新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的“垃圾圍城”治理結(jié)構(gòu)研究

丁建彪謝微

[摘要]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是破解城鄉(xiāng)二元困境、提升人的生存質(zhì)量和發(fā)展權(quán)益、建設(shè)美麗中國的必經(jīng)環(huán)節(jié)。不過，“垃圾圍城”的趨勢(shì)愈演愈烈并滲透到中國社會(huì)的各個(gè)角落，“垃圾圍城”存在著結(jié)構(gòu)性的困局。因此，要從根本破解制約新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的瓶頸，也應(yīng)從治理結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，從理論上和頂層設(shè)計(jì)的層面尋求治理結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在的相互關(guān)系，以建立一種可復(fù)制、可推廣和行之有效的模式。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；垃圾圍城；治理結(jié)構(gòu)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608057

1城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中“垃圾圍城”治理的制度結(jié)構(gòu)

我國大量的城鎮(zhèn)面臨“垃圾圍城”困境，這種困境不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，也是垃圾管理和處理制度缺失的結(jié)果。因此，建立起垃圾治理的制度結(jié)構(gòu)，是治理這一問題的前提和關(guān)鍵。盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列的管理和處理制度，但這些制度缺乏具體的可操作性，各種制度之間不能有效地配合和相互連接。制度結(jié)構(gòu)的核心是這種制度之間能夠相互銜接、相互配套，并形成一個(gè)清晰和穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。首先要從垃圾源頭的產(chǎn)出上進(jìn)行總量的控制，并實(shí)現(xiàn)逐步減量化。只有減少垃圾的絕對(duì)產(chǎn)量，解決垃圾圍城才有足夠的時(shí)間和空間，而制度是控制垃圾絕對(duì)增量的有效手段。首要的制度是對(duì)垃圾產(chǎn)出進(jìn)行征收費(fèi)，提高產(chǎn)出垃圾總量的成本，并按照多排放多征費(fèi)的原則制定制度。垃圾征費(fèi)制度并不完全是提高征收成本，而是將部分成本虛擬化，加入垃圾的成本之后，當(dāng)垃圾產(chǎn)出主體能夠進(jìn)行垃圾分類和自我收集，可以將這部分成本再返還給產(chǎn)出主體。其次是建起了完善的垃圾分類制度。只有進(jìn)行垃圾分類，才能有效根除當(dāng)下垃圾的混合收集方式，才能為垃圾處理提供有效的保障。再次是建立起垃圾運(yùn)輸過程的無縫銜接制度，保證垃圾在運(yùn)輸過程中不再造成二次污染或二次圍城，以及建立和完善垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)等級(jí)制度。比如，堆肥、焚燒、填埋的等級(jí)制度。只有當(dāng)某一等級(jí)不能處理時(shí)，才能通過另一技術(shù)等級(jí)來處理。最后是建立起嚴(yán)格的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度。對(duì)垃圾分類良好的家庭、企業(yè)和組織，要通過財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)杠桿來引導(dǎo)，而對(duì)高危垃圾，比如醫(yī)療、化工、電子類廢棄物，要形成更為嚴(yán)厲的監(jiān)督和處罰制度。通過優(yōu)化和整合單個(gè)制度在解決垃圾圍城中的不足和缺陷，形成科學(xué)、有效的制度結(jié)構(gòu)，為解決垃圾圍城提供根本性制度保障。

2城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中“垃圾圍城”治理的具象結(jié)構(gòu)

具象結(jié)構(gòu)指“垃圾圍城”過程中所有參與單元之間相互聯(lián)動(dòng)和相互反應(yīng)所形成的關(guān)系，這種良性的互動(dòng)關(guān)系對(duì)垃圾圍城的治理具有積極的作用。個(gè)人、家庭、企業(yè)、建筑單位、村民委員會(huì)、社區(qū)、政府組織、非政府組織都是垃圾產(chǎn)出和處理的單元。這些不同單元之間通過一定的結(jié)構(gòu)，形成相互合作、相互信任和相互共治的具象結(jié)構(gòu)，成為垃圾圍城治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)闆]有一個(gè)具體的結(jié)構(gòu)，就沒有有效的行動(dòng)。在具象結(jié)構(gòu)中，村民委員會(huì)和社區(qū)應(yīng)在源頭上治理垃圾發(fā)揮“前哨戰(zhàn)”作用，自身要率先引導(dǎo)本區(qū)內(nèi)的單元對(duì)垃圾進(jìn)行源頭上的分類，然后根據(jù)不同類別進(jìn)行處理。在垃圾分類處理基礎(chǔ)上，村民委員會(huì)和社區(qū)負(fù)責(zé)發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)的中樞作用，一方面從基層開始，積極宣傳垃圾合理處理意識(shí)，使得參與單元形成“大環(huán)衛(wèi)”意識(shí)，有效克服隨心所欲地丟棄和傾倒垃圾的陋習(xí)；另一方面協(xié)調(diào)每個(gè)參與單元的互動(dòng)行為。居民垃圾的堆放與政府、企業(yè)和建筑單位等之間形成一定的共享空間或者各方根據(jù)實(shí)際需要，建立起共同的垃圾臨時(shí)中轉(zhuǎn)點(diǎn)，派專人負(fù)責(zé)臨時(shí)中轉(zhuǎn)點(diǎn)的環(huán)境衛(wèi)生。在垃圾的運(yùn)輸過程中，協(xié)調(diào)各種垃圾運(yùn)輸工具之間的優(yōu)化配置，使得運(yùn)行路徑和收集線路科學(xué)、節(jié)省，保證運(yùn)輸?shù)淖畲蠡?jī)效，克服當(dāng)前運(yùn)輸過程中的不合理現(xiàn)象。具象結(jié)構(gòu)的功能保證了從一個(gè)個(gè)體傳送給另外一個(gè)個(gè)體，從一個(gè)單元傳遞到另外一個(gè)單元的互動(dòng)模式，不僅優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，也約束和規(guī)范了參與單元的行為。

3城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中“垃圾圍城”治理的關(guān)系結(jié)構(gòu)

“垃圾圍城”問題的解決是一項(xiàng)長(zhǎng)期和系統(tǒng)工程，涉及市場(chǎng)、政府和社會(huì)三方聯(lián)動(dòng)共治和良性互動(dòng)結(jié)構(gòu)。因此，“垃圾圍城”治理不可能完全依靠政府的強(qiáng)制管制，也不可能完全依靠市場(chǎng)的自發(fā)性力量來解決。解決“垃圾圍城”要依賴政府的手、市場(chǎng)的手和社會(huì)成員自己的手三者之間所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)應(yīng)對(duì)垃圾資源處置發(fā)揮決定性作用，而政府應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督和引導(dǎo)，以及配套服務(wù)和后勤保障工作，社會(huì)成員積極支持和參與的結(jié)構(gòu)化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。首先，市場(chǎng)應(yīng)積極培育垃圾處理企業(yè)尋求盈利模式，特別是對(duì)“二手市場(chǎng)”自我培育和發(fā)展，不僅為外來務(wù)工人員和低收入群體在二手市場(chǎng)交易提供便利，也促進(jìn)二手市場(chǎng)對(duì)部分可用垃圾的自消化。其次，政府應(yīng)把“垃圾分類達(dá)標(biāo)”作為今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)垃圾分類業(yè)績(jī)突出的城鎮(zhèn)、家庭和組織給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，政府應(yīng)建立分類垃圾場(chǎng)，將分類的垃圾分區(qū)存放，并分散到不同區(qū)域。最后，要支持社會(huì)力量建設(shè)垃圾集中分揀廠和資源再利用廠，將社會(huì)擁有的資金、資源吸納到垃圾處理的過程中，建設(shè)“回收站（點(diǎn)）、分選中心、集散市場(chǎng)三位一體”的體系。市場(chǎng)、政府和社會(huì)良性互動(dòng)和良善共治的關(guān)系結(jié)構(gòu)，為“垃圾圍城”治理提供可持續(xù)的治理模式。

4城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中“垃圾圍城”治理中的聯(lián)盟結(jié)構(gòu)

由于“垃圾圍城”不僅破壞環(huán)境，也嚴(yán)重影響人們的健康，易于取得政策核心信仰和解決共識(shí)，因?yàn)椴煌膮⑴c者都能認(rèn)識(shí)到解決垃圾圍城的必要性和緊迫性。但在政策執(zhí)行層面，由于不同主體存在的利益分歧以及對(duì)各自利益的考量，對(duì)垃圾圍城問題的真正解決卻存在著不同的聯(lián)盟甚至是相互對(duì)立的聯(lián)盟。部分群體和聯(lián)盟沒有分擔(dān)產(chǎn)出垃圾的成本和社會(huì)責(zé)任，在垃圾圍城治理中處于既得利益的群體，因而對(duì)垃圾治理持反對(duì)或消極態(tài)度，對(duì)垃圾圍城政策的執(zhí)行和解決、參與不積極，計(jì)量減少甚至逃避自己本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。而作為垃圾圍城治理主體的政府，往往根據(jù)垃圾圍城的嚴(yán)重程度采取權(quán)宜之計(jì)的政策，缺乏清晰的定位和功能承擔(dān)，沒有制定一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的政策目標(biāo)。對(duì)城鎮(zhèn)周圍的公眾而言，大部分公眾處在漠不關(guān)心的狀態(tài)之中，公眾往往出于傾倒垃圾的便捷，而不進(jìn)行分類和一定程度的成本分擔(dān)。在這種背景下，應(yīng)從政策聯(lián)盟理論出發(fā)，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，對(duì)中立聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟采取合理的政策和資源分配并加大懲罰力度，采取多排放多分擔(dān)的原則。對(duì)公眾采取垃圾分類以及減量化、無害化、分類化處理原則的宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)支持者，采取各種政策激勵(lì)和稅收優(yōu)惠，使垃圾治理和經(jīng)濟(jì)效益聯(lián)系在一起，發(fā)揮其積極作用，最終在不同的聯(lián)盟之間形成相互配合和良性互動(dòng)，來提升治理效能。

治理理念的確立，旨在形成一種更為完善和多層面的治理結(jié)構(gòu)，包括治理主體的多元化以及多種參與主體之間上下協(xié)同和多元共治。因此，從市場(chǎng)、政府與社會(huì)協(xié)同共治出發(fā)，構(gòu)建起制度、具象和關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)，不僅在理論上可以為“垃圾圍城”的破解提供可復(fù)制性的治理模式，也為解決“垃圾圍城”提供了新視角和新方法?！袄鴩恰碑a(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多重的。因此，解決的方法必然是綜合的、復(fù)雜的，而不是單一的、具體的。不能僅僅依賴政府主導(dǎo)的“自上而下”的方法，因?yàn)檎旧硪彩窃斐伞袄鴩恰钡囊蛩?，也要注重社?huì)組織形成的“自下而上”方法，在吸收這兩種方法優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將市場(chǎng)對(duì)垃圾處理的作用吸納進(jìn)來而形成一種混合的治理方法，只有科學(xué)和合理的混合方法才能有效破解“垃圾圍城”。

[基金項(xiàng)目]吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “市場(chǎng)、政府與社會(huì)三方聯(lián)動(dòng)共治：城鎮(zhèn)化發(fā)展中垃圾圍城治理結(jié)構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014B9）。吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目“垃圾圍城治理中的政策效能缺失及聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015ZZ037）。

[作者簡(jiǎn)介]丁建彪（1979—），男，甘肅人，博士，講師。研究方向：公共政策研究；謝微（1982—），女，黑龍江人，在讀博士，講師。研究方向：城市管理。