新食品安全法條例：亮點(diǎn)與問題并存

劉兆彬

1月9日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局召開《食品安全法實(shí)施條例》修訂草案征求意見座談會?！妒称钒踩▽?shí)施條例》修訂草案（下稱“修訂草案”）于2015年12月9日全文公布，向全社會公開征求意見。修訂草案由原來的64條增加到現(xiàn)在的200條，充分體現(xiàn)了食品安全法的細(xì)化、補(bǔ)充和創(chuàng)新。

修訂草案十大亮點(diǎn)

修訂草案有需要深入研究的問題，但更有值得肯定的地方，可以歸納出十大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一：食品安全進(jìn)課堂。修訂草案第7條規(guī)定：國家將食品安全知識納入國民素質(zhì)教育和中小學(xué)教育課程，強(qiáng)化食品安全科學(xué)常識和法律知識普及。這充分體現(xiàn)了教育為本、法治為根和社會共治的基本原則。無論是生產(chǎn)者，消費(fèi)者還是監(jiān)督者，都必須牢固樹立食品安全的法治觀念和科學(xué)精神，才能從根本上解決我國的食品安全問題。而源頭就在教育，特別是中小學(xué)教育，這是確保食品安全的百年大計(jì)，其意義極為深遠(yuǎn)。

亮點(diǎn)二：信息公開，提高透明度。修訂草案第44條、60條、68條、80條、86條、137條、143條款，多處規(guī)定了信息公開、公示、公布等要求，對生產(chǎn)經(jīng)營者、監(jiān)督部門等強(qiáng)化食品安全狀態(tài)的透明度，便于社會監(jiān)督，社會共治，符合現(xiàn)代社會治理的基本要求，奠定了食品安全的信息基礎(chǔ)。

亮點(diǎn)三：全鏈條監(jiān)管，重在入口處。修訂草案第53—55條，對餐飲服務(wù)業(yè)添加劑的使用、消毒管理、衛(wèi)生制度等做了原則規(guī)定，彌補(bǔ)了以往法規(guī)重生產(chǎn)、銷售，輕餐飲管理的不足。

亮點(diǎn)四：與時(shí)俱進(jìn)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品交易。修訂草案第60—64條，對網(wǎng)絡(luò)食品交易進(jìn)行了規(guī)范。這是信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代出現(xiàn)的新問題。規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品交易，特別是對第三方平臺提供者的責(zé)任加以明確，是保護(hù)消費(fèi)者的利器。

亮點(diǎn)五：操作細(xì)化，召回分級。修訂草案第65條，按食品安全風(fēng)險(xiǎn)程度，劃分了24小時(shí)、48小時(shí)、72小時(shí)的三級召回制度，這對保護(hù)消費(fèi)者生命安全健康具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

亮點(diǎn)六：補(bǔ)短板，規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售。過去由于體制問題，食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售一直是職能交叉、扯皮、管理較為薄弱的環(huán)節(jié)。修訂草案用了一節(jié)7條對食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售主體、行為、監(jiān)督等進(jìn)行了較為具體的規(guī)范，是一大進(jìn)步。

亮點(diǎn)七：統(tǒng)計(jì)分析，量化監(jiān)督。由于我國長期以來沒有食品安全統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，至多是食品中毒案件的流水賬。因此，迄今為止，沒有一個(gè)人能說清楚，中國的食品是安全還是不安全，大家都談個(gè)案或者定性的爭論，很難進(jìn)行科學(xué)的量化分析和有效監(jiān)管。修訂草案第155條，確立了國家食品安全統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，這是食品安全監(jiān)管的最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，也是本次修改條例的最大亮點(diǎn)之一。

亮點(diǎn)八：行政執(zhí)法、刑事司法銜接，安全網(wǎng)更牢。修訂草案第158—165條，對行政執(zhí)法與刑事司法銜接做了具體、可操作的規(guī)定，增加了食品安全網(wǎng)的強(qiáng)度和密度，是中國特色食品安全監(jiān)管的一大進(jìn)步。

亮點(diǎn)九：責(zé)任追究細(xì)化，彰顯執(zhí)法威力。一部法律的效力，不在于有多嚴(yán)苛或罰個(gè)傾家蕩產(chǎn)，而在于法之必行。責(zé)任追究到位。哪怕是輕罰，只要罰到位，也會有效果。修訂草案第168條、171條、173條、175條、186條、187條等條款，對于什么是情節(jié)嚴(yán)重給予處罰，從重處罰；什么情況下應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰；什么是違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰，都做了較為具體的規(guī)定，使法律更具操作性和威懾力。

亮點(diǎn)十：術(shù)語定義，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。一部法律的基本概念、術(shù)語，清晰規(guī)范，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，體現(xiàn)了立法質(zhì)量和執(zhí)行性。修訂草案第195條，對法律用語進(jìn)行了規(guī)范，厘清不少模糊地帶，如第一次在法律中定義了食用農(nóng)產(chǎn)品這個(gè)一直有爭議的概念，還有保健食品，有毒有害非食品原料，特殊食品等，為食安法的科學(xué)性、完整性、可操作性增添了光彩。

存在的問題與改進(jìn)建議

與此同時(shí)，修訂草案中也有一些問題還需要進(jìn)一步深入研究，謹(jǐn)慎修改。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)體制尚需完善。首先，任何一類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，都由強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)組成。把食品類標(biāo)準(zhǔn)只歸結(jié)為安全標(biāo)準(zhǔn)，又全部強(qiáng)制，顯然是不符合實(shí)際的。食品的一般質(zhì)量要求、管理、檢驗(yàn)方法、規(guī)格，型號、外包裝及非安全類的標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)代食品工業(yè)不可缺少的技術(shù)支撐，絕大多數(shù)是非強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，法律應(yīng)以認(rèn)同。

其次，標(biāo)準(zhǔn)化法正在修改。在標(biāo)準(zhǔn)體系中除了國標(biāo)、地標(biāo)、企標(biāo)外，又有一類新的標(biāo)準(zhǔn)即團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這是食品類標(biāo)準(zhǔn)體系中所缺少的。

再次，由于職能調(diào)整，衛(wèi)生部門已不是食品監(jiān)督的主導(dǎo)部門，因此，標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸食藥部門或國家標(biāo)準(zhǔn)化主管部門。

行政監(jiān)管體制關(guān)系需要理順。目前，全國50%左右的縣，由于機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)沒有獨(dú)立的食藥部門和質(zhì)監(jiān)部門，上下不對口；有不少市也在探索機(jī)構(gòu)撤并。新體制下，上下監(jiān)管如何銜接？政令暢通執(zhí)法統(tǒng)一，是需要深入研究的問題。單是機(jī)構(gòu)名稱、職能的表述，就需要明確、包容，避免執(zhí)行中出現(xiàn)障礙。

三套檢驗(yàn)監(jiān)管體系交叉重復(fù)，需要改革。修訂草案第9條、14條、17條、94條，重申了食安法設(shè)立的三套檢驗(yàn)監(jiān)管制度，即風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和抽樣檢驗(yàn)。實(shí)踐中很可能出現(xiàn)的情況就是：三隊(duì)人馬進(jìn)同一個(gè)企業(yè)，抽同一種食品，交三家實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)或一家實(shí)驗(yàn)室做三次同一產(chǎn)品的檢驗(yàn)。財(cái)政部門為同一塊月餅要花三次檢驗(yàn)費(fèi)。如果出現(xiàn)三種檢驗(yàn)結(jié)果，就更麻煩了，三家不知該如何協(xié)調(diào)。這種重復(fù)、交叉、浪費(fèi)、低效率、無端增加成本，浪費(fèi)納稅人的錢，是純粹、典型的體制病，迫切需要改革。

慎用食品生產(chǎn)經(jīng)營管理規(guī)范。什么是規(guī)范，規(guī)范什么內(nèi)容，有無法律效力，同強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)、規(guī)范性文件、部門規(guī)章等是什么關(guān)系，有何法律責(zé)任，如何監(jiān)督，如果出現(xiàn)“一刀切”難以執(zhí)行怎么辦，修訂草案第31條只講了要搞規(guī)范，語義不清。

因此，如果現(xiàn)有文件手段足以解決食品安全問題，就不必疊床架屋。如果搞規(guī)范，千萬不要“一刀切”。占食品生產(chǎn)經(jīng)營80%以上的小企業(yè)、小攤販，至今都沒有完全規(guī)范，剩下的大企業(yè)、好企業(yè)，還有必要由中央政府部門統(tǒng)一規(guī)范嗎？如果確有必要搞生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范，最好也應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會、企業(yè)自己搞，充分體現(xiàn)社會共治原則。

相關(guān)監(jiān)督信息公開需要嚴(yán)格規(guī)范。修訂草案第143條規(guī)定了食藥部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等信息。信息公開符合政務(wù)公開的方向，但以上信息涉及到生產(chǎn)經(jīng)營者的人身權(quán)、榮譽(yù)權(quán)和隱私權(quán)，不能不慎重研究。其一，此類信息公開的性質(zhì)，僅僅是政務(wù)公開的形式，絕不是另類的處罰，更不是羞辱企業(yè)，所以定性要準(zhǔn)。其二，公開的內(nèi)容，如果公布生產(chǎn)經(jīng)營者個(gè)人信息，一定要于法有據(jù)。其三，公開的范圍也有分寸，是縣級、市級、省級還是全國？是監(jiān)管部門平臺還是公共媒體？都應(yīng)有個(gè)規(guī)范。其四，救濟(jì)渠道。公開錯了如何糾正？如何補(bǔ)償？誰來承責(zé)？其五，公開的期限問題，是永久還是有一定時(shí)限，都應(yīng)當(dāng)細(xì)化、規(guī)范，減少隨意性。

關(guān)于責(zé)任約談的責(zé)任。修訂草案第145條規(guī)定了監(jiān)督部門可以對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行約談。意在促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營者及時(shí)整改出現(xiàn)的食品安全問題。但需要明確的問題是，約談是什么性質(zhì)？行政強(qiáng)制還是雙方自愿？你約、我忙，不來怎么辦？用什么方法約？什么時(shí)間、地點(diǎn)約？要不要使用法律文書？

同時(shí)，約談的前提是企業(yè)有問題了，那直接依法依規(guī)查處就可以了，約談是必經(jīng)程序嗎？還是發(fā)生了食品安全問題，可以不依法查處，約談一下就過去了嗎？約談情況向社會公開，同樣也有程序問題、救濟(jì)問題、范圍問題。其實(shí)執(zhí)法辦案，依法查處，就已經(jīng)有對企業(yè)責(zé)任人進(jìn)行約談、調(diào)查的程序了。突出強(qiáng)調(diào)約談的必要性，可行性和法律效力問題值得深入研究。