可操作的城市與區(qū)域規(guī)劃研究綜述

杜娟

[摘要]城市規(guī)劃的科學(xué)性是提高規(guī)劃可持續(xù)性的前提，而注重過程強(qiáng)調(diào)實(shí)施是提高規(guī)劃可持續(xù)性的重要方法。本文通過對規(guī)劃可操作性問題的引入，從規(guī)劃可操作性的研究現(xiàn)狀入手，綜述總結(jié)提高規(guī)劃可操作性的前提與方法，以期為提高規(guī)劃的可操作性提供指引。

[關(guān)鍵詞]城市與區(qū)域規(guī)劃；規(guī)劃可操作性；研究綜述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608062

1引言

隨著各界對規(guī)劃的重視，各層次規(guī)劃水平不斷提高，并積極指導(dǎo)城市建設(shè)。但是，在規(guī)劃實(shí)施過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃成果“紙上畫畫，墻上掛掛”的局面并沒有發(fā)生根本性的變化，規(guī)劃與實(shí)際發(fā)展情況相差甚遠(yuǎn)，規(guī)劃的成果無法具體實(shí)施，至此引起了學(xué)術(shù)界、規(guī)劃界對規(guī)劃可操作性問題的探討。

2規(guī)劃可操作性的研究現(xiàn)狀

可操作性是行政法規(guī)、管理措施等對團(tuán)體、個人的約束條例進(jìn)行人為控制效率的度量。目前很多情況下，規(guī)劃與實(shí)施產(chǎn)生了嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象，規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，其主要原因有：①偏重對空間等“硬”規(guī)劃的研究，缺乏對實(shí)施機(jī)制“軟”規(guī)劃的認(rèn)識，規(guī)劃的實(shí)施與政府的行政體制、財政體制、社會保障體制等關(guān)系密切，規(guī)劃編制需要與之有效銜接，才能保障規(guī)劃的可操作性；②規(guī)劃缺乏彈性，對實(shí)施路徑、建設(shè)時序的考慮不足；③規(guī)劃方案的唯一性導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性，目前的規(guī)劃忽視了城市發(fā)展存在多種可能這一客觀事實(shí)，而把城市規(guī)劃成一種發(fā)展可能，降低了規(guī)劃的可操作性；④規(guī)劃設(shè)計缺乏民意基礎(chǔ)，沒有充分反映民意（趙振湘，2008）。

3規(guī)劃可操作性提高的前提研究綜述

規(guī)劃可操作前提條件包括：①規(guī)劃師與規(guī)劃享用者之間、各類各層次規(guī)劃之間充分、平等、理智的信息交流是根本前提；②規(guī)劃方式的機(jī)動化、綜合化及對市場的充分理解是保證規(guī)劃可操作的基礎(chǔ)條件；③對規(guī)劃權(quán)限進(jìn)行有機(jī)分配和組合是滿足規(guī)劃可操作性的彈性要求；④促進(jìn)規(guī)劃機(jī)制的完善，保證規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的審批、政策制定、監(jiān)督、控辯等權(quán)利，規(guī)劃制度則應(yīng)強(qiáng)調(diào)公益和協(xié)調(diào)（王鉞等，1999）。

31規(guī)劃編制

從編制角度來看，除規(guī)劃設(shè)計水平以外，城市規(guī)劃是否具有可操作性還受其他很多因素的影響與制約。具體包括：①城市政府對城市規(guī)劃的重視程度，政府需要投入足夠的資金保證規(guī)劃工作的順利開展，從而使規(guī)劃編制單位對城市的基礎(chǔ)狀況有較為準(zhǔn)確的把握；②在規(guī)劃編制中，必須加強(qiáng)規(guī)劃前期的研究，對城市產(chǎn)業(yè)、宏觀環(huán)境、發(fā)展趨勢、社會、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)等從定性和定量方面進(jìn)行論證與深入分析（趙振湘，2008）；③提高規(guī)劃編制可操作性的關(guān)鍵是對規(guī)劃進(jìn)行充分的論證。需要城市各部門的參與與研究，為城市規(guī)劃編制的成果能真正落實(shí)到各項(xiàng)實(shí)際工作中打下基礎(chǔ)；④積極推動城市規(guī)劃成果向地方性法規(guī)的轉(zhuǎn)化，提高城市規(guī)劃的土地；⑤加強(qiáng)對城市規(guī)劃管理與實(shí)施的研究是提高可操作性的重要途徑，在規(guī)劃管理和實(shí)施中，重點(diǎn)研究如何處理好城市的更新發(fā)展與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；⑥完善公眾參與制度，提高公眾對規(guī)劃的認(rèn)識水平、建立公眾參與機(jī)制，監(jiān)督規(guī)劃的編制和實(shí)施，從而提高規(guī)劃的可操作性（周國艷，2001）。

32制度政策

為使城市有序發(fā)展，提高規(guī)劃的可操作性，從制度政策層面探討可采用的手段：①資源適度共享：城市資源為不同主體適度共享，在一定程序上消解資源的壟斷利用，盤活操作主體，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。②利益流轉(zhuǎn)與兼顧：在兼顧各種利益的前提下，促使各種利益相互轉(zhuǎn)化和置換。③政策監(jiān)控與引導(dǎo)：對城市發(fā)展方向性進(jìn)行引導(dǎo)和策略性監(jiān)控。通過引導(dǎo)，使城市成員在一個基本面上形成一致的方向。通過監(jiān)控，將城市置于框架性組織之下，保障城市有機(jī)生長（王鉞等，1999）。

4各層次規(guī)劃可操作性提升方法研究綜述

41城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

對于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)提高其科學(xué)性，從而奠定可操作性的基礎(chǔ)。具體可從以下七個方面著手：①充分認(rèn)識城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，從整體空間角度，研究城鎮(zhèn)空間發(fā)展，充分研究城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間之間的關(guān)系，使其協(xié)調(diào)發(fā)展；②從本地實(shí)際出發(fā)，借鑒國外和外地的模式或經(jīng)驗(yàn)，不能簡單的“移植”；③在深入研究的基礎(chǔ)上明確規(guī)劃意圖，通過宣傳、解釋，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)組合成為小城市或大城鎮(zhèn)，中心城市的定位應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向經(jīng)營服務(wù)型；④客觀分析城鎮(zhèn)或區(qū)域條件，采取針對性措施，揚(yáng)長補(bǔ)短，樹立開放競爭的觀點(diǎn)，以此確定區(qū)域在地域分工中的特色和功能（馬建軍，2004）；⑤規(guī)劃編制單位應(yīng)與政府其他行政主管部門、單位交流規(guī)劃信息，吸收或應(yīng)用最新規(guī)劃成果，重視新技術(shù)對城鎮(zhèn)發(fā)展和體系結(jié)構(gòu)的影響；⑥將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃改為生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，從形成可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將建立區(qū)域性生態(tài)骨架和環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來（馬建軍，2004）；⑦貫徹執(zhí)行城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的政策，提出因地制宜的有利城鎮(zhèn)體系健康發(fā)展的規(guī)劃方案、對策措施、實(shí)施政策（周復(fù)多，2001）。

42城市總體規(guī)劃

我國城市總體規(guī)劃研究的深度不夠，多注重對形體的構(gòu)思，而缺少對方案的比較和成本效益的分析，需要在城市規(guī)劃現(xiàn)實(shí)性，城市發(fā)展合理性的基礎(chǔ)上，認(rèn)識城市發(fā)展各方面的因素，使規(guī)劃目標(biāo)的確定獲得充足的依據(jù)（朱江， 1997）。

43控制性詳細(xì)規(guī)劃

控制性詳細(xì)規(guī)劃在編制與實(shí)施中存在一系列問題，導(dǎo)致控規(guī)的可操作性不強(qiáng)：①規(guī)劃編制的依據(jù)不足，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》取消了大中城市分區(qū)規(guī)劃的編制要求，使控規(guī)編制主要依靠資料收集和主觀分析，其科學(xué)性大打折扣，另外，強(qiáng)制性內(nèi)容分類過細(xì)且缺乏制訂依據(jù)，例如容積率，主要是憑借主觀經(jīng)驗(yàn)，致使其科學(xué)性受到質(zhì)疑；②規(guī)劃內(nèi)容不夠規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)；③控制內(nèi)容缺乏彈性，根據(jù)現(xiàn)行“六線”管理辦法和《城市規(guī)劃編制辦法》制定的控規(guī)缺乏彈性，批量確定每一地塊的所有指標(biāo)，在規(guī)劃實(shí)施中，各種因素使控規(guī)的指標(biāo)經(jīng)不起推敲，甚至有些不修改就難以實(shí)施；④規(guī)劃成果可操作性不強(qiáng)，控規(guī)的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間往往存在一定的差距，控規(guī)往往強(qiáng)調(diào)對目標(biāo)的描述，而缺乏提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，在具體的控規(guī)實(shí)施中還存在違法或行政不作為等各種問題，從而使得控規(guī)不具有較強(qiáng)的可操作性。

44專項(xiàng)規(guī)劃

對于各專項(xiàng)規(guī)劃，若要提高其可操作性，則需要在與城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)、深入了解現(xiàn)狀的同時，從規(guī)劃方案、規(guī)劃控制及實(shí)施管理三方面入手，建立規(guī)劃、管理、實(shí)施的對應(yīng)關(guān)系。不同專項(xiàng)規(guī)劃在不同層面可能存在不同的問題，需要針對問題具體分析，提出解決方案（曾九利，1999；羅玉雯、母少輝，2010）。

5結(jié)論

對規(guī)劃可操作性問題的研究，目前主要集中于對影響規(guī)劃可操作性的原因和提高規(guī)劃可操作性的手段、方法的探究。現(xiàn)有研究多基于自上而下的規(guī)劃，探討其可操作性問題，較少從以下角度來增加規(guī)劃的可操作性：如何將自下而上和自上而下的規(guī)劃相結(jié)合；如何通過處理好利益相對人和利益相關(guān)方的關(guān)系，來提高規(guī)劃的可操作性是未來研究的重要方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]王鉞，張壯云，呂迎澤規(guī)劃可操作問題芻議[J].城市規(guī)劃，1999（23）：50-51

[2]朱江論城市規(guī)劃的可操作性[J].中外房地產(chǎn)導(dǎo)報，1997（23）：25-28

[3]趙振湘分析城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的可操作性[J].中國高新技術(shù)企業(yè)，2008（21）：193

[4]周國艷關(guān)于提高城市規(guī)劃編制可操作性的一點(diǎn)思考[J].當(dāng)代建設(shè)，2001（2）：19

[5]周復(fù)多提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性[J].現(xiàn)代城市研究，2001（6）：44-46

[6]馬建軍城鎮(zhèn)體系規(guī)劃可操作性研究[J].經(jīng)濟(jì)師，2004（5）：53-54