推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)踐與思考

倪志成

[摘要]本文主要從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展進(jìn)行探索實(shí)踐，并以江蘇省鹽城市為例，從其率先摸索和取得的初步成效進(jìn)行理性分析，研究成功與不足，以期能夠?yàn)槠渌貐^(qū)探索新型城鎮(zhèn)化之路提供一些幫助。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；鹽城市

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608178

十八大以來，新型城鎮(zhèn)化一直是熱門的探討話題。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》報(bào)告中，對(duì)新型城鎮(zhèn)化工作提出了要求，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，明確加快產(chǎn)城融合發(fā)展，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，均衡城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入以提高質(zhì)量和內(nèi)涵為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展。鹽城市正處于由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是契合鹽城市情和階段發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是鹽城全面建設(shè)高水平小康社會(huì)、解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)路徑。鹽城市通過學(xué)習(xí)借鑒成都、重慶和蘇州、嘉興等先進(jìn)地區(qū)的具體做法，從實(shí)際出發(fā)，采取了一系列的措施，扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并取得了一定的成效，但是受法律、政策、客觀條件的約束，在認(rèn)識(shí)、措施和政策制定上還存在一些差距?！笆濉逼陂g，鹽城市將提升戰(zhàn)略高度，完善各類規(guī)劃，健全發(fā)展的體制機(jī)制，加快構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，積極探索一條沿海特色、國(guó)家重點(diǎn)農(nóng)區(qū)的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。

鹽城市地處黃海之濱，下轄9個(gè)縣（市、區(qū)）和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，全市總面積17萬平方千米，總?cè)丝?10萬，是江蘇面積第一、人口第二的地級(jí)市。全市耕地總面積1170萬畝，占江蘇省的166%，是全省面積最大的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地，糧食、棉花、油料、蔬菜、水產(chǎn)等主要農(nóng)產(chǎn)品占全省首位。灘涂面積45萬多公頃，占全省的67%，是江蘇省最大、最具潛力的土地后備資源，海岸線總長(zhǎng)582千米，占全省的56%。2014年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3836億元，一般公共預(yù)算突破400億元，農(nóng)民人均純收入超14萬元。

黨的十六大以來，鹽城市按照國(guó)家和江蘇省的部署要求，于2009年提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略口號(hào)。2009年7月，市委、市政府召開了動(dòng)員大會(huì)，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》（鹽發(fā)〔2009〕12號(hào)）和《關(guān)于鼓勵(lì)和支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策意見》（鹽發(fā)〔2010〕12號(hào)），七年來，鹽城市新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化工作經(jīng)過試點(diǎn)先行、重點(diǎn)培育、典型示范的思路，重點(diǎn)圍繞規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、就業(yè)與社會(huì)保障，著力改善民生，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

1鹽城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的情況

11立足農(nóng)業(yè)大市市情實(shí)際，確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體方略

經(jīng)過改革開放30多年來的建設(shè)，鹽城市總體上已進(jìn)入工業(yè)化中期，人均地區(qū)生產(chǎn)總值已突破4500美元，開始進(jìn)入城市化加速推進(jìn)、城市文明加速普及、城鄉(xiāng)加速融合的新階段。從資源稟賦條件看，鹽城市地處東部沿海平原地區(qū)，現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)初具規(guī)模，大市區(qū)、各縣（市）城區(qū)發(fā)展較快，一批中心集鎮(zhèn)逐步興起，發(fā)展?jié)摿^大，發(fā)展條件較好。加之長(zhǎng)三角一體化和江蘇沿海開發(fā)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為鹽城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來了難得的機(jī)遇。要抓住此次發(fā)展機(jī)遇，就必須抓住經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，大力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，扎實(shí)推進(jìn)全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。鹽城市做出了全面部署，出臺(tái)了實(shí)施意見，明確了推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和推進(jìn)措施，強(qiáng)調(diào)用統(tǒng)籌的理念謀劃城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，圍繞“四化聯(lián)動(dòng)”，著力推進(jìn)“六個(gè)一體化”和工業(yè)向園區(qū)、人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)“三個(gè)集中”。在實(shí)施步驟上，確立了規(guī)劃先行、試點(diǎn)突破、全面推進(jìn)的“三步走”策略，建立健全了市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，市及各縣（市、區(qū)）均成立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)；明確年度重點(diǎn)目標(biāo)，制定專項(xiàng)考核辦法，對(duì)重點(diǎn)工作落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)掛鉤、部門服務(wù)責(zé)任制，建立專題會(huì)辦制度，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

12調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，科學(xué)編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

在加強(qiáng)中心城市和縣城建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，積極做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村行政區(qū)劃調(diào)整工作，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。按照鎮(zhèn)域面積100～150平方千米、縣（市）城人口20萬人以上、縣（市）副中心鎮(zhèn)人口10萬人左右、重點(diǎn)鎮(zhèn)人口7萬人左右、一般鎮(zhèn)人口5萬人左右、農(nóng)村集中居住點(diǎn)人口1500人左右的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村行政區(qū)劃調(diào)整，全市鎮(zhèn)的總數(shù)由原來的138個(gè)調(diào)減至99個(gè)，新型農(nóng)村社區(qū)（農(nóng)民集中居住點(diǎn)）將由原來的6000多個(gè)縮減到1000多個(gè)。在此基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)高資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，編制大市區(qū)、縣（市）域和試點(diǎn)鎮(zhèn)村統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃突出三個(gè)重點(diǎn)：一是突出特色功能定位，著力體現(xiàn)試點(diǎn)鎮(zhèn)村在區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)特色和文化內(nèi)涵諸方面的特性特征；二是突出優(yōu)化空間布局，著力在新鎮(zhèn)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)的布局上體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、以人為本、集聚適度的要求；三是突出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，著力在交通、生態(tài)景觀、環(huán)境保護(hù)等方面體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。2014年，根據(jù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的最新要求，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了修編，重點(diǎn)規(guī)劃了1個(gè)大市區(qū)核心、沿海高等級(jí)公路、204國(guó)道、西部邊界帶3條發(fā)展軸及4大功能片區(qū)的“134”布局和6個(gè)縣城、30個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)及200個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)的“632”布點(diǎn)，形成大中小城市和各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，為深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定空間布局基礎(chǔ)。市里還組織了全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃集中展示，有效地達(dá)到了相互借鑒、相互促進(jìn)、相互提高的目的。

13研究出臺(tái)扶持政策，著力創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制

市委、市政府要求有關(guān)部門緊緊圍繞推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)村建設(shè)這個(gè)重點(diǎn)，深入調(diào)查研究，制定促進(jìn)加快發(fā)展的政策意見。經(jīng)過幾上幾下和借鑒市內(nèi)外的好的做法，市委、市政府出臺(tái)了關(guān)于鼓勵(lì)和支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策意見。該《意見》共32條，包括切實(shí)加大財(cái)政支持力度、著力創(chuàng)新土地使用管理制度、深化戶籍制度改革、建立城鄉(xiāng)接軌的社會(huì)保障制度、鼓勵(lì)引導(dǎo)居住向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、進(jìn)一步改善金融支持和服務(wù)、不斷強(qiáng)化人才支撐和組織力量、大力支持特色經(jīng)濟(jì)區(qū)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革、強(qiáng)化對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策落實(shí)情況的督查考核十個(gè)方面。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）在財(cái)政支持方面，市縣設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)扶持資金，并明確市級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)示范鎮(zhèn)當(dāng)年新增財(cái)力原則上全部留鎮(zhèn)使用；村一級(jí)在縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）工業(yè)集中區(qū)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中落戶的企業(yè)（項(xiàng)目）所獲稅收地方留成部分，全額或部分返還給村。

（2）在創(chuàng)新土地使用管理制度方面，對(duì)試點(diǎn)示范鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先安排土地利用計(jì)劃。對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)村征用土地較多尤其是整村整組被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織，將新征用的經(jīng)營(yíng)性土地出讓金政府凈收益的5～10%，轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（3）在鼓勵(lì)和引導(dǎo)集中居住方面，明確凡進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，只要有固定住所或穩(wěn)定職業(yè)，即可進(jìn)行戶口遷移，并不附加其他條件。試點(diǎn)鎮(zhèn)村農(nóng)民首次到本市城鎮(zhèn)購買普通商品住房，除按規(guī)定享受已有的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策外，原農(nóng)村宅基地、住房退出的，所交契稅地方留成部分實(shí)行全額補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，并由該農(nóng)戶所在地的縣（市、區(qū)）給予定額補(bǔ)貼。

（4）在社會(huì)保障制度的建立方面，農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)的，由用人單位為其辦理參加社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；原參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的，到城鎮(zhèn)就業(yè)或居住的，在足額補(bǔ)繳兩費(fèi)之間的差額后，其參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間可以計(jì)算為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限；農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住的可按靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；落戶在市級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)示范鎮(zhèn)的農(nóng)民，可由縣（市、區(qū)）或試點(diǎn)示范鎮(zhèn)對(duì)其個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（5）在改善金融支持和服務(wù)方面，支持試點(diǎn)示范鎮(zhèn)村建立投資經(jīng)營(yíng)（開發(fā)）公司等平臺(tái)，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，從事城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。各級(jí)財(cái)政按其注冊(cè)資本金或融資規(guī)模給予獎(jiǎng)補(bǔ)。為了突破土地瓶頸制約，市政府還出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，在保持集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式發(fā)生轉(zhuǎn)移，以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策意見的出臺(tái)，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)村建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

14精心組織試點(diǎn)突破，加快推進(jìn)富有特色的新鎮(zhèn)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

全市篩選確定18個(gè)鎮(zhèn)和18個(gè)村作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)，由9個(gè)縣（市、區(qū)）書記、縣長(zhǎng)各掛一鎮(zhèn)一村。試點(diǎn)主要考慮了四種類型：

（1）臨港新城，將沿海的3個(gè)港城（陳家港鎮(zhèn)、黃沙港鎮(zhèn)、弶港鎮(zhèn)）納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)，盡快建成海濱新城、園林新城、宜居新城。

（2）中心集鎮(zhèn)，選擇7個(gè)中心集鎮(zhèn)（八灘鎮(zhèn)、五汛鎮(zhèn)、益林鎮(zhèn)、上岡鎮(zhèn)、鹽東鎮(zhèn)、安豐鎮(zhèn)、小尖鎮(zhèn)），盡快建成產(chǎn)業(yè)特色鮮明、文化底蘊(yùn)豐厚、區(qū)域輻射帶動(dòng)強(qiáng)的新市鎮(zhèn)。

（3）特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選擇8個(gè)已經(jīng)形成特色產(chǎn)業(yè)集聚或具有鮮明的自然條件的鎮(zhèn)（海通鎮(zhèn)、郭墅鎮(zhèn)、九龍口鎮(zhèn)、大縱湖鎮(zhèn)、郭猛鎮(zhèn)、黃尖鎮(zhèn)、西團(tuán)鎮(zhèn)、新豐鎮(zhèn)），集中優(yōu)勢(shì)，發(fā)展新特產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)城融合發(fā)展的新模式和新城鎮(zhèn)，就地就近促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)。

（4）新型農(nóng)村社區(qū)，選擇18個(gè)村，以完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為抓手，通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治，打造水綠田園鄉(xiāng)村，盡快建成生態(tài)宜居的新型農(nóng)村社區(qū)。

各試點(diǎn)鎮(zhèn)村在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善了專項(xiàng)規(guī)劃和各類修建性詳規(guī)及項(xiàng)目設(shè)計(jì)，突出個(gè)性和本地特色，注重老鎮(zhèn)區(qū)和新鎮(zhèn)區(qū)融合發(fā)展，并在新鎮(zhèn)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)上謀求突破。為了提升試點(diǎn)鎮(zhèn)村建設(shè)水平，市里依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《江蘇省村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則》以及其他相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)定要求，制定了《鹽城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)示范鎮(zhèn)村基本設(shè)施配置參考標(biāo)準(zhǔn)》。試點(diǎn)鎮(zhèn)村每年實(shí)施一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鎮(zhèn)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)配建和生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，截至2015年，全市36個(gè)市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)村編排實(shí)施項(xiàng)目超過400個(gè)，已完成投資500多億元。目前，試點(diǎn)鎮(zhèn)村發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了較大改善，多個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)村獲得國(guó)家、省、市美麗鄉(xiāng)村或魅力鄉(xiāng)村稱號(hào)，形成一批對(duì)內(nèi)示范、對(duì)外展示的窗口。大豐區(qū)大中鎮(zhèn)恒北村近年來圍繞梨園風(fēng)光特色，以推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游為動(dòng)力，積極打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，獲得全國(guó)文明村鎮(zhèn)、國(guó)家級(jí)生態(tài)村、中國(guó)特色農(nóng)莊等殊榮。2012年12月29日，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤同志親臨恒北視察，2013年7月13日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)專程到恒北調(diào)研，都對(duì)恒北科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明和農(nóng)民幸福予以充分肯定和勉勵(lì)，成為本市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中一顆璀璨明珠。

15突出打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，努力促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收

在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中，鹽城市緊緊把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收作為重中之重，努力做到新鎮(zhèn)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融合發(fā)展、同步推進(jìn)。在工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)上，緊緊圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力打造工業(yè)集中區(qū)和中小企業(yè)園區(qū)，為重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展和農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)提供平臺(tái)，到2014年，全市已建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)園127個(gè)，累計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房1500多萬平方米，累計(jì)催生孵化中小企業(yè)4000多戶，累計(jì)引進(jìn)和建成各類生產(chǎn)性服務(wù)平臺(tái)255個(gè)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)園完成全口徑開票銷售近700億元，占全部農(nóng)村工業(yè)42%，有26個(gè)園區(qū)初步形成產(chǎn)業(yè)特色，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供了強(qiáng)有力支撐。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上，緊緊瞄準(zhǔn)江蘇高效農(nóng)業(yè)第一市和千億元級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)目標(biāo)，著力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)“三大載體”建設(shè)，努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上，著力推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶頭發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高投入產(chǎn)出率。目前，全市適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積占總面積的比重達(dá)到60%，農(nóng)民來自高效農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)的收入占總收入的比重達(dá)80%以上。

16堅(jiān)持惠及民生，努力推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)共建共享

市委六屆四次全會(huì)把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為六大發(fā)展戰(zhàn)略之一，提出了《鹽城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)以民生實(shí)事工程為抓手，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。到2014年，全市村通公路實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，大市區(qū)鎮(zhèn)通公交基本完成，區(qū)域供水鎮(zhèn)達(dá)95個(gè)，解決了251萬人安全飲水問題，城鄉(xiāng)垃圾無害化處理率7086%，縣（市）城污水處理率75%，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率80%，城鄉(xiāng)居民低保差距逐漸縮?。ǔ鞘械捅?biāo)準(zhǔn)每人每月490元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月380元）。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際參保19176萬人（另121萬人達(dá)退休年齡的只領(lǐng)不繳），參保率999%，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)保率90%以上、參保率998%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人員達(dá)58748萬，人均籌資420元/人·年，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，累計(jì)建成星級(jí)村莊2743個(gè)，環(huán)境整潔村10257個(gè)。

2工作推進(jìn)中存在的不足與困惑

作為我國(guó)東部沿海的后發(fā)展地區(qū)，也是國(guó)家重點(diǎn)糧食產(chǎn)區(qū)，鹽城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面有了一個(gè)良好的開端，取得了一定的成效，但在實(shí)踐中還有一些問題值得重視，主要表現(xiàn)在：

（1）認(rèn)識(shí)有待于進(jìn)一步統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)有待于進(jìn)一步強(qiáng)化，部門合力有待于進(jìn)一步形成。有的人認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，急不得；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化目標(biāo)要求高，多數(shù)地方條件尚不具備，快不得；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要是上面的事、主要領(lǐng)導(dǎo)和核心部門的事，一般部門和基層主要是執(zhí)行和服從，因而缺乏工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。牽頭部門的牽頭作用得不到發(fā)揮，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還沒有完全到位。

（2）規(guī)劃的深度、發(fā)展的特色和建設(shè)的層次有待于進(jìn)一步提升。一些地方存有總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃不配套、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)與產(chǎn)業(yè)方面和農(nóng)民就業(yè)脫節(jié)、新鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)千鎮(zhèn)一面、千村一面，缺乏新型城市化和現(xiàn)代化新農(nóng)村的氣息。

（3）項(xiàng)目建設(shè)的步伐有待于進(jìn)一步加快。少數(shù)地方仍停留在規(guī)劃階段，面上項(xiàng)目建設(shè)受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，質(zhì)量進(jìn)度不快，致使工作落實(shí)不能按時(shí)序進(jìn)度完成。

（4）政策扶持和機(jī)制創(chuàng)新的力度有待于進(jìn)一步加大。市級(jí)黨委、政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的扶持政策雖已出臺(tái)，但國(guó)家層面的法律法規(guī)修訂以及上級(jí)政府或部門的政策還沒有明確，甚至有些已經(jīng)出臺(tái)的政策仍落實(shí)不到位。

3推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作的建議

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)明確指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。回顧鹽城市這幾年來的實(shí)踐，筆者感到，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作中，特別是鹽城市，還應(yīng)突出注重以下六點(diǎn)：

一是堅(jiān)持把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略任務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展本質(zhì)上就是要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，各地、各部門在研究和制定發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展重點(diǎn)等方面，均要體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念。當(dāng)前的首要任務(wù)是，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的精神，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展納入到“十三五”發(fā)展的重點(diǎn)之中，作為破解“三農(nóng)”發(fā)展難題、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真組織實(shí)施。

二是將推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化作為實(shí)施江蘇沿海發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和重要目標(biāo)。港口建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚是沿海發(fā)展的三大任務(wù)，要順利完成這些任務(wù)，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，實(shí)行市域規(guī)劃，舉全市、全省之力，推進(jìn)沿海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展和港城建設(shè)，以一流的港城風(fēng)貌、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和先進(jìn)的制度創(chuàng)新吸引人口集聚，促進(jìn)沿海行政區(qū)劃調(diào)整和社會(huì)的文明進(jìn)步，繁榮沿海經(jīng)濟(jì)。

三是實(shí)行機(jī)制創(chuàng)新和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)中央和省委的部署，加快建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障“六個(gè)一體化”上求突破。進(jìn)一步建立和完善城鎮(zhèn)體系，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導(dǎo)向，促進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以新市鎮(zhèn)、新鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，提升城鎮(zhèn)和農(nóng)民住房建設(shè)水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。要著力打造出一批集居住、就業(yè)、生活于一體的新農(nóng)村建設(shè)的典型，引領(lǐng)面上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的開展。

四是積極鼓勵(lì)和支持不同類型、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展包括科學(xué)規(guī)劃、制度創(chuàng)新、實(shí)體運(yùn)作諸方面，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是后發(fā)展地區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃、制度創(chuàng)新均可有所作為，對(duì)于后發(fā)展地區(qū)顯得尤為重要，它可以減少重復(fù)建設(shè)和不必要的浪費(fèi)。在項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)體運(yùn)作上，有條件的地區(qū)可以加快推進(jìn)；條件尚不具備的地區(qū)可因地制宜，試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。

五是盡快構(gòu)建有利于促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和政策支持體系。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大政方針已定，但尚缺少牽頭部門具體負(fù)責(zé)，支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策也比較分散，不夠系統(tǒng)和集中，不利于整體推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的開展。因此，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和政策支持體系顯得尤為迫切。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，制定和完善考核機(jī)制，形成鮮明的導(dǎo)向。

六是始終將維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的切身利益作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和具體實(shí)施方案的制定上，既要聽取干部和專家的意見，更要廣泛聽取和采納廣大農(nóng)民群眾的意見，使規(guī)劃和方案合民意、惠民生；在推進(jìn)農(nóng)民集中居住和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等舉措中，要尊重民意，合乎民情，將土地置換獲得的收益留給農(nóng)民、留給農(nóng)村，注重培育特色產(chǎn)業(yè)，為廣大農(nóng)民提供更加廣闊的就業(yè)空間；要認(rèn)真落實(shí)黨和國(guó)家扶持“三農(nóng)”發(fā)展的各項(xiàng)政策，為廣大農(nóng)民提供眾多的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)。

4結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴(kuò)散的必然經(jīng)歷的歷史過程。在加快經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)改革的新形勢(shì)下，新型城鎮(zhèn)化作為最大的內(nèi)需，必將帶來消費(fèi)群體的迅速擴(kuò)大和消費(fèi)方式的提檔升級(jí)，加之與其相配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系和住宅建設(shè)等投資，正在成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最持久的內(nèi)生動(dòng)力。就鹽城而言，在面對(duì)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中的諸多問題，要把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提高到一個(gè)新的認(rèn)識(shí)高度，通過規(guī)劃引領(lǐng)、機(jī)制創(chuàng)新、政策扶持、分類指導(dǎo)等一系列措施，以維護(hù)廣大農(nóng)民群眾切身利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各類要素自由流動(dòng)、使城鄉(xiāng)市場(chǎng)趨于統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)保障體系有效對(duì)接、公共服務(wù)均等共享，從根本上破解城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的矛盾，解決“三農(nóng)”根本問題。

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