非政府組織對(duì)我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的貢獻(xiàn)分析及發(fā)展建議

趙軒

[摘要]本文描述了中國(guó)非政府組織的含義和特征以及發(fā)展歷程，評(píng)價(jià)我國(guó)非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域貢獻(xiàn)的具體表現(xiàn)。根據(jù)非政府組織發(fā)展中存在的問(wèn)題提出了發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；貢獻(xiàn)分析；發(fā)展建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608151

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。聯(lián)合國(guó)的官方網(wǎng)站，對(duì)非政府組織給出了如下定義：非政府組織是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、志愿性的公民組織。其特征一般如下：一是組織性。在有關(guān)機(jī)關(guān)登記注冊(cè)，同時(shí)內(nèi)部有合法的組織章程、組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制；二是相對(duì)獨(dú)立性。即這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國(guó)家政府機(jī)關(guān)以及其他營(yíng)利性組織相區(qū)別，超出于政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)之外獨(dú)立運(yùn)作并發(fā)揮特定的社會(huì)功能，不以營(yíng)利為目的而關(guān)注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)；三是自愿性。非政府組織由有相同或者相近志愿的志愿者組成。非政府組織自誕生以來(lái)，由于其靈活性、社會(huì)參與性、公益性等特點(diǎn)，有力地提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，滿足多元化社會(huì)需求，為公民參與社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)自身民主權(quán)利提供了新途徑。尤其是近年來(lái)環(huán)保非政府組織對(duì)我國(guó)環(huán)境建設(shè)的貢獻(xiàn)，一定程度彌補(bǔ)了政府管理的不足，提升了環(huán)保工作的效率。

1中國(guó)的非政府組織發(fā)展歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的非政府組織面臨新的環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇，1978—1998年二十年間中國(guó)的非政府組織數(shù)量從6000個(gè)漲到166萬(wàn)個(gè)。傳統(tǒng)意義上的中國(guó)非政府組織以全國(guó)婦聯(lián)為例，組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制十分完善，從中央到地方均設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，享受國(guó)家部委級(jí)待遇。主要領(lǐng)導(dǎo)由政府工作人員擔(dān)任，管理模式也類似于國(guó)家機(jī)關(guān)，工資關(guān)系是按照國(guó)家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，不具有獨(dú)立性。近年來(lái)，中國(guó)的非政府組織得到了迅速的發(fā)展。一些真正意義上的民間組織涌現(xiàn)，自然之友便是代表。21世紀(jì)以來(lái)，政府部門開(kāi)始關(guān)注非政府組織的發(fā)展，了解非政府組織在社會(huì)中的作用，如何使其有利于國(guó)家的發(fā)展，了解非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域提出的不同意見(jiàn)的主要緣由等。

2非政府組織對(duì)中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的貢獻(xiàn)分析

在社會(huì)認(rèn)可度方面。為了解中國(guó)城市民眾對(duì)環(huán)保NGO的認(rèn)知度與認(rèn)可度，有關(guān)媒體曾在北京進(jìn)行了一次小規(guī)模的調(diào)查。結(jié)果顯示民間組織在植樹、環(huán)保等方面的貢獻(xiàn)在民眾中有較高的認(rèn)可度。這與環(huán)境的外部性強(qiáng)的特點(diǎn)有關(guān)，環(huán)境的改善需要每個(gè)人的切實(shí)行動(dòng)。而環(huán)保行為的產(chǎn)生是以環(huán)保觀念的樹立和環(huán)保知識(shí)的普及為前提的。環(huán)保宣傳教育方面的工作一直都是環(huán)保非政府組織的主要工作內(nèi)容之一。從實(shí)際情況看，環(huán)保NGO是目前中國(guó)所有NGO中最活躍的力量。不斷涌現(xiàn)的環(huán)保NGO，開(kāi)展的活動(dòng)也比較靈活多樣。環(huán)保NGO有別于政治社團(tuán)，較少政治黨派色彩、具有吸收國(guó)外環(huán)保NGO資金的優(yōu)勢(shì)，政府為環(huán)保NGO提供的政策環(huán)境也顯得更為寬松。

在環(huán)境公益訴訟方面。一直以來(lái)我國(guó)環(huán)境訴訟方面的相關(guān)制度不完善，導(dǎo)致環(huán)境爭(zhēng)議問(wèn)題無(wú)法有效訴諸法律解決。只有較小比例的環(huán)境糾紛進(jìn)入司法程序。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新《環(huán)境保法》第五十八條規(guī)定，依法登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)五年以上且沒(méi)有違法記錄的社會(huì)組織，可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。2015年1月，福建省南平市中級(jí)人民法院受理了第一起民間組織公益訴訟案。環(huán)境公益訴訟的確立為環(huán)保NGO進(jìn)行環(huán)境維權(quán)提供了更大的便利，也必然提升環(huán)保NGO推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的效率。

3中國(guó)非政府組織存在的主要問(wèn)題

獨(dú)立性方面。官方登記的民間組織（社團(tuán)）常常被稱為由政府組織的非政府組織，必須在中國(guó)民政部進(jìn)行登記并且要受到上一級(jí)主管單位的管理。中國(guó)的NGO往往是依附于某個(gè)政府部門而建立，這在短期內(nèi)有利于一些NGO爭(zhēng)取政府的支持和動(dòng)員更多的社會(huì)資源，有利于政府管理。但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，NGO沒(méi)有自己的決策權(quán)，喪失了其獨(dú)立性與自主性，NGO成為政府部門的附庸，一定程度阻礙了民眾的參與度。對(duì)于非政府組織管理，應(yīng)該依靠法治，建立完善的非政府組織法律機(jī)制。中國(guó)NGO的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)完善，其法律地位、公益職能有待完善，整個(gè)社會(huì)對(duì)NGO的認(rèn)知度有待提高。

融資能力方面。根據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究中心的調(diào)查顯示，“我國(guó)90%的非政府組織年支出經(jīng)費(fèi)在50萬(wàn)元以下，只有2%的非政府組織年支出經(jīng)費(fèi)在100萬(wàn)元以上?！倍摇拔覈?guó)761%的環(huán)保民間組織沒(méi)有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在2005年一年內(nèi)，815%的環(huán)保非政府組織籌集的經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以下，有225%的基本沒(méi)有籌到經(jīng)費(fèi)。”中國(guó)相當(dāng)一部分非政府組織的資金嚴(yán)重不足，無(wú)法正常開(kāi)展活動(dòng)，有不少組織處在名存實(shí)亡的休眠狀態(tài)。全國(guó)性的NGO年均動(dòng)員社會(huì)資源價(jià)值不過(guò)數(shù)千萬(wàn)元人民幣。近幾年中，全國(guó)NGO每年從海外募集到的資金僅為5O億元人民幣。

人才方面。一方面，環(huán)保NGO是非營(yíng)利組織；另一方面，我國(guó)環(huán)保NGO融資能力不足，資金的匱乏直接導(dǎo)致的人員待遇不高，從而對(duì)人才沒(méi)有足夠的吸引力。并且我國(guó)NGO與國(guó)際NGO的人才吸引力方面不如后者。人才機(jī)制不穩(wěn)定，缺乏高素質(zhì)人才，進(jìn)而又導(dǎo)致NGO人才培養(yǎng)方面受到限制，如此形成了一個(gè)惡性循環(huán)。NGO的資金來(lái)源不穩(wěn)定，申請(qǐng)到項(xiàng)目的時(shí)候，才會(huì)有資金來(lái)源，項(xiàng)目結(jié)束就無(wú)法支持工作人員開(kāi)支。因此，很多NGO會(huì)選擇性的裁員，有項(xiàng)目時(shí)再重新招聘培養(yǎng)。

4對(duì)環(huán)保NGO發(fā)展的建議

政府加大政策支持力度。政府可以購(gòu)買服務(wù)的方式將部分可贏利項(xiàng)目承包給環(huán)保NGO來(lái)做。具體做法是：政府部門將原來(lái)由政府直接承擔(dān)或通過(guò)事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，并且政府、輿論以及社會(huì)評(píng)價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行監(jiān)督。例如在2011年9月，北京市朝陽(yáng)區(qū)投資10萬(wàn)元，啟動(dòng)了首個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的社區(qū)垃圾減量項(xiàng)目。這樣一塊大蛋糕，對(duì)于長(zhǎng)期缺少固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)彌補(bǔ)資金缺口的好機(jī)會(huì)。

完善環(huán)保NGO法制體系。在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，以單行制定的方式制定專門的法律以規(guī)定環(huán)保NGO的法律地位、職能和組織形式。

政府和環(huán)保NGO均加強(qiáng)宣傳教育，啟發(fā)教育公民的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信。創(chuàng)造一個(gè)有利于NGO發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，逐步形成NGO的發(fā)展環(huán)境和氛圍。

建立完善的人才機(jī)制。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)志愿者組織的培育，采取積極鼓勵(lì)和合作支持的態(tài)度，幫助NGO組織克服人才瓶頸，在政策法規(guī)及資金等方面給予必要的支持，為志愿者組織注入新鮮血液，為留住人才創(chuàng)造良好的環(huán)境。NGO可以考慮與企業(yè)開(kāi)展更多合作，定向支持一些人力方面的費(fèi)用，比如工資、社保、培訓(xùn)等。重視NGO組織文化建設(shè)，促進(jìn)員工自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

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