啟動(dòng)隨后的財(cái)稅配套改革，這才有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的間接調(diào)控體系的架構(gòu)。在建立以分稅為基礎(chǔ)、分級(jí)財(cái)政之后，制度的實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生了一系列體制的正面效應(yīng)，但也出現(xiàn)了一個(gè)被人們廣泛討論、感覺(jué)比較棘手的難題，就是實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。過(guò)去不能說(shuō)不困難，但是在1994年以后運(yùn)行的幾年間，顯得特別困難，1998年到2000年，幾乎媒體天天在講發(fā)不出工資的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)人批示“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”等說(shuō)法，在此背景下，中央作出了農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要部署，安徽作為試點(diǎn)以后迅速就推到全國(guó)。農(nóng)村稅費(fèi)改革解決的問(wèn)題是前些年不得已在種種的基層困難壓力之下，“三提五統(tǒng)”已經(jīng)變得五花八門(mén)，至少幾十項(xiàng)各種各樣的提留收費(fèi)，形成的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，走到了朱镕基同志所說(shuō)的民怨沸騰狀態(tài)的這個(gè)局面，做了一個(gè)通過(guò)改革的扭轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革做到的是把一切農(nóng)村基層稱(chēng)為“三提五統(tǒng)”的多項(xiàng)提留統(tǒng)統(tǒng)取消，而且原來(lái)在分稅制框架之下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)可以拿到的稅源比如屠宰稅，也統(tǒng)統(tǒng)都取消了。2000年出臺(tái)的政策使農(nóng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，所以把農(nóng)村稅費(fèi)改革推到了農(nóng)村綜合改革的概念上。

取消農(nóng)業(yè)稅，其他一切提留收入來(lái)源在基層都沒(méi)有合法性之后，實(shí)際上就是依靠自上而下的轉(zhuǎn)移支付來(lái)使大量的農(nóng)村農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)定位的鄉(xiāng)一級(jí)來(lái)維持政權(quán)功能的運(yùn)轉(zhuǎn)。我們后來(lái)看到的，除了少數(shù)發(fā)達(dá)區(qū)域比如長(zhǎng)三角、珠三角外，中國(guó)的鄉(xiāng)級(jí)政府普遍實(shí)施的是鄉(xiāng)財(cái)縣管，這也是別無(wú)選擇的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)實(shí)際上是沒(méi)有收入的，只有支出的問(wèn)題，支出主要是自上而下轉(zhuǎn)移支付支持的問(wèn)題。所以我曾說(shuō)過(guò)，鄉(xiāng)財(cái)縣管之后，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)際上是表現(xiàn)為縣級(jí)財(cái)政下管的一個(gè)預(yù)算支出單位。那個(gè)時(shí)候財(cái)政部在安徽合肥開(kāi)過(guò)一次全國(guó)的工作會(huì)議，會(huì)后去當(dāng)時(shí)提出的科學(xué)化、精細(xì)化管理提升績(jī)效的合肥邊上的一些鄉(xiāng)的現(xiàn)場(chǎng)觀摩，那個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政所有很像樣的庭院，里面所有管理的文書(shū)井井有條，但我問(wèn)他們這鄉(xiāng)里一年能有什么收入，說(shuō)一分錢(qián)都沒(méi)有，我說(shuō)能看到你們鄉(xiāng)的中心街道上還是有一些店鋪的，他說(shuō)所有這些店鋪都達(dá)不到簡(jiǎn)易征稅辦法的那個(gè)起征點(diǎn)。那個(gè)時(shí)候起征點(diǎn)還相當(dāng)?shù)?，現(xiàn)在起征點(diǎn)提高了。這是一個(gè)在中國(guó)以農(nóng)業(yè)為背景的廣大區(qū)域的一個(gè)具體場(chǎng)景。中國(guó)最大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)橹袊?guó)最大多數(shù)的鄉(xiāng)就是農(nóng)業(yè)區(qū)域，它不再具有一級(jí)實(shí)體財(cái)政層級(jí)的地位和可能性，換一句話(huà)說(shuō)，在體制的安排上，在制度供給的考慮上，鄉(xiāng)這一級(jí)是不必再配稅基了。因?yàn)樗豢赡茉倥涫裁?，現(xiàn)在想不出來(lái)還能給它配什么稅基，也不用再考慮給它配金庫(kù)了。換句話(huà)說(shuō)，曾經(jīng)做了多年探討，怎樣發(fā)展和鞏固鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政這一命題自然而然就不能成立了。這是一個(gè)在中國(guó)縣域治理下面說(shuō)到基層，我認(rèn)為是不能回避的實(shí)際情況，面對(duì)這樣一個(gè)真實(shí)圖景，我自己簡(jiǎn)單看法是必須順勢(shì)而為，在深化配套改革過(guò)程中，總體的中國(guó)地方政府概念之下，從財(cái)政體制的架構(gòu)來(lái)說(shuō)，要納入扁平化改革的這樣一個(gè)非常明確的要求。

所謂扁平化，我認(rèn)為就是要把過(guò)去看起來(lái)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級(jí)扁平到省和市縣這兩級(jí)，省是中國(guó)地方概念的最高層級(jí)，下面的市和縣要借鑒浙江的經(jīng)驗(yàn)，可以在行政這個(gè)架構(gòu)還沒(méi)有做多大調(diào)整的時(shí)候，承認(rèn)行政不同級(jí)，但財(cái)政同級(jí)，浙江同志的說(shuō)法就是他們?cè)缇桶咽泻涂h放在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)省說(shuō)話(huà)，用體制來(lái)解決財(cái)政體制實(shí)質(zhì)性的制度安排問(wèn)題。再往下就沒(méi)有實(shí)體層級(jí)，扁平化政府架構(gòu)改革的意義就是使1994年分稅制之后，我們到現(xiàn)在還沒(méi)有解決好的省以下分稅制如何落地，怎么樣真正能夠讓省和省以下分稅制和整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求能夠?qū)樱绻F(xiàn)在繼續(xù)按照中央和省為代表之間還能勉強(qiáng)維持分稅制的框架，但是共享稅已經(jīng)越來(lái)越多，而省以下哪怕是發(fā)達(dá)地區(qū)也沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而只是各種各樣的分層制，甚至困難地方干脆就是包干制，越拖矛盾積累疊加的問(wèn)題就越嚴(yán)重，五中全會(huì)現(xiàn)在所用的詞我覺(jué)得有一系列的所指，包括我們現(xiàn)在多少年沒(méi)有真正解決好分稅制在地方概念上怎么在基層落地的問(wèn)題，如果按這個(gè)思路往下考慮，當(dāng)然說(shuō)到配套改革。

往大說(shuō)，扁平化還必須配一個(gè)大部制，這也是要真正對(duì)政府整個(gè)行政框架傷筋動(dòng)骨、脫胎換骨的改造才能到位。雖然大部制改革說(shuō)了兩屆政府，只走出很有限的一點(diǎn)小碎步，扁平化在財(cái)政這方面似乎曾經(jīng)有一段時(shí)間是非常明朗的，但是在財(cái)政部要求2012年所有的省級(jí)行政區(qū)除了民族地區(qū)之外，都必須走到省直管縣之后，很多地方也只是限于試點(diǎn)，沒(méi)有進(jìn)展，中央文件已經(jīng)說(shuō)了，有條件的地方還要實(shí)行行政的省直管縣，只是聽(tīng)到了廣東的順德有試點(diǎn)，再往后基本沒(méi)什么推進(jìn)，這是我們現(xiàn)在面臨的實(shí)際情況。如果按照整個(gè)改革到了深水區(qū)必須有頂層規(guī)劃來(lái)繼續(xù)先行先試這個(gè)整個(gè)總體要求來(lái)看，我認(rèn)為是別無(wú)選擇的，中國(guó)的分稅制要真正跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)匹配形成長(zhǎng)效機(jī)制，五級(jí)變?nèi)?jí)看起來(lái)是技術(shù)性的問(wèn)題，實(shí)際上是決定整個(gè)改革是不是能夠按照內(nèi)外邏輯展開(kāi)和落實(shí)的問(wèn)題，而三級(jí)分稅分級(jí)財(cái)政體制對(duì)應(yīng)的應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化綜合改革，光講農(nóng)村的綜合改革已經(jīng)不夠了，你講農(nóng)村的綜合改革也一定要從基層、從縣域說(shuō)到整個(gè)的城鄉(xiāng)一體化、共享發(fā)展。

總體來(lái)說(shuō)，發(fā)展過(guò)程中還必須要從城鎮(zhèn)化整個(gè)視角加入人文生態(tài)，要求“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”這種高水平要求，這個(gè)一體化綜合配套改革里邊，我認(rèn)為就是涉及鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)前景，未來(lái)的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)形式按照它的內(nèi)在邏輯，倒不一定多么著急，但是只要是漸進(jìn)的往前推，是不是在財(cái)政實(shí)行多年的鄉(xiāng)財(cái)縣管基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)這個(gè)層級(jí)也可以考慮演變成上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，而不是現(xiàn)在這樣鄉(xiāng)一級(jí)要求“麻雀雖小，五臟俱全”五大班子這種架構(gòu)，換一句話(huà)說(shuō)就是鄉(xiāng)工所，一開(kāi)始鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的概念還比較模糊，統(tǒng)稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工所，它在政權(quán)的實(shí)際表現(xiàn)形態(tài)上類(lèi)似于我們城市化建成區(qū)的街道辦事處，在這個(gè)方面我也聽(tīng)到過(guò)有些同志不認(rèn)可，有種種的疑慮，在有關(guān)部門(mén)的態(tài)度上始終是模糊的，從來(lái)沒(méi)很清晰的文件直接談這個(gè)問(wèn)題。所以在大的架構(gòu)方面，跟整個(gè)配套改革客觀要求不相適應(yīng)，我在內(nèi)部討論聽(tīng)到有些同志說(shuō)：按這樣講，到了基層，沒(méi)有五套班子的政權(quán)會(huì)不會(huì)沒(méi)什么控制效率，如果底下造了反，連個(gè)報(bào)信的人都沒(méi)有，會(huì)不會(huì)有這種問(wèn)題？我反復(fù)琢磨，好像不是這樣性質(zhì)的事，在直觀可比較的看，在概念上講，其實(shí)有我們過(guò)去已經(jīng)討論了的，就是我們中國(guó)農(nóng)村的基層要發(fā)展基層民主，要發(fā)展所謂社區(qū)自治，那么這個(gè)概念和我現(xiàn)在說(shuō)的這個(gè)沒(méi)有矛盾沖突，跟中國(guó)的過(guò)去已經(jīng)在千百年間形成的一些傳統(tǒng)來(lái)比較，有學(xué)者指出，所謂皇權(quán)不下縣，鄉(xiāng)村自治，我覺(jué)得這個(gè)跟中國(guó)的一些可借鑒的傳統(tǒng)基因和要素可以對(duì)接。

另外一個(gè)角度的實(shí)踐，就是與城鎮(zhèn)區(qū)域的街道辦事處相比，我覺(jué)得也有意義，因?yàn)槟悴豢赡茏叱青l(xiāng)分治，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城市街道辦事處，它沒(méi)有五大班子，它就喪失了它的政權(quán)的實(shí)際效率了嗎？看不出這種跡象。非典來(lái)了，不僅是鄉(xiāng)村那邊五大班子怎么樣注意，嚴(yán)防死守，城鎮(zhèn)區(qū)域也一樣，街道辦事處同樣也有動(dòng)員能力，老太太們?cè)诟鱾€(gè)胡同口把著，也非常認(rèn)真，非常到位。具體考察街道辦事處，比如北京，總書(shū)記考察所去的五棵松街道辦事處，一個(gè)非常宏偉的大樓，里邊各種的職能機(jī)構(gòu)你都能找得到，但它不用設(shè)五大班子，不用搞那么多的行政成本去支撐什么人大、政協(xié)、黨政一大堆。那么農(nóng)村這方面，我也調(diào)研了一些，聽(tīng)到的基本概念就是，所謂五大班子在農(nóng)村就是什么人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)處，很多東西都是流于形式。我個(gè)人認(rèn)為從邏輯上來(lái)說(shuō)還是應(yīng)該考慮大的方向是隨著扁平化和政府的更好的處理黨政民的關(guān)系，降低行政成本，要有一個(gè)在配套改革里面，對(duì)于縣域治理之下鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)前景這方面有一個(gè)更清晰的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，就不能夠急于求成，有些特殊情況另當(dāng)別論，比如像長(zhǎng)三角、珠三角，最典型的比如說(shuō)東莞，東莞早早的縣變成地級(jí)市，然后它下面的那些鎮(zhèn)聽(tīng)說(shuō)是在開(kāi)始合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成區(qū)，這個(gè)區(qū)是可以考慮按照五大班子那樣一個(gè)實(shí)體層級(jí)去處理的，但它下面一定是發(fā)展出一批更合適的街道辦事處，這是我們現(xiàn)在說(shuō)的那個(gè)地方實(shí)際的基層，那么另外一些邊疆和民族地區(qū)不能簡(jiǎn)單按照全國(guó)一個(gè)模式來(lái)套，還必須保留有這么個(gè)建制鎮(zhèn)，這些事情不能拿到全國(guó)去一概而論。

更多的情況我認(rèn)為是把鄉(xiāng)這一級(jí)變成派出機(jī)構(gòu)這個(gè)遠(yuǎn)景是非常值得考慮的，它關(guān)系到十八大特別是三中全會(huì)以來(lái)所說(shuō)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，聯(lián)系到現(xiàn)在實(shí)際上總書(shū)記已明確說(shuō)到的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這種制度供給在這方面強(qiáng)調(diào)的就是必須分類(lèi)治理，它特別有結(jié)構(gòu)色彩，你不能籠統(tǒng)的說(shuō)什么辦法拿去一套就行了，過(guò)去我們搞了多年的經(jīng)驗(yàn)，還要繼續(xù)完善需求管理，它就是一個(gè)總量管理，是相對(duì)簡(jiǎn)潔的，學(xué)者容易建模的，大概討論起來(lái)也相對(duì)容易形成一些共識(shí)的。到了供給管理，千差萬(wàn)別，它的指標(biāo)量是不可通約，結(jié)構(gòu)色彩回避不了，學(xué)者寫(xiě)文章建不了模，什么事情都來(lái)了，但這個(gè)是繞不過(guò)去的，所以到這個(gè)程度上，我想借此機(jī)會(huì)再提出，是不是到了中國(guó)改革的深水區(qū)，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)政府建設(shè)前景值得進(jìn)一步討論。