關(guān)于商業(yè)類國有企業(yè)改革的思考

楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢研究院城市圈制造業(yè)研究中心， 湖北 武漢 430056)

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關(guān)于商業(yè)類國有企業(yè)改革的思考

楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢研究院城市圈制造業(yè)研究中心， 湖北 武漢 430056)

不同國企須界定各自功能，實(shí)行分類改革。商業(yè)類國企必須明確定位，確立以利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)營理念，不再把社會(huì)效益放在同等地位，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度；必須堅(jiān)守作為政府工具的角色，既要為政府創(chuàng)造與積累財(cái)富，又要防止野蠻擴(kuò)張，為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。商業(yè)類國企改革的方向是積極發(fā)展混合所有制企業(yè)，盡量不控股或持大股，通過參股的形式，既能激活民間投資，又能搭民企的便車，收獲更多利潤。如果商業(yè)類國企要想做大做強(qiáng)，其發(fā)展區(qū)域必須主要放在海外，參與國際市場競爭。

商業(yè)類國企； 分類改革； 現(xiàn)代企業(yè)制度； 企業(yè)功能； 淡馬錫模式

我國國企改革戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)是“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”，這意味著國企不再是一個(gè)板塊，改革不再是一個(gè)統(tǒng)一的模式。按照國企的不同功能進(jìn)行分類改革是十八屆三中全會(huì)提出的新思路。在過去的國企改革中，我們忽視了一個(gè)本源性的問題：國企是什么？不同國企的功能是什么？在改革中沒有注重不同企業(yè)功能的目標(biāo)，以至走了很多彎路。筆者以為，國有企業(yè)是政府的一種工具，其總的功能是國家保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)步、健康發(fā)展的一個(gè)調(diào)控器，從大類劃分主要有公益功能、戰(zhàn)略功能、商業(yè)功能三種，如何分類完善和加強(qiáng)國企的功能是改革的關(guān)鍵。按照分類改革的要求，本文專題研究商業(yè)類國企改革的問題。

所謂商業(yè)類國有企業(yè)是指由國家出資或控股的，以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)而實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的企業(yè)。該企業(yè)的唯一功能是為國家創(chuàng)造和積累財(cái)富。商業(yè)類國企的范圍很廣，凡不屬公益類的國企、凡不屬于對國家戰(zhàn)略有重要影響的國企，凡無須政策保護(hù)能產(chǎn)生利潤的國企均為商業(yè)類國企。以國家國資委管理的央企為例，2009年末，中央企業(yè)擁有國有資本及權(quán)益為62931.7億元。涉及的行業(yè)主要有石油石化、鋼鐵、電力、機(jī)械設(shè)備制造、通信、航空運(yùn)輸、水運(yùn)、軍工及其他建筑施工、投資和商貿(mào)企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營型的科技型企業(yè)等(見表1)。在這些行業(yè)中，除軍工、電力、部分石油石化、部分高科技企業(yè)外，都應(yīng)屬于商業(yè)類國企。

如果細(xì)分，央企的許多非商業(yè)類行業(yè)，也包括了眾多的商業(yè)類資產(chǎn)。2004年10月，國家國資委主任李榮融曾提出了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，央企凡不能進(jìn)入本行業(yè)前三名的，將被調(diào)整重組。該政策促使許多央企拼命擴(kuò)大規(guī)模，為此兼并重組了很多不相干的地方國企。加之央企的大而全體制本身也存在大量商業(yè)類性質(zhì)的企業(yè)，在界定國企功能時(shí)，這些資產(chǎn)都應(yīng)予明確定位。筆者根據(jù)多年管理國有資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，按此估算國家國資委管理的央企，商業(yè)類國企資產(chǎn)大體應(yīng)占65%以上。地方國企基本不承擔(dān)國家戰(zhàn)略的任務(wù)，只有少數(shù)企業(yè)具有為地方政府承擔(dān)公益類、基礎(chǔ)類的職能，絕大部分屬商業(yè)類。在國家國資委統(tǒng)計(jì)的全國國有及控股企業(yè)中，商業(yè)類企業(yè)資產(chǎn)應(yīng)占三分之二以上。不言而喻，商業(yè)類國企是當(dāng)前國企改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

以往的國企改革由于沒有分類，國企的多種功能導(dǎo)致了改革的多重目標(biāo)，常常顧此失彼，左右搖擺。我們必須深刻汲取教訓(xùn)，因企制宜，為每一類國企分別制定改革方案。就商業(yè)類國企而言，雖然這類國企數(shù)量多、范圍廣，門類龐雜，只要我們能準(zhǔn)確地界定清楚它的功能，把完善和提升商業(yè)類國企功能作為改革的目標(biāo)，復(fù)雜的問題就會(huì)變得十分簡單?？傮w講，只需從以下三個(gè)方面強(qiáng)化改革。

表1　中央企業(yè)2009年度國有資產(chǎn)運(yùn)營情況　單位：億元

數(shù)據(jù)來源：國資委財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局，2010A(轉(zhuǎn)引自天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組的研究報(bào)告《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》，2011年)。

一、脫掉特殊企業(yè)法人外衣，是商業(yè)類國企改革第一要?jiǎng)?wù)

我們知道，國有企業(yè)與民有企業(yè)最大的區(qū)別是身份的不同，國企是特殊法人，在法律關(guān)系上由公法調(diào)節(jié)，民企是普通法人，在法律關(guān)系上由私法調(diào)節(jié)；民企只追求經(jīng)濟(jì)效益，國企通常既講經(jīng)濟(jì)效益又講社會(huì)效益；民企的經(jīng)營者是職業(yè)經(jīng)理人，國企的經(jīng)營者是官員；民企的經(jīng)營活動(dòng)完全遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，依靠自身努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，國企的經(jīng)營活動(dòng)則是兩手抓，一手抓市場，一手抓政府，靠政策優(yōu)惠和行政壟斷獲取利潤。而這一點(diǎn)正是國企遭到詬病的主要痛點(diǎn)，也是商業(yè)類國企改革的要點(diǎn)。2015年8月中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見對商業(yè)類國企提出明確要求：“商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。”(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)可見，商業(yè)類國企與民企的經(jīng)營目標(biāo)沒有區(qū)別，都是講求經(jīng)濟(jì)效益。既然如此，他們就應(yīng)該以同等的身份，在同一個(gè)市場，進(jìn)行平等、公正的競爭。去掉任何特權(quán)，去掉各種優(yōu)惠，干干凈凈地脫去特殊法人外衣，還普通企業(yè)的身份。這不僅是一個(gè)法律關(guān)系由誰來調(diào)節(jié)的問題，而且還涉及體制的一系列改革。

在以往的國企改革中，企業(yè)經(jīng)營者常常有一種誤解，以為國企的競爭力不強(qiáng)，主要原因是機(jī)制問題，企業(yè)沒有權(quán)力讓職工能進(jìn)能出，讓管理者能上能下，讓工資獎(jiǎng)金能升能降。認(rèn)為政府只要能放權(quán)，給政策，國企就可以像民營企業(yè)一樣充滿活力。但是，改革幾十年來，我們嘗試過種種方法，從放權(quán)讓利到企業(yè)承包經(jīng)營，再到企業(yè)機(jī)制改革。遺憾的是都沒有達(dá)到預(yù)想的效果。為什么會(huì)這樣呢？因?yàn)樗羞@些改革都是在原有的體制框架內(nèi)進(jìn)行的，并沒有真正地開展體制改革?；蛟S我們有些國企的功能決定了不宜進(jìn)行體制改革，但是商業(yè)類國企則必須把體制改革擺在中心的位置，徹底去除“特殊法人”的特質(zhì)、特性與特權(quán)。

首先，要對商業(yè)類國企的企業(yè)性質(zhì)重新定位。讓他們與“普通法人”一樣，確立商業(yè)化的經(jīng)營理念,把追逐利潤最大化作為企業(yè)的唯一目標(biāo)，不再把社會(huì)效益放在同等地位。目前國企普遍存在著兩難的問題，追求經(jīng)濟(jì)效益，又擔(dān)心影響社會(huì)效益；顧及社會(huì)效益，常常又影響了經(jīng)濟(jì)效益。所謂政府的干預(yù)，所謂國企的負(fù)擔(dān)過重，都是源于國企的雙重目標(biāo)，所謂國企吃政策的小灶，所謂國企的壟斷利潤，也是源于國企承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的職責(zé)。商業(yè)類國企只有將雙重目標(biāo)變?yōu)閱我坏慕?jīng)濟(jì)目標(biāo)，才能根治國企的種種弊病。當(dāng)然，這并不意味著國企要放棄社會(huì)責(zé)任，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是每一個(gè)企業(yè)應(yīng)有的義務(wù)。明確商業(yè)類國企的單一目標(biāo)，就是要解決企業(yè)的后顧之憂，心無旁騖，集中精力，一心盯在市場上，一心盯在創(chuàng)新上，一心盯在利潤上。

其次，真正實(shí)行政企分開，將商業(yè)類國企建設(shè)成為名副其實(shí)的現(xiàn)代企業(yè)制度。關(guān)于政企分開的改革我們已經(jīng)喊了三十多年，從搞活企業(yè)到國有資產(chǎn)管理三個(gè)層次的探索，都是希望達(dá)到政企分開的目的?？墒牵鎸Ξa(chǎn)權(quán)管理理論，我們沒有破解政企分開的悖論：既然政府代表人民持有國有產(chǎn)權(quán)，政府就必須毫不松懈地管理國企。由此，政企就難以分開；如果政企分開，政府不管國企，政府則放棄了人民賦予的信托權(quán)。由此，政府似一種瀆職。反思過去的改革，我們始終只重視一種形式，即直接的管理。以為，只有直接的管理才是最安全的管理，最有效的管理。其實(shí)，這是一種對產(chǎn)權(quán)管理理論的教條式的理解。在當(dāng)代社會(huì)，產(chǎn)權(quán)管理有了很大的發(fā)展，創(chuàng)造出許多種形式。這一點(diǎn)，新加坡淡馬錫公司為我們國有企業(yè)的管理提供了新的啟示。該公司創(chuàng)造了國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)奇跡。其投資組合價(jià)值從 2003 年 3 月的 610 億新元增加至2013年3月的 2150 億新元，年均復(fù)合增長率為 13.43%。①

淡馬錫公司是新加坡政府的國有獨(dú)資企業(yè)，他們按照市場經(jīng)濟(jì)通行的產(chǎn)權(quán)管理模式在解決政企分開和公司治理方面探索出許多有益的經(jīng)驗(yàn)。一是明確了淡馬錫的定位。淡馬錫是一個(gè)純粹的商業(yè)化公司，一切以商業(yè)價(jià)值最大化為原則，和一切私人公司一樣參與市場競爭，新加坡政府明確規(guī)定政府的控股企業(yè)不得享受任何特權(quán)和優(yōu)惠，必須加入到自由競爭的市場中獲取利潤。②不另行給予特殊政策支持。這種定位保證了它完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行的天性。二是明確了政府與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系。政府作為股東秉持“善意的無為而治”的管理理念,嚴(yán)格按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則對公司董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，僅參與對董事會(huì)的任命、財(cái)務(wù)報(bào)告的審閱以及相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)等工作。公司的經(jīng)營決策分別由董事會(huì)、總裁負(fù)責(zé)。三是明確了淡馬錫與淡聯(lián)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系。淡馬錫作為積極的股東，對旗下企業(yè)的工作重點(diǎn)放在董事會(huì)的組成、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的制定、企業(yè)的價(jià)值觀的建立等方面，對他們的經(jīng)營自主權(quán)不干預(yù)。四是明確了公司的科學(xué)治理。董事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)成員強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、獨(dú)立性。9名董事，除 1名內(nèi)部董事(總裁兼執(zhí)行董事)外，其余都是獨(dú)立董事，獨(dú)立董事均由商業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的民間企業(yè)或跨國公司的優(yōu)秀企業(yè)家擔(dān)任。獨(dú)立董事必須與公司無關(guān)聯(lián)利益，并由獨(dú)立董事?lián)味麻L，以確保董事會(huì)決策的獨(dú)立性、公正性。而總裁是公司實(shí)際操盤人，負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)的決議?？傊?，淡馬錫公司從內(nèi)到外都是按照私人公司的原則構(gòu)建的，政府以股東的身份只管產(chǎn)權(quán)，不干涉公司經(jīng)營，公司對淡聯(lián)企業(yè)也按此原則辦理，實(shí)現(xiàn)了政企分開，保證了企業(yè)自主經(jīng)營；公司內(nèi)部治理責(zé)權(quán)利十分明晰，董事會(huì)決策，總裁執(zhí)行。董事長只有主持董事會(huì)的權(quán)力，沒有行政的簽字權(quán)，保證了總裁在執(zhí)行董事會(huì)決議時(shí)的統(tǒng)一指揮。這些成功的做法值得商業(yè)類國企借鑒。

盡管我黨在1993年十四屆三中全會(huì)決定中已明確提出了建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，二十多年來的進(jìn)展卻是很不理想的。雖然在推行股份制、混合制的過程中對產(chǎn)權(quán)清晰的問題有一定的改進(jìn)，但總體看國企的產(chǎn)權(quán)不清晰仍然是主要問題，政府各部門對國企既要管理又可以不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象仍然普遍存在；權(quán)責(zé)明確的問題，也一直似是而非，一些不屬于企業(yè)職能的機(jī)構(gòu)在增長，我們沒有界定，沒有細(xì)則；政企分開更是沒有具體的規(guī)定，沒有任何的配套措施，政府干預(yù)企業(yè)仍然是一種常態(tài)；我們通常把它當(dāng)成企業(yè)自己的事，當(dāng)成某些市場管理的方法，沒有從治理結(jié)構(gòu)上去思考、去探索。我國目前的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中董事會(huì)與經(jīng)理層、董事長與總經(jīng)理的關(guān)系始終不順。在我們的文化中，盛行著傳統(tǒng)的“一把手”文化，而不是現(xiàn)代企業(yè)制度中的分權(quán)制衡理念，董事長成了當(dāng)然的“一把手”。于是，常常是董事會(huì)取代了經(jīng)理會(huì)，董事長替代了總經(jīng)理，決策、執(zhí)行都變成董事長負(fù)責(zé)，總經(jīng)理則變成了副經(jīng)理?；蛘叨麻L與總經(jīng)理各管一攤業(yè)務(wù)，分而治之。造成這種局面的主要原因很簡單：董事長和總經(jīng)理都是公司的執(zhí)行董事，都在公司全日制工作，而公司不可能天天有決策事項(xiàng)，董事長又不可能閑著不干事。企業(yè)內(nèi)部便形成兩個(gè)行政首長，由于職責(zé)不清，自然而然會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此，我們的商業(yè)類國企改革必須像淡馬錫那樣定位，像淡馬錫那樣建立政府與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，像淡馬錫那樣建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)新的體制，這是我們走向現(xiàn)代企業(yè)制度的正確選擇。

第三，徹底去行政化，走職業(yè)經(jīng)理人道路。早在2000年國務(wù)院辦公廳便轉(zhuǎn)發(fā)了國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理基本規(guī)范(試行)》的文件，提出政府與企業(yè)要由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級(jí)別。將不再比照黨政機(jī)關(guān)干部的行政級(jí)別來確定企業(yè)經(jīng)營管理者的待遇。但是，該基本規(guī)范卻基本沒有執(zhí)行。我國從上到下國有企業(yè)的行政級(jí)別均名亡實(shí)存，中組部仍然管著一批正部級(jí)的企業(yè)，國家國資委管副部級(jí)企業(yè)，各省市也照此辦理，而且，政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)的干部交流成為一種常態(tài)。事實(shí)上，我們的國企在現(xiàn)行體制下，行政色彩一級(jí)比一級(jí)強(qiáng)，央企內(nèi)部的請示、發(fā)文、議事其做派和政府機(jī)關(guān)幾乎完全一樣，許多報(bào)告也是半年不議，一年不批，而各類政治學(xué)習(xí)、黨群活動(dòng)則雷打不動(dòng)。他們無論與地方政府打交道還是與企業(yè)打交道，均按行政級(jí)別對等接待，全然沒有把自己當(dāng)成市場經(jīng)濟(jì)的主體。而黨委、政府有關(guān)部門對企業(yè)開展的各類考核、考評(píng)，則完全照套政府機(jī)構(gòu)的指標(biāo)，包括現(xiàn)在的干部用車、辦公用房的標(biāo)準(zhǔn)、津補(bǔ)貼發(fā)放及商務(wù)接待等等都是比照機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，企業(yè)不徹底去行政化，就不可能成為真正的企業(yè)。去行政化首先是要去級(jí)別。要重申企業(yè)沒有行政級(jí)別，明確規(guī)定組織部不再管國企經(jīng)營者。2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利?！钡?，該法沒有得到完全執(zhí)行，各地重要企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子和一般企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人國資委都沒有選擇權(quán)，沒有按產(chǎn)權(quán)管理的原則管理國企；去行政化其次是要去會(huì)議。據(jù)反映，現(xiàn)在國企領(lǐng)導(dǎo)用于學(xué)習(xí)和會(huì)議的時(shí)間大約是工作時(shí)間的三分之一左右。要明確規(guī)定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)無須列席黨委、政府的各項(xiàng)會(huì)議?，F(xiàn)在黨委、政府的會(huì)議內(nèi)容無論是否與企業(yè)相關(guān)，經(jīng)常按級(jí)別通知企業(yè)參加，這不僅是對行政級(jí)別的強(qiáng)化，而且往往也是對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)；去行政化最重要的是要徹底推行國企經(jīng)營者的職業(yè)化。三中全會(huì)決定提出：“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。”職業(yè)經(jīng)理人與國企領(lǐng)導(dǎo)的主要區(qū)別是選擇的方式不同，職業(yè)經(jīng)理人由市場選，國企領(lǐng)導(dǎo)人由黨委選。由市場選擇的職業(yè)經(jīng)理人其薪酬就不應(yīng)該由政府規(guī)定而應(yīng)由市場決定。最近幾年社會(huì)上對國企領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬意見很大，由于沒有嚴(yán)格的制度和監(jiān)管辦法，有一些央企和金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬高得離譜，對這種現(xiàn)象進(jìn)行整頓是必要的，但是，“一刀切”的方法是值得商榷的，尤其對商業(yè)類國企不合適。用行政的辦法去管理商業(yè)化的運(yùn)作無異于緣木求魚。層層限薪，獎(jiǎng)金、工資不與效益掛鉤，而是按公司級(jí)別封頂，將使工人和經(jīng)營者失去工作動(dòng)力，將使國企重新回到干多干少一個(gè)樣的大鍋飯?bào)w制中；既然他們的目標(biāo)是追逐利潤的最大化，既然他們是在市場上競爭，那么，職工的收入則應(yīng)根據(jù)企業(yè)效益決定，而經(jīng)營者的價(jià)格則必須由市場決定。讓一個(gè)薪酬很低的人來管理龐大的國有資產(chǎn)，可能發(fā)生三種情況：一是他的能力不夠，不可能為企業(yè)創(chuàng)造更多的價(jià)值，沒有資格得到高薪；二是他有能力，但會(huì)消極怠工，低薪不值得讓他去拼命努力；三是他有足夠的能力，但會(huì)另有所圖，利用國企平臺(tái)獲取更大的利益。總之，用行政的辦法，用低薪酬的方式讓經(jīng)營者管理商業(yè)類國有資產(chǎn)，只會(huì)產(chǎn)生一個(gè)結(jié)果：必然帶來國有資產(chǎn)的流失。

二、堅(jiān)守工具角色，是商業(yè)類國企改革的基本原則

商業(yè)類國企雖然以利潤最大化為目標(biāo)，但是不能忘記自己的本分，自己的角色。我們說國企是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)的工具，當(dāng)然包括商業(yè)類國企在內(nèi)。眾所周知，政府是全民利益的代表，是各類利益主體的總協(xié)調(diào)人。它的經(jīng)濟(jì)功能主要是通過稅收和財(cái)政支出的形式實(shí)行國民收入再分配，以調(diào)節(jié)各方的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。因此，政府自身是不需要通過經(jīng)營活動(dòng)賺取利潤的，它的職能是為各類企業(yè)創(chuàng)造寬松的環(huán)境，營造良好的市場秩序，而他的稅收則是隨著企業(yè)的發(fā)展而增長。從這個(gè)意義上講，政府是不需要辦商業(yè)類國企的。但是，我們的國企是66年來我國社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)積累下的遺產(chǎn)，我們不能棄之不顧，必須讓它在建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮最大的功能效用，創(chuàng)造更多的財(cái)富，但它的前提是必須堅(jiān)守國家工具的角色。

首先，提高經(jīng)濟(jì)效益，紅利反哺全民。這是商業(yè)類國企功能所在，職責(zé)所在。國企利潤上繳在國際上是一種慣例。有的發(fā)達(dá)國家上繳比例最高的達(dá)80%-90%。我國在實(shí)行利改稅以后，在很長的時(shí)間國企是不上繳紅利的。直到2007年12月11日，財(cái)政部會(huì)同國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，才正式規(guī)定，央企利潤將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財(cái)政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個(gè)行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%，科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時(shí)不上繳，其余央企均按照5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利。由于社會(huì)要求提高國企上繳紅利的呼聲不斷增強(qiáng)，2011年起央企上繳比例改成四類，比例分別提高至15%、10%、5%和暫不上繳。到2013年，央企上繳比例又改成五類，比例分別提高至20%、15%、10%、5%和暫不上繳。2013年11月的十八屆三中全會(huì)決定明確了新的標(biāo)準(zhǔn)：2020年前，國企紅利上繳比例提高到30%。需要指出的是，30%是國企的平均水平，作為商業(yè)類國企，它的上繳率應(yīng)大大高于平均水平，至少達(dá)到50%以上方才與其功能相配。另外，要徹底改變上繳紅利的使用方式，它不應(yīng)重新返還國企用于補(bǔ)虧或再投入，而應(yīng)充實(shí)社會(huì)保障基金，使其真正體現(xiàn)全民所有性質(zhì)，紅利反哺全民。

其次，規(guī)范經(jīng)營行為，防止野蠻發(fā)展。商業(yè)類國企不能成為經(jīng)濟(jì)怪物，將奪取行業(yè)前三強(qiáng)當(dāng)作自己的目標(biāo)，一個(gè)個(gè)變成巨無霸。

黨的十四大確立了建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，黨的十六屆三中全會(huì)頒布了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！苯⑸鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是我國改革開放以來一以貫之的目標(biāo)。國企必須為建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。從這個(gè)意義上講，商業(yè)類國企做大做強(qiáng)不是它應(yīng)有的功能任務(wù)。既然國企是政府工具，國企在許多方面行使著政府的職能，國企做大做強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上就是政府做大做強(qiáng)。政府愈大，干預(yù)則愈多，政府愈大，市場則愈小，市場在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。國企做大做強(qiáng)第二個(gè)結(jié)果就是壟斷，壟斷將帶來對市場的分割、限制，壟斷將損害自由、平等的交易，壟斷將破壞市場的價(jià)格信息，總之，壟斷將使市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則失效，變形。國企做大做強(qiáng)的第三個(gè)結(jié)果是擠占了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。俗話說大樹底下不長草，國企過大過強(qiáng)，將使民企難以生長。而民企才是市場經(jīng)濟(jì)的主體，主體不大不強(qiáng)，如何建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制？三中全會(huì)決定關(guān)于“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”的思路有著豐富的內(nèi)涵，資本的管理是產(chǎn)權(quán)的管理、價(jià)值的管理、收益的管理。國有資本實(shí)現(xiàn)收益的方式很多，不一定要讓國企做大做強(qiáng)。

有人說，處理好政府和市場的關(guān)系，是要發(fā)揮兩個(gè)作用，除了市場在資源配置中起決定性作用，還要更好發(fā)揮政府作用。筆者以為，更好發(fā)揮政府作用不是要強(qiáng)化政府作用，而是優(yōu)化和完善政府作用，是要解決政府的兩個(gè)主要問題，即干預(yù)過多和監(jiān)管不到位，使政府真正做好政府自己的事情，更好地履行政府的職責(zé)。

有人說，為什么國企不能做大？淡馬錫不是做得很大嗎？這里有兩個(gè)問題需要厘清：第一，淡馬錫產(chǎn)生的背景不同。新加坡是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的國家，淡馬錫產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)的海洋之中，1974年成立時(shí)其初始總資本僅3.54億新元，然后在市場經(jīng)濟(jì)中通過商業(yè)運(yùn)作的方式不斷長大。它的成長不是靠政府公權(quán)力的支持，而是通過市場的平等競爭，因此，淡馬錫的發(fā)展沒有影響和阻礙民企的發(fā)展。當(dāng)然，我國的國企主要是產(chǎn)生于新中國成立尤其是1956年的社會(huì)主義改造之后，即消滅和改造了私營經(jīng)濟(jì)之后由國家靠公權(quán)力建立起來的。直至改革開放之前，國企一統(tǒng)天下，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的唯一載體，我國的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是通過國營、“二國營”(集體經(jīng)濟(jì))實(shí)現(xiàn)的。近幾十年來，雖然民企發(fā)展很快，但他們是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大國企的縫隙中逐步成長的，是在不平等的條件下與國企開展市場競爭的。目前我國不僅計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的幽靈仍在上空盤旋，而且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制仍然不同程度地在許多領(lǐng)域運(yùn)行。只要我們鼓動(dòng)國企做大做強(qiáng)，國企便可能在各級(jí)政府強(qiáng)有力的支持下，通過兼并、重組、聯(lián)合、控股等方式占領(lǐng)市場，收復(fù)失去的地盤，使市場經(jīng)濟(jì)的范圍不斷縮小，出現(xiàn)舊體制的復(fù)歸。第二，淡馬錫發(fā)展的區(qū)域不同。即使是市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)展起來的國企，只要它太大，就有可能不利于民企的發(fā)展。淡馬錫處理這個(gè)問題的辦法是向外發(fā)展?！敖刂?013年3月，在淡馬錫的凈投資組合里，新加坡占30%、其他亞洲地區(qū)占41%、歐美澳等發(fā)達(dá)地區(qū)占25%、拉美非中東等落后地區(qū)占4%?！雹劭梢?，淡馬錫主要是一個(gè)面向海外的國企，總投資的70%在海外。中國的國企幾乎全部在國內(nèi)鬧騰，憑著政治優(yōu)勢，憑著天生的特權(quán)，憑著政府的公權(quán)力，用行政的壟斷、各類的許可、劃撥的土地、低廉的資金與民企競爭，卻很少到海外投資，參與國際競爭。這是中國國企與淡馬錫最大的不同。如果我們也希望像淡馬錫一樣做大，那么也必須像淡馬錫一樣把重心放在海外，才具有合理性。

三、發(fā)展多元混合，是商業(yè)類國企改革的唯一方向

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。”換言之，混合所有制將是我國基本經(jīng)濟(jì)制度實(shí)現(xiàn)形式的主體。當(dāng)然，這并不意味著所有的國企都要搞混合所有制。按照中央界定國企不同功能分類改革的思路，筆者以為，積極發(fā)展混合所有制主要是商業(yè)類國企改革的方向。因?yàn)椋虡I(yè)類國企不是關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，也不是前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)行業(yè)。所以，根據(jù)商業(yè)類國企的功能，最有條件走多元混合的道路。

改革商業(yè)類國企為混合所有制應(yīng)注意兩種傾向：第一是相同所有制企業(yè)之間的參股。目前有一種現(xiàn)象，國企不愿意或不敢與民企合作，擔(dān)心引起不必要的議論，如國有資產(chǎn)流失、利益輸送等等。不少國企反映，一方面中央號(hào)召發(fā)展混合所有制，另一方面，地方審計(jì)、巡視組檢查的重點(diǎn)往往是與民企合作的企業(yè)。為了避免麻煩，他們常常選擇與相同所有制企業(yè)之間的合作，這樣至少政治正確，利益上多一點(diǎn)少一點(diǎn)也不屬于流失。顯然這與中央鼓勵(lì)的精神是不一致的。因?yàn)?，這種相同所有制企業(yè)間的合作、參股并不是混合制，充其量是有限責(zé)任制或股份制?；旌现频谋举|(zhì)特征是不同所有制企業(yè)間的交叉持股、相互融合?；旌现婆c其他企業(yè)制度相比，最大的優(yōu)勢是“有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。混合所有制是十八大對國企改革提出的新要求，新標(biāo)準(zhǔn)，新目標(biāo)。我們應(yīng)當(dāng)不折不扣的貫徹執(zhí)行。

第二是以我為主的混合所有制改造。即國企在混合制中要控股或占大股，這幾乎成為國企改革中的固定模式，因?yàn)椋挥锌毓苫蛘即蠊?，他們才可以并賬，才可以在名義上做大規(guī)模。商業(yè)類國企的使命是保值增值，實(shí)現(xiàn)利潤的最大化。它不應(yīng)過多地承擔(dān)政治使命，承擔(dān)主導(dǎo)作用，也不能用控制力、影響力作為他們的經(jīng)營指標(biāo)。十八屆三中全會(huì)的決定有個(gè)鮮明的特點(diǎn)，是在積極發(fā)展混合所有制的提法中沒有強(qiáng)調(diào)誰為主的問題，但講到非公經(jīng)濟(jì)時(shí)則明確提出“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。因此，在推行混合所有制經(jīng)濟(jì)時(shí)，商業(yè)類國企不應(yīng)有固定模式，而應(yīng)該把怎樣有利于企業(yè)發(fā)展，怎樣有利于項(xiàng)目推進(jìn)，怎樣有利于追逐利潤作為構(gòu)建混合制應(yīng)考慮的一般原則。

國企由于產(chǎn)權(quán)的虛置，代理環(huán)節(jié)過多，效率低下是普遍的現(xiàn)象，國內(nèi)國外都是如此。在英國，撒切爾革命前“有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，國有企業(yè)平均成本比私人成本高40%，尤其是1970年代以后，國有企業(yè)的虧損日趨嚴(yán)重。1974年英國公營企業(yè)的虧損額達(dá)12億英鎊，占英國國民生產(chǎn)總值的2%。國家對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增多：1974—1975年英國煤礦、鐵路和鋼鐵等國有企業(yè)需要國家補(bǔ)助6.09億英鎊，1979—1981年為18億英鎊，而1984—1985年增至40億英鎊。80年代末政府財(cái)力已無力承擔(dān)國有企業(yè)的補(bǔ)虧”。④其實(shí)，西方國家私有化運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)右虼蠖际桥c國企效率不好有關(guān)。我國的國企改革也是如此，因?yàn)榇竺娣e的虧損，才開始了改革，并且把搞活企業(yè)作為了主要目標(biāo)。大約從2000年以后國企隨著我國的經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)的上升，效益有了大的起色，但與非國有企業(yè)相比差距仍然很大。據(jù)天則經(jīng)濟(jì)研究所統(tǒng)計(jì)：“2001年至2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均的凈資產(chǎn)收益率為8.16%，非國有工業(yè)企業(yè)平均的凈資產(chǎn)收益率為12.9%。2009年，非國有工業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為15.59%，國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率為8.18%?！雹葸@項(xiàng)統(tǒng)計(jì)是國有企業(yè)在享受著種種政策優(yōu)惠，和民營企業(yè)在不平等的經(jīng)營環(huán)境下所體現(xiàn)出的績效。這種不平等主要體現(xiàn)在政府財(cái)政補(bǔ)貼、融資成本和土地及資源租金等方面。如果剔除這些因素，“從賬面財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中還原企業(yè)的真實(shí)成本。據(jù)測算，2001年至2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均真實(shí)凈資產(chǎn)收益率則為-6.29%?！雹藁蛟S這種統(tǒng)計(jì)過于苛刻，但不管怎樣調(diào)整也改變不了國企效率低下的結(jié)論。從商業(yè)類國企的定位看，從國企自身優(yōu)劣條件看，國企控股或占大股，承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任是一種揚(yáng)短避長的愚蠢行為。

筆者認(rèn)為商業(yè)類國企在混合所有制改革中可以有四種選擇：第一，以投資為主，經(jīng)營為輔。淡馬錫的聰明之舉在于“以投資者與股東的身份，積極參與成功企業(yè)的建設(shè)，確保股東的最佳長遠(yuǎn)利益”。⑦中央的《指導(dǎo)意見》也是鼓勵(lì)國企“對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強(qiáng)的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資”。投資有利于體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，有利于市場引導(dǎo)，有利于靈活進(jìn)退，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)；而國企在經(jīng)營方面優(yōu)勢不足，很難獲得正常的利潤，并經(jīng)常變成財(cái)政的包袱、社會(huì)的負(fù)擔(dān)。因此，在發(fā)展混合所有制中，一部分商業(yè)類國企應(yīng)轉(zhuǎn)變運(yùn)營方式，以資本運(yùn)作為主，將重心轉(zhuǎn)到投資領(lǐng)域。第二，以出售或擴(kuò)容的方式減持國有股份，使國有股權(quán)從控股、大股轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒐苫蛐」伞?999年黨的十五屆四中全會(huì)便提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局的決定，著力解決國有經(jīng)濟(jì)分布過寬、整體素質(zhì)不高、資源配置不合理的問題。在以后的幾年中國企的數(shù)量有了較大的削減，但是隨著宏觀環(huán)境的好轉(zhuǎn)，尤其是在2008年國際金融危機(jī)之后，又形成了大規(guī)模的國進(jìn)民退的高潮，國企在數(shù)量上和規(guī)模上有了很大發(fā)展。十五屆四中全會(huì)指出的問題不但沒有解決，反而更為嚴(yán)重。今天在去產(chǎn)能、去庫存的同時(shí)，對一部分國企減持國有股份應(yīng)是題中應(yīng)有之義。第三，按照《指導(dǎo)意見》的要求，“將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股”。從商業(yè)類國企的功能與目標(biāo)看，優(yōu)先股最能反映保值增值的要求，可以少操心，不操心，搭民企的便車，坐收漁利。第四，對有條件到海外投資發(fā)展的國企，鼓勵(lì)“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。國企走向海外，既避免了內(nèi)斗，為民企騰出了市場空間，又能在國際市場上為我國爭得重要的地位，成為國家戰(zhàn)略的重要載體，這應(yīng)是大型商業(yè)類國企的不二選擇。

綜上所述，商業(yè)類國企改革必須有一個(gè)明確的企業(yè)定位，像私營企業(yè)一樣運(yùn)作，脫掉特殊企業(yè)法人的外衣，以追逐利潤為目標(biāo)，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度；商業(yè)類國企改革必須堅(jiān)守作為政府調(diào)控工具的本分，既要為政府創(chuàng)造與積累財(cái)富，又要防止野蠻發(fā)展，為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造空間，為市場經(jīng)濟(jì)增添活力；商業(yè)類國企改革必須以積極發(fā)展混合所有制為方向，盡量不控股或不持大股，通過參股的形式，一方面支持、引導(dǎo)、激活民間投資，一方面搭民企的便車，收獲更多的利潤。極少數(shù)的商業(yè)類國企根據(jù)自身?xiàng)l件也可以做大做強(qiáng)，但是，他們的發(fā)展區(qū)域必須主要放在海外，參與國際市場的競爭。

注釋

①陳廣壘：《淡馬錫模式啟示》，《新理財(cái)》2014年第5期。

②⑦莫少昆、余繼業(yè)：《解讀淡馬錫》，廈門：鷺江出版社，2008年，第83頁，第91頁。

③國投研究中心課題組：《淡馬錫的核心競爭力：投資組合》，《上海國資》2014年第6期。

④楊衛(wèi)東：《國企工具論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年，第152頁。

⑤⑥參見天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組的研究報(bào)告《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》，2011年。

責(zé)任編輯張靜

Thoughts on Reform of Commercial State-owned Enterprises

Yang Weidong

(Institute of Wuhan Studies， Jianghan University， Wuhan 430056)

State-owned enterprises carry out classified reform according to different enterprise function. Commercial state-owned enterprises should have a clear location， setting maximum profit as its operating goals， meanwhile， no longer putting social benefit at the same position， and then construct a real modern enterprise system. Commercial state-owned enterprises should insist in its role as the governmental tool， creating wealth for governments and preventing from barbarous expansion to serve for the construction of socialist market economy system. The direction of the reform of commercial state-owned enterprises is to actively develop mixed ownership enterprises in order to decrease the amount of stocks. The form of equity participation can activate civil investment and gain more profits through hitchhike civil enterprises. To be a powerful commercial state-owned enterprise， it should focus on oversea markets taking part in international market competition．

definition of function; classified reform; Temasek model; commercial state-owned enterprise

2016-03-07