我國生態(tài)公益林補償方式的探討

鄭焰鋒，王林，王博宇

（國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，北京　100714）

我國生態(tài)公益林補償方式的探討

鄭焰鋒，王林，王博宇

（國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，北京100714）

為充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，我國從2001年開始實行森林生態(tài)效益補償政策，但是長久以來，生態(tài)公益林的補償還是以政府補償為主，單一的補償方式具有其局限性。因此，多途徑、多方式進(jìn)行生態(tài)公益林補償已成為我國目前亟待解決的課題。該文總結(jié)了國內(nèi)外生態(tài)公益林補償方式，分析了我國現(xiàn)階段補償方式的不足，探討了適合我國國情的生態(tài)公益林補償方式，并提出建議。

公益林；補償方式；政府補償

林業(yè)分類經(jīng)營理念在20世紀(jì)90年代由我國提出并實施，根據(jù)這個理念的內(nèi)涵，森林分為生態(tài)公益林和商品林，并進(jìn)行分類經(jīng)營[1]。生態(tài)公益林肩負(fù)著維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡的使命，當(dāng)今生態(tài)環(huán)境問題日益突出，保護(hù)生態(tài)公益林已成為生態(tài)林業(yè)的重中之重。2008年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》出臺，林農(nóng)擁有對林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)，林農(nóng)成為林改受益的主體。但生態(tài)公益林管理辦法中對樵砍等經(jīng)濟活動進(jìn)行明確的限制，導(dǎo)致林農(nóng)直接經(jīng)濟利益受到影響，如果沒有針對性的效益補償方式必然影響林農(nóng)對生態(tài)公益林保護(hù)的積極性。

目前，不管是國家還是地區(qū)，森林生態(tài)效益補償均以政府財政支出為主，由政府承擔(dān)費用[2]。單一的補償方式有其局限性：一是盡管國家每年投入大量資金，但是由于補償對象基數(shù)大，平攤到每戶頭上就少[3]；二是補助資金源于政府財政支持，如果財政出現(xiàn)危機，資金鏈斷裂，補償金無法到位，沒有經(jīng)濟收入的公益林反而成為林農(nóng)負(fù)擔(dān)[4]；三是僅通過中央財政撥款，地方?jīng)]有輔助性補償政策，難以長期維持補償機制[5]；四是政府買單無法發(fā)揮公眾參與的社會效益，對于公益林的保護(hù)僅僅存在金錢維持層面。因此，探討多途徑補償方式成為我國目前生態(tài)公益林補償面臨的課題。

1　生態(tài)效益補償?shù)念愋?/h2>

目前，我國生態(tài)補償仍然處于探索階段，主要的生態(tài)補償類型有四類，分別是自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償及流域生態(tài)補償[6]。各類生態(tài)補償對環(huán)境都具有一定的補償、保護(hù)和修復(fù)功能，然而也存在著一些不足。

1.1自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償是為了維護(hù)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，使其系統(tǒng)內(nèi)的珍稀瀕危野生動植物物種得到保護(hù)。為了自然保護(hù)區(qū)能夠持續(xù)的存在和發(fā)展而建立起來協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的補償機制被稱其為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償[7]。

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償使更多的地區(qū)和人群享受到了自然保護(hù)區(qū)完整所保證的生態(tài)安全，給國家的生態(tài)文明建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。然而，對于因為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)而引起的生態(tài)移民，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償并沒有就安置生態(tài)移民的原則、程序和方式等做出規(guī)定。此外，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)將會限制當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，加大地方政府的財政壓力。

1.2重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償

重要生態(tài)功能區(qū)是指在保證區(qū)域生態(tài)平衡、人類經(jīng)濟和社會發(fā)展方面做出巨大貢獻(xiàn)的生態(tài)功能服務(wù)區(qū)，其服務(wù)功能主要包括生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、土壤保持及調(diào)蓄防洪等[8]，是對由于水源涵養(yǎng)林、防風(fēng)固沙林和水土保持林等生態(tài)公益林的建立而權(quán)益受到損害者的直接或間接補償，稱其為重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償。

重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償在維護(hù)我國生態(tài)安全方面起著重要的作用，特別是對于維護(hù)水源、土壤安全，保護(hù)生物多樣性和防風(fēng)固沙等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是，重要生態(tài)功能區(qū)的質(zhì)量有待提高，例如水源涵養(yǎng)林、防風(fēng)固沙林等部分防護(hù)林是一些疏于管理的用材林轉(zhuǎn)換而來，因此防護(hù)林的林分質(zhì)量較差、林相結(jié)構(gòu)單一。在現(xiàn)有的國家規(guī)定中，重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)难a償金來源沒有明確，也就是說補償金是由建設(shè)重要生態(tài)功能區(qū)一級政府承擔(dān)，還是由受益地區(qū)政府負(fù)責(zé)尚無定論。

1.3礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償是為因礦產(chǎn)開采而遭到破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理，礦企主要通過因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹造林或者其他措施對環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和補償。并且對利益受到損害的各方，以資金補貼等途徑進(jìn)行補償?shù)目偡Q[9]。

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償多是對礦區(qū)環(huán)境的恢復(fù)治理，使礦區(qū)的環(huán)境條件加以改善，彌補當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的巨大損失，而對礦區(qū)因生態(tài)環(huán)境破壞而受到損害的居民的補償是缺乏的。目前，國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與補償方式?jīng)]有具體的規(guī)定。1.4流域生態(tài)補償

流域生態(tài)補償是基于生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的原則，運用生態(tài)、經(jīng)濟、法理和管理學(xué)理論，維護(hù)或修復(fù)流域的生態(tài)功能，使得上下游生物量循環(huán)、信息交流和能量傳遞得到加強。流域生態(tài)的受益者對因維護(hù)或修復(fù)流域生態(tài)功能而權(quán)利受限制者進(jìn)行的直接或間接補償[10]，這類補償被劃分為流域生態(tài)補償。

流域生態(tài)補償根據(jù)流域的規(guī)?？梢詣澐譃榇罅饔?、中型流域和小流域3種生態(tài)補償類型。重保護(hù)、輕補償是大流域生態(tài)補償中的重要缺陷，使公平原則得不到體現(xiàn)。其次，與中型和小型流域生態(tài)補償相比較，大流域生態(tài)補償?shù)闹黧w不明確。

2　生態(tài)公益林補償途徑

自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域等4種生態(tài)補償類型均對森林的經(jīng)濟價值進(jìn)行一定的限制。4種生態(tài)補償類型區(qū)域內(nèi)的森林都被認(rèn)定為生態(tài)公益林，而生態(tài)公益林所具有的外部性、非競爭性和非排他性等特征，使其不具備經(jīng)濟價值。因此，部分學(xué)者根據(jù)國內(nèi)外研究成果，以及從我國國情的實際考慮，提出了政府主導(dǎo)和市場化兩種補償途徑。

2.1政府主導(dǎo)補償途徑

生態(tài)公益林補償主要以“享受生態(tài)服務(wù)者向提供生態(tài)服務(wù)者補償”的原則進(jìn)行。由于生態(tài)公益林的受益者是全社會，在現(xiàn)有補償機制下，政府在補償行為中占據(jù)主導(dǎo)地位。

通過政府補償?shù)耐緩街饕校?/p>

（1）政府財政支付。包括許多發(fā)達(dá)國家在內(nèi)，利用財政撥款進(jìn)行新增生態(tài)公益林建設(shè)和現(xiàn)有生態(tài)公益林維護(hù)仍是補償主要途徑之一，結(jié)合林業(yè)部門專項基金和政府的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償。

（2）稅收途徑。生態(tài)環(huán)境建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展必然是相互沖突的，經(jīng)濟的發(fā)展必然要以犧牲環(huán)境為代價，同時經(jīng)濟發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境作保障，可以通過增設(shè)生態(tài)稅或在社會性稅種中以附加稅的形式征收生態(tài)補償費。

（3）以行政事業(yè)性收費形式向受益對象收取生態(tài)公益林經(jīng)濟補償。即對直接或間接利用生態(tài)公益林所產(chǎn)生效益的企業(yè)或單位及利用生態(tài)公益林功能的企業(yè)或單位等收取生態(tài)補償費。

（4）其他輔助性途徑。目前，生態(tài)公益林補償機制不夠完善，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且以縱向補償為主，缺少多元化補償機制。通過舉辦以生態(tài)公益林保護(hù)為主題的募捐活動、收取全民義務(wù)綠化費等；政府加強在區(qū)域之間、上下游之間、產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)商，創(chuàng)建“生態(tài)—經(jīng)濟互補”模式，減緩保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾[11]。

2.2市場化補償途徑

為彌補政府財政補償?shù)牟蛔?，全世界范圍?nèi)都在尋求更有效的補償途徑，市場化補償模式應(yīng)運而生。因此，我國政府也要積極為市場補償正常運行的規(guī)則、服務(wù)和制度不斷完善創(chuàng)造條件[12]。由于國情限制，長期以來我國市場化補償途徑仍然處于探索階段。盡管艱難，但因其能夠彌補政府補償中財力、成本、可持續(xù)性和運行活力等限制，使得市場化補償模式具有非常廣闊的發(fā)展空間，受到各國的青睞。

市場化激勵途徑主要有：

（1）生態(tài)公益林自我補償。在有條件的地方，發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)，建立森林公園，通過收取門票自給自足，進(jìn)行自我補償；開發(fā)環(huán)保主題農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)觀光等生態(tài)旅游方式，并進(jìn)行林下經(jīng)濟的開發(fā)，多功能、多渠道獲取補償，進(jìn)行公益林建設(shè)[13]。

（2）建立碳匯交易市場。充分利用公益林碳匯功能，讓工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)和排放單位承擔(dān)補償責(zé)任，向其出售碳排放指標(biāo)，體制的成熟還需要長時間的實踐來完善[14]。

（3）BOT融資。這種融資模式最適合發(fā)展中國家運用，能夠在政府財政支付額外提供資金來源。政府或所屬機構(gòu)對生態(tài)公益林的建設(shè)和經(jīng)營提供特許權(quán)協(xié)議，由投資商按照協(xié)議安排融資、開發(fā)建設(shè)。投資商在特許期結(jié)束前對公益林進(jìn)行經(jīng)營管理，通過收取的服務(wù)費、使用費獲利。特許期結(jié)束后，投資商要將該項目歸政府或所屬機構(gòu)所有，這是一種多贏的補償方式[15]。

（4）其他具有前景的補償途徑。發(fā)展生態(tài)公益林保險制度，保障因人為或自然因素造成的經(jīng)濟損失，是對林農(nóng)的一種保障性補償方式；發(fā)起社會宣傳，吸引個人或團體認(rèn)領(lǐng)紀(jì)念林；通過發(fā)行股票，吸引投資，創(chuàng)立生態(tài)保護(hù)發(fā)展基金，增強公益林發(fā)展活力。

3　生態(tài)公益林補償方式

從大量的實踐經(jīng)驗來看，生態(tài)公益林補償方式可以總結(jié)為四種類型，即政策補償、實物補償、資金補償和智力補償[16]。

3.1政策補償

在財政狀況緊張的時候，通過上級政府對下級政府提供權(quán)力和機會補償，下級政府制定一系列優(yōu)惠政策。特別在財政緊張的狀態(tài)下，進(jìn)行政策補償是最有效的補償方式。例如，2004年內(nèi)蒙古阿拉善左旗啟動生態(tài)公益林補償政策，將生態(tài)公益林生態(tài)效益補償與農(nóng)牧民養(yǎng)老保險相結(jié)合，在生態(tài)公益林區(qū)建立了農(nóng)牧民養(yǎng)老保險體系，使得農(nóng)民養(yǎng)老問題得到解決。

3.2實物補償

直接利用物質(zhì)為被補償者提供生產(chǎn)生活所必需的資料，用于改善生活現(xiàn)狀。例如為林農(nóng)提供森林防火器具，補充日常公益林維護(hù)器械，發(fā)電站為林農(nóng)提供生活用電等。

3.3資金補償

資金補償是最直接、最常見的補償方式，包括財政撥款補貼、捐助金、減免稅、信托貸款、商業(yè)投資收益等。如在生態(tài)公益林地沒有其他收入的情況下，進(jìn)行貸款，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)等轉(zhuǎn)變收入來源或以購買和租賃的方式進(jìn)行資金補償。

3.4智力補償

通過技術(shù)培訓(xùn)、發(fā)展地區(qū)教育、建立農(nóng)家書屋等途徑，為受償?shù)貐^(qū)提供技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，增加被補償者技能，拓寬就業(yè)面。如集中林農(nóng)進(jìn)行計算機技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)造就一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。

4　各地新補償方法探索

我國各地結(jié)合自身條件，因地制宜地提出了具有代表性的生態(tài)公益林補償方法，對生態(tài)公益林補償方式進(jìn)行了許多新的嘗試，邁出了探索完善生態(tài)公益林補償機制的重要一步。

北京通過政策補償和資金補償?shù)姆绞綄ι鷳B(tài)公益林進(jìn)行補償，形成“養(yǎng)山就業(yè)、規(guī)范補償、以工代補、建管結(jié)合”的方針，成為建設(shè)管理山區(qū)公益林的重要內(nèi)容。同時，完善生態(tài)公益林補償機制，改變“山中無金銀”的觀念，利用森林資源，開發(fā)就業(yè)渠道，推動林業(yè)發(fā)展，以林業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展[17]。

上世紀(jì)70年代，四川青城山為解決管理、經(jīng)濟危機，通過從門票收入中抽取30%用于護(hù)林，面臨毀滅的青城山景區(qū)重新恢復(fù)運營，并且森林狀況也恢復(fù)良好[18]。

內(nèi)蒙古臨河與吉林長春為維持農(nóng)田防護(hù)林的正常運轉(zhuǎn)，對得益于防護(hù)林的農(nóng)田征收生態(tài)補償費，每公頃每年征收7.5～15元，主要用于防護(hù)林的撫育管理以及更新改造[19]。

廣東曲江縣水電站和對水有需求的企業(yè)，向上游水源涵養(yǎng)林擁有者按量提供補償金。廣州市人大常委會通過相關(guān)規(guī)定，每年對流溪河流域水源涵養(yǎng)林進(jìn)行補償，而且補償力度逐年加大[20]。

浙江省麗水云和縣緊水灘鎮(zhèn)大牛村167戶農(nóng)戶在相關(guān)部門牽頭下，眾籌“融資超市”，組建生態(tài)公益林補償金質(zhì)押基金，從而質(zhì)押基金、商業(yè)銀行和農(nóng)戶三方形成利益責(zé)任共擔(dān)新態(tài)勢，農(nóng)民通過“融資超市”申請貸款，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)等，盤活經(jīng)濟。農(nóng)民眾籌“融資超市”，有效推動山區(qū)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)。同時金融機構(gòu)、農(nóng)戶以及村集體之間形成了三方互利共贏的良好局面。

5　結(jié)論

（1）我國生態(tài)公益林補償主要還是按照“誰受益、誰付費”的原則進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境使用者向提供者支付補償資金。從世界其他國家補償機制發(fā)展?fàn)顩r來看，政府財政支出的補償方式必然會向市場支付補償方式轉(zhuǎn)化。我國現(xiàn)階段市場補償方式尚未成熟，無法在補償行為中占據(jù)主導(dǎo)地位，就碳匯市場而言，目前還未形成完善的運行機制。

（2）各補償方式補償時均實行同一標(biāo)準(zhǔn)，即按生態(tài)公益林面積進(jìn)行補償，未考慮森林質(zhì)量及生態(tài)恢復(fù)難度進(jìn)行分類補償，必然影響林農(nóng)參與的積極性。同時，立地條件差、撫育難度大的地區(qū)林農(nóng)參與意愿也將受到抑制[21]。

（3）生態(tài)公益林管理辦法規(guī)定不能進(jìn)行樵砍活動，然而有研究表明，適當(dāng)進(jìn)行撫育間伐對林分更新具有促進(jìn)作用，合理強度的森林撫育間伐活動，可以促進(jìn)第一林層林木蓄積生長量，達(dá)到7%～10%；第二林層蓄積生長量也能得到顯著提高，達(dá)到20%～ 30%；胸徑的生長率可以提高50%～100%[22]。所以，適當(dāng)放開砍伐限制，可以為林農(nóng)提供實物補償。

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The Research on Compensation Mode of Ecological Non-commercial Forest

ZHENG Yan-feng,WANG Lin,WANG Bo-yu

（Academy of Forest Inventory and Planning，SFA，Beijing 100714）

In order to utilize ecological benefit,economic benefit and social benefit of ecological non-commerical forest and optimize environment,the policy of forest ecological benefit compensation is adopted since 2001 in China.Some problems about ecological non-commerical forest compensation which gave preference to government compensation were exposed.The sole compensation pattern had imitations and the urgent problems at present were that different compensation approachs combined with other compensation patterns should be discussed.The deficiencies of compensation patterns were analyzed at the present stage and some primary compensation patterns were summarized.Some cases about compensation patterns in china were analyzed and some proposals about ecological non-commerical forest compensation mechanism were proposed.

Non-commerical forest;Compensation mode;Government compensation

D922.6

A

1002-3356（2016）03-0082-04

2016-0源-08

鄭焰鋒（1978-），男，碩士，林業(yè)工程師，研究方向：森林經(jīng)理。