城市公共服務(wù)均等化的制度化與地方治理體系創(chuàng)新
——“流動人口積分制”的經(jīng)驗及其啟示

□陳亞輝

[電子科技大學(xué)中山學(xué)院 中山 528402]

城市公共服務(wù)均等化的制度化與地方治理體系創(chuàng)新
——“流動人口積分制”的經(jīng)驗及其啟示

□陳亞輝

[電子科技大學(xué)中山學(xué)院 中山 528402]

公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)社會公平正義的重要方式，也是推動行政體制改革的關(guān)鍵途徑，代表了中國公共管理發(fā)展的主要方向。作為公共服務(wù)均等化的重要組成部分，城市公共服務(wù)均等化問題近年來得到了廣泛關(guān)注，其核心內(nèi)容就是戶籍人口與流動人口的公共服務(wù)均等化。流動人口積分制為城市公共服務(wù)均等化進行了現(xiàn)實可行的制度探索，在公共資源、城市發(fā)展與流動人口個人利益之間達到了一種平衡，制度可復(fù)制性和可操作性強。同時，流動人口積分制不僅是城市公共服務(wù)均等化的制度化創(chuàng)新，也是推動地方治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的積極嘗試和重要成果。

公共服務(wù)均等化；積分制；地方治理

公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)社會公平的前提和關(guān)鍵，也是應(yīng)對我國改革中出現(xiàn)的各種問題，推動治理現(xiàn)代化和治理體系創(chuàng)新的重要途徑之一。近些年來，從中央到地方都在公共服務(wù)均等化方面進行了積極的探索，先后開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等多項制度安排，為公共服務(wù)均等化的宏觀制度構(gòu)建奠定了堅實的基礎(chǔ)。最近，在公共服務(wù)均等化微觀制度構(gòu)建方面最引人關(guān)注的就是流動人口積分制。然而，學(xué)界及政府對于積分制是否能推動公共服務(wù)均等化的制度化，以及少數(shù)地方性的、零散的、局部的積分制實驗?zāi)芊駭U散至全國，積分制在中國的發(fā)展前景如何等問題上存在不少分歧和爭論。本文以中山流動人口積分制的發(fā)展經(jīng)驗為案例對上述問題進行回應(yīng)。中山流動人口積分制在全市的廣泛和持續(xù)推進并在地方治理和城市發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用和功能的事實說明，積分制在推動地方層面的公共服務(wù)均等化方面的作用是顯著的，而且在不斷發(fā)展和制度化；積分制是我國地方層面公共服務(wù)均等化的重要制度創(chuàng)新，也是推動地方治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的積極嘗試和重要成就，代表著中國特色的公共服務(wù)均等化模式的可能方向之一。

本文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分簡單梳理了城市公共服務(wù)均等化理論及國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究。第二部分考察中山流動人口積分制制度發(fā)展?fàn)顩r，分析了該制度的主要現(xiàn)狀、特征和演進。第三部分分析了中山流動人口積分制的功能和作用，揭示了其作為公共服務(wù)均等化的重要制度創(chuàng)新，第四部分探討了流動人口積分制對提升地方治理能力和體系創(chuàng)新的意義。

一、城市公共服務(wù)均等化與中國情境：研究緣起

公共服務(wù)均等化的概念起源于福利經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域。1920年，庇古（Pigou）在其著作《福利經(jīng)濟學(xué)》中提出國民收入極大化和收入分配均等化，并認(rèn)為消除國民收入分配的不均等現(xiàn)象有利于提高整體福利水平。政治哲學(xué)家羅爾斯（Rawls）將均等化引入政治領(lǐng)域，提出平等自由原則和差別原則是正義的兩大原則，其中差別原則的條件是“公平的機會平等”和“使最不利者獲得最大利益”。

自公共服務(wù)均等化引入中國以來，從研究領(lǐng)域看，相關(guān)研究主要集中在公共服務(wù)均等化基本理論、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域公共服務(wù)均等化等方面[1]。對城市公共服務(wù)問題的研究則集中在供給機制、空間分布、市場運營等領(lǐng)域。目前研究中國城市公共服務(wù)均等化問題的文獻則較少，主要包括王悅榮提出了城市基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系和能力評價方法[2]；田艷平對國外城市公共服務(wù)均等化的成果進行引入[3]；此外，金南順、徐增陽[4～5]等人研究了城市農(nóng)民工公共服務(wù)的獲取機制等。

與理論研究形成鮮明反差的是，我國社會各界對城市公共服務(wù)均等化的關(guān)注日益增加。十八屆三中全會將“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”作為重要改革目標(biāo)，引發(fā)了城市公共服務(wù)均等化從理論研究走向政策構(gòu)建。對比而言，學(xué)界對城市公共服務(wù)均等化理論關(guān)注不夠。

中國城市公共服務(wù)均等化問題的產(chǎn)生緣由是城市化進程不斷加速促使中國正在經(jīng)歷從鄉(xiāng)土中國到城市中國的巨大社會轉(zhuǎn)型。在我國不少沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由流動人口構(gòu)成的“新市民”數(shù)量已經(jīng)超過了戶籍人口。但是，這些流動人口城市融入水平較低，這部分人雖然在城市就業(yè)和生活，但僅僅是勞動力的城市化，而不是家庭城市化，只能算“半城市化”。他們很少在城市消費，對經(jīng)濟驅(qū)動有限；他們在勞動報酬、子女教育、住房、社會保障等公共服務(wù)方面都不能享有城市居民的同等待遇，也使其消費能力偏低，沒有真正帶來內(nèi)需的增長?！鞍氤鞘谢爆F(xiàn)象不僅影響經(jīng)濟，而且引發(fā)城市的治安、管理和社會矛盾問題，農(nóng)村的空心化、留守兒童、農(nóng)業(yè)勞動力老齡化等問題都與此有關(guān)。很多人將這種難題簡單歸結(jié)為戶籍制度，但戶籍制度只是表面的鴻溝，更本質(zhì)的問題是戶籍背后是公共服務(wù)和社會福利的差異，即城市公共服務(wù)均等化問題。

國內(nèi)外學(xué)者對城市公共服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識并不存在太多分歧，但各有側(cè)重點。從國內(nèi)研究看，根據(jù)公眾需求分類，金南順認(rèn)為城市公共指的是城市政府依據(jù)市民的公共精神服務(wù)需求、公共制度服務(wù)需求及具體公共服務(wù)需求，架構(gòu)與此對應(yīng)的覆蓋廣義市民的城市公共服務(wù)體系[6]。根據(jù)服務(wù)內(nèi)容分類，朱廣磊將城市公共服務(wù)劃分為公共教育、社會保障、衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)保障、住房保障、文化、科技、公共信息等[7]。從國外研究看，根據(jù)供給方式分類，Baer將城市公共服務(wù)分為政府規(guī)制、合作生產(chǎn)及政府直接提供三類[8]。根據(jù)重點領(lǐng)域分類，阿瑟·奧沙利文將城市貧困人口服務(wù)和城市教育服務(wù)視作城市公共服務(wù)的核心[9]。綜合國內(nèi)外學(xué)者的分類，筆者認(rèn)為城市公共服務(wù)是滿足一個城市常住人口需求的，由政府負(fù)有主要供給或規(guī)制責(zé)任的公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)分類又可以分為城市基本公共服務(wù)和城市一般公共服務(wù)，根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的界定，城市基本公共服務(wù)又可以包括城市公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等。城市一般公共服務(wù)則可以包括城市公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、科技服務(wù)、公共信息服務(wù)等。

結(jié)合我國的實際情況，公共服務(wù)均等化一般指的是國家對公共服務(wù)及資源的分配對全體公民同等的關(guān)照，人們享有同等的權(quán)利與機會，同時也要求全體公民享有大體相同的基本公共服務(wù)水平，不能有太大的差距，其目標(biāo)是保證生存和發(fā)展的起點公平、基礎(chǔ)性的服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。城市公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要領(lǐng)域，主要指的是以城市為空間范圍內(nèi)全部常住人口的公共服務(wù)均等化。國外對城市公共服務(wù)均等化研究進入了比較深層次的階段，集中在城市內(nèi)不同群體、不同階層以及不同鄰里（Neigbborhood）及社區(qū)之間，如美國的一項關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究是聯(lián)邦法院處理的同一地區(qū)對不同學(xué)校財政支出的分配存在不平等的案例；更多的研究還涉及到城市不同街道公共財政投入及公共設(shè)施建設(shè)是否均等化問題[10]。為此，西方學(xué)者還開發(fā)了一序列城市公共服務(wù)均等化的衡量方法，如Lucy提出市不同社區(qū)間公共服務(wù)均等化的衡量可以從資源投入、使用過程、產(chǎn)生結(jié)果及其影響效果四個階段進行測度[11]。相比而言，中國城市公共服務(wù)均等化的理論和實踐均處于非常初級的階段，當(dāng)前面臨的核心任務(wù)是要消弭同一區(qū)域不同群體之間公共服務(wù)差距，其中戶籍人口與流動人口的公共服務(wù)之間的均等化則最受關(guān)注。

在解決戶籍人口與流動人口公共服務(wù)不均等化方面，國內(nèi)目前提出的主要方案是流動人口積分制。本文力圖以城市公共服務(wù)均等化為視角，通過實證調(diào)研方法，全面審視積分制制度，并探索其未來發(fā)展路徑。

二、流動人口積分制：現(xiàn)狀、特征與演進

流動人口積分制最早起源于廣東省中山市，該市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，北連廣州，毗鄰港澳，總面積1783.67平方公里，據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，全市常住人口312萬，其中外來常住人口達165萬，約占總?cè)丝诘?3%。如何破解典型的城市人口二元結(jié)構(gòu)、推進人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化，成為中山發(fā)展過程中亟待解決的社會問題。

2009年10月，中山市在借鑒國外移民經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以探索梯度式、漸進式戶籍改革和普惠型公共服務(wù)為核心內(nèi)容，采用量化計分模式，率先在全國推出流動人員積分管理制度（簡稱“積分制”），開全國之先河。積分制管理是根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人員在當(dāng)?shù)氐墓ぷ髂晗揲L短、個人素質(zhì)的高低、社會貢獻大小、遵紀(jì)守法等情況，采取定性與定量相結(jié)合的方法進行積分登記，按照“總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、分區(qū)排名”的原則，每年安排一定數(shù)量的入戶、入讀公辦學(xué)校、入住保障性住房指標(biāo)給流動人員，以推進戶籍制度改革和流動人口基本公共服務(wù)市民化，引導(dǎo)流動人員提升自我，促進社會和諧。

積分制的實施是中山市按照先局部后整體、先試點后推開的原則，在推動農(nóng)民工進城制度設(shè)計和逐步消除城市人口由于戶籍制度所造成的社會福利差異方面進行的一種全新嘗試，具體由市政府統(tǒng)籌，市流動人口管理辦公室負(fù)責(zé)實施，各相關(guān)職能部門和鎮(zhèn)區(qū)依職責(zé)權(quán)限協(xié)助實施，總體上形成一個以基層流動人口和出租屋管理服務(wù)中心為工作主體，相關(guān)職能部門共同參與，社會各界共同監(jiān)督的工作模式，整個過程公開、公正、透明。積分制實施以后，在全國引起了強烈反響，并稱之為推進戶籍制度改革和流動人口基本公共服務(wù)均等化的“中山模式”，2013年，“流動人員積分制管理”項目榮獲第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

之后，在廣東省委省政府的推動下，中山的積分制政策迅速在全省推廣，并被列入《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》，明確提出：探索和完善流動人口積分制管理辦法，引導(dǎo)流動人口融入所在城市。2009年7月30日，廣東省人大常委會修訂通過的《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》提出，流動人員入戶具體辦法由居住地地級以上市人民政府制定，常住戶口的入戶實行年度總量控制、按照條件受理、人才優(yōu)先、依次輪候辦理。進一步為中山流動人員積分制管理明確了方向，提供了法理依據(jù)。積分制的實施開啟了戶籍制度改革的“破冰”之旅，有效地打破了長期以來將戶口作為基本公共服務(wù)資源分配的慣例。

（一）流動人口積分制的典型特征

1．構(gòu)建了積分制與多種公共服務(wù)的靈活對接機制。目前根據(jù)流動人口的需求，將入戶、子女入學(xué)、住房保障三部分分開申請，滿足了不同群體的公共服務(wù)均等化需求。中山流動人口的公共服務(wù)需求特征，決定了積分制的特點：“因受戶口問題，外來務(wù)工人員的子女教育問題方面挺不公平的，非本地戶口的子女很難入學(xué)，無法享受和本地戶口同等的教育資源。所以希望政府應(yīng)該取消戶口限制，讓更多的人平等享受教育資源。目前亟待解決的是子女教育，除了子女教育其他的其實用處不大?！保ǚe分制個案訪談，橫欄鎮(zhèn)，2013）統(tǒng)計數(shù)據(jù)也反映了中山申請積分入戶易于積分入學(xué)。2014年，積分入戶的成功率達到99.68%，僅有13人未能獲得入戶資格；積分入學(xué)的成功率達64.32%，同比上升6.9個百分點，取得積分入學(xué)資格人數(shù)達到12251人，同比上升40.48%。積分入戶的成功率高于積分入學(xué)35.36個百分點。

2．建立了公開、透明的積分制計分標(biāo)準(zhǔn)體系，并明確了積分制實施細(xì)則。其中基礎(chǔ)分指標(biāo)包含個人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項內(nèi)容，附加分指標(biāo)包括個人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、表彰獎勵、社會貢獻、投資納稅、衛(wèi)生防疫、兒童隨行卡辦理、住房公積金繳交、社會教育、基礎(chǔ)教育等十一項內(nèi)容，扣減分指標(biāo)包括違反計劃生育政策和違法犯罪兩項內(nèi)容。在構(gòu)建了計分標(biāo)準(zhǔn)體系的同時，出臺了《中山市流動人員積分制管理實施細(xì)則》，詳細(xì)規(guī)定了每項指標(biāo)的責(zé)任部門。這些制度的構(gòu)建，標(biāo)志著積分制從一項理論設(shè)想變?yōu)檎邔嵺`，并成為社會廣泛關(guān)注的熱點民生工程。

3．構(gòu)建了基于部門協(xié)作的積分制運行機制。具體流程為：由個人提出申請，各鎮(zhèn)流動人口和出租屋管理服務(wù)中心統(tǒng)一受理、審核、計分；各鎮(zhèn)區(qū)相關(guān)部門、機構(gòu)負(fù)責(zé)對存在疑問的資料進行復(fù)審；申請人可通過互聯(lián)網(wǎng)登錄市流動人口管理辦公室的網(wǎng)站實時查詢本人或他人的基本得分情況，進行監(jiān)督；市流動人口管理辦公室受理流動人員積分制管理相關(guān)投訴，市各相關(guān)職能部門協(xié)助開展投訴審查。受理截止后，市流動人口管理辦公室統(tǒng)一對積分進行排名，并向全社會公示。根據(jù)積分排名，獲得子女入讀公辦學(xué)校資格的流動人員，市流動人口管理辦公室將名單移交市教育局，市教育部門統(tǒng)籌安排入學(xué)；獲得入戶資格的流動人員，市流動人口管理辦公室將名單移交市公安局，并向其個人發(fā)出積分入戶通知書，由個人向公安機關(guān)提出入戶申請，公安機關(guān)按規(guī)定辦理入戶手續(xù)；獲得住房保障資格的流動人員，市流動人口管理辦公室將名單移交市住保部門，市住保部門安排其入住公租房?？傮w上形成一個以鎮(zhèn)區(qū)流動人口和出租屋管理服務(wù)中心為工作主體，相關(guān)職能部門共同參與，社會各界共同監(jiān)督的工作模式。

（二）流動人口積分制的發(fā)展與完善

隨著中山流動人口積分制的普遍推進，在實施過程中也在不斷完善，表現(xiàn)在：

1．積分制的群眾參與度進一步提升。2014年共有23060人次流動人員提出積分入學(xué)入戶申請，同比增長21.63%，群眾參與度進一步提升。其中19047人次的流動人員提出積分入學(xué)申請，同比增長25.41%，包括11569人次的流動人員提出積分入讀小學(xué)一年級申請，同比增長21.55%，7478人次的流動人員提出積分入讀初中一年級申請，同比增長31.89%；4013人次提出積分入戶申請，同比增長6.45%。

2．積分制的標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)功能強，實現(xiàn)新中山人的深層融入。積分制通過正負(fù)評價，標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，不斷引導(dǎo)廣大新中山人在中山安居樂業(yè)、遵紀(jì)守法、熱心公益、自我增值，實現(xiàn)個人發(fā)展與城市需要的對接。2014年申請積分入戶入學(xué)23060人次中，有專利創(chuàng)新加分人員達296名，同比上升55.78%，僅有1人有違法記錄，大部分指標(biāo)的得分情況明顯提升。在取得積分入戶資格人員當(dāng)中，具有大專以上學(xué)歷、職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)資格、獲得居住登記、社會保險得分，參與志愿服務(wù)，具有捐贈或無償獻血行為的人數(shù)同比上升10%～20%。同時進一步優(yōu)化了城市人口結(jié)構(gòu)，成功取得積分入戶資格人員中，56.7%的人員為18歲至35歲以下的青年人群。申請積分入學(xué)人員當(dāng)中，有職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)資格的人數(shù)達3081人，同比上升64.58%。

3．積分制推動了流動人口公共服務(wù)均等化納入中山國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃?！吨猩绞袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》規(guī)劃了“十二五”期間，要“完善流動人口積分制，推進優(yōu)秀外來務(wù)工人員逐步享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)和社會保障”；提出了基本公共服務(wù)均等化的六項重點工作。中山市2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃提出：不斷拓展積分制管理的廣度和深度，逐步推進基本公共服務(wù)向異地務(wù)工群體延伸，扶持面向異地務(wù)工人員的文化體育類社團發(fā)展，廣泛開展鄰里幫扶、志愿互助、文化娛樂、社區(qū)聯(lián)誼等活動，促進異地務(wù)工人員更好地融入中山。在積分制的推動下，促進流動人口融入城市成為一項普惠性公共政策。

三、流動人口積分制的功能與作用：地方政府主導(dǎo)的城市公共服務(wù)均等化

（一）創(chuàng)新和超越戶籍制度：將公共服務(wù)與戶籍身份適當(dāng)剝離

城市公共服務(wù)的不均等的最突出反映是戶籍人口和流動人口之間的鴻溝，而造成這個巨大鴻溝的關(guān)鍵則是戶籍制度。因此，戶籍制度是城市公共服務(wù)均等化政策無法回避的問題。中山流動人口積分制嘗試將入戶與子女入學(xué)及住房保障分開申請的做法本質(zhì)是將公共服務(wù)與戶籍身份進行剝離。

一方面，創(chuàng)新了戶籍制度。我國戶籍制度改革的總體特點是在謹(jǐn)慎中前行、在漸進中發(fā)展，即在改革時間和空間的選擇上采取的是漸進式而不是一步到位式的改革模式。我國戶籍制度的漸進式改革是以試點推進和條件設(shè)定為主要改革方式的“增量改革”。戶籍制度的試點改革是一個先小城市后大城市、先局部后整體的循環(huán)漸進推進過程。

另一方面，超越了戶籍制度。流動人口積分制充分體現(xiàn)了“低門檻、漸進式”的戶籍制度改革方向及流動人口基本公共服務(wù)“普惠制”的發(fā)展趨勢，在制度層面打破了長期以來城市以戶口為標(biāo)準(zhǔn)享受城市社會保障和公共服務(wù)的慣例，將主要依附于戶籍制度的社會保障和公共服務(wù)適當(dāng)剝離出來，實現(xiàn)了制度上的新突破。積分制將教育、住房保障等公共服務(wù)與戶口脫鉤，有利于流動人員在保護合理權(quán)益基礎(chǔ)上，在城鄉(xiāng)之間靈活進退。同時，積分制的實施與推廣，實現(xiàn)了從管控思維到治理創(chuàng)新的重大變革，是通往善政，最終達至善治的有效嘗試，將產(chǎn)生經(jīng)濟的“治理”外溢效應(yīng)，嘗試出一種全新的公民社會培養(yǎng)體制。

（二）突出和強化政府責(zé)任：倒逼政府改革城市公共服務(wù)供給機制

隨著積分制制度的建立，流動人口對公共服務(wù)的真實需求能得到很好的反映，便于政府在總需求和總供給之間合理調(diào)控以建立均衡。如：2014年政府加大了基本公共服務(wù)的投入，積分入學(xué)入戶指標(biāo)大幅增加，入學(xué)指標(biāo)13200名，同比增加50%，入戶指標(biāo)4000名，同比增加11.11%。在沒有積分制制度之前，政府公共服務(wù)供給只面向戶籍人口，這是一個封閉的系統(tǒng)，在沒有外力作用的情況下政府很難有提高公共服務(wù)供給的動力；積分制建立后，每年的公共服務(wù)需求情況可以完全測量和預(yù)料，一方面方便政府做出公共服務(wù)供給的總體決策；另一方面積分制倒逼政府提供城市公共服務(wù)總量的特征得以顯現(xiàn)。

在城市人口“二元”結(jié)構(gòu)客觀存在的前提下，城市有限公共資源的一種合理分配機制，出發(fā)點和最終歸宿在于改善流動人口民生問題，最大限度地釋放了流入地政府善意，是管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換的生動案例，積分制較好地處理了彼此的關(guān)切點，為戶籍制度改革和流動人口基本公共服務(wù)市民化探索出了一條現(xiàn)實可行的路徑。

（三）城市人口調(diào)控和公民培育的統(tǒng)一：開發(fā)城市公共服務(wù)均等化的附加功能

首先，積分制著力于解決城鎮(zhèn)化帶來的流動人口問題，是在推進人的城鎮(zhèn)化方面的新探索，對于破解城鎮(zhèn)化帶來的人口“二元”結(jié)構(gòu)、構(gòu)建和諧的社會關(guān)系具有重要的價值；同時，積分制以一種漸進式的戶籍改革和有效供給的公共服務(wù)模式，對提高流動人員的城市歸屬感、消除本地人和外地人之間的心理隔閡和情緒對立具有很強的正面引導(dǎo)作用。

其次，積分制成為城市人口調(diào)控的新手段。積分制管理具有總量控制、擇優(yōu)輪候的特點，既能保證城市發(fā)展所需人力資源的有效供給，又能適度緩解人口的無序涌入對現(xiàn)有城市管理和社會福利體制造成的巨大沖擊，有效地解決了良好的服務(wù)管理與城市規(guī)模失控的矛盾，為政府有效控制人口總量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)提供了重要抓手。據(jù)統(tǒng)計，在全市取得入戶資格的10765人中，具有大專以上學(xué)歷的有5538人，占總?cè)藬?shù)的51.44%；擁有技術(shù)職稱和職業(yè)技術(shù)資格的3816人，占總?cè)藬?shù)的35.45%；取得年齡積分（年齡在16周歲以上至35周歲以下）的有6460人，占60.01%。

最后，積分制是城市公民培育的新機制。積分制采用量化指標(biāo)、正負(fù)評價的管理模式，實行積分高低與權(quán)益享受對等的原則，有利于引導(dǎo)流動人員自覺提升個人素質(zhì)，規(guī)范個人行為，規(guī)劃自己成長，強化公民意識，接受社會管理，從事慈善公益，自覺融入城市，實現(xiàn)了人的成長與城市發(fā)展的有效對接，孵化出了一種全新的城市公民培育機制。據(jù)統(tǒng)計，全市通過積分獎勵方式，發(fā)展流動人員交通、消防志愿者超8000人。

四、流動人口積分制的意義：地方治理體系創(chuàng)新

（一）推動政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建公共服務(wù)型政府

其一，地方政府的流動人口工作職能逐步從“管制”走向“服務(wù)”。起初，地方政府并沒有專門的職能部門，隨著沿海發(fā)達地區(qū)流動人口數(shù)量快速增加，引發(fā)了城市人口管理壓力，珠三角地區(qū)基本設(shè)立了專門的流動人口管理部門，主要職能是負(fù)責(zé)對流動人口和出租屋管理服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和協(xié)調(diào)指導(dǎo)等，這種職能比較單一，主要從管制的角度確保流動人口有序進入和生活在城市。流動人口積分制政策出臺后，地方政府流動人口工作職能更多地從“治理”而不是“管制”的邏輯為流動人口提供服務(wù)平臺，如：流動人口入戶和公共服務(wù)均等化；流動人口信息平臺構(gòu)建及處理；流動人口工作的跨部門協(xié)作組織等。

其二，擯棄“見物不見人”的發(fā)展模式，要求經(jīng)濟發(fā)展要惠及全體參與者。改革開放以來，中國地方政府的基本模式是經(jīng)濟建設(shè)型政府，政府長期主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展，并把本應(yīng)該由政府提供的某些公共服務(wù)推向市場和社會。地方政府公共服務(wù)型政府的主觀意愿不強，政府被動轉(zhuǎn)型的特征較明顯。從經(jīng)濟建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府是一次重要的行政理念的改革，經(jīng)濟建設(shè)型政府強調(diào)政府的行為要為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，其重要標(biāo)志是物質(zhì)財富的增長，公共服務(wù)型政府則更重視以人為本的治理理念。流動人口積分制是地方政府主動探索公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的一次有益嘗試，其重要意義在于促進政府創(chuàng)新治理理念，強調(diào)人是經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，通過提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)推進可持續(xù)發(fā)展，通過制度約束和體制激勵提高地方政府公共服務(wù)的主觀意愿。流動人口積分制政策的實施，促使地方政府開始關(guān)注流動人口公共服務(wù)問題，并開始探索構(gòu)建常住人口公共服務(wù)體系。

（二）探索破解“新二元結(jié)構(gòu)”

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，社會流動性迅速增加，中國社會結(jié)構(gòu)除了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)外，又增添了新二元結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)戶籍居民與以外來農(nóng)民工為主的流動人口形成的二元結(jié)構(gòu)。新二元結(jié)構(gòu)下的城市公共治理對流動人口形成了制度性排斥，使得流動人口無法獲得與戶籍人口同等的待遇。

流動人口積分制是探索破解“新二元結(jié)構(gòu)”的一項制度創(chuàng)新，逐步破除了流動人口與戶籍居民在就學(xué)、住房、就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)、社會保障等待遇上的差距，促進了同城待遇均等化。通過淡化附著在只有城市戶籍才有的各種機會和待遇，如：子女入學(xué)、住房保障等，逐步引導(dǎo)流動人口融入城市，并最終實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

（三）引導(dǎo)流動人口參與社會治理

公民參與是治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，相比戶籍人口而言，流動人口參與社會治理的意識、渠道和制度都相對比較缺乏。中山市通過多種途徑引導(dǎo)流動人口參與社會治理，其一，通過“推舉+選舉”結(jié)合的方式先后選聘了較有威望、熟悉轄區(qū)情況、有較高知名度的農(nóng)民工代表作為特別委員，并賦予特別委員參與社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會和村（居）委員會會議的權(quán)限，大大提高了流動人口影響社區(qū)和基層發(fā)展的能力。其二，組建流動人口兼職聯(lián)絡(luò)員隊伍，建立了全方位的信息快速收集網(wǎng)絡(luò)，及時處理流動人口面臨的社會治理難題，涉及社會治安、涉嫌傳銷、勞資糾紛等多個方面。其三，在流動人口積分制體系中設(shè)置社會管理指標(biāo)，如志愿者、禁毒宣傳員等，通過引導(dǎo)流動人口參與社會治理，使得他們能夠有序融入城市。

流動人口參與社會治理意義重大，引導(dǎo)流動人口提高自我管理和自我服務(wù)能力，成為社會治理的參與者和主導(dǎo)者。通過促進流動人口融入社區(qū)和城市，增強他們的主人意識，減少過客思想。雖然社會上將非戶籍人口稱之為“流動人口”，但是事實上相當(dāng)一部分人已經(jīng)長期居住和工作在流入地，居住和工作時間遠遠超過戶籍所在地。在這樣的背景下，引導(dǎo)他們盡快適應(yīng)并融入當(dāng)?shù)?，能最大限度減少社會隔閡和沖突。

五、結(jié)論

流動人口積分制作為城市公共服務(wù)均等化制度化的路徑探索，是一種有效的政策嘗試。從福利經(jīng)濟學(xué)角度看，積分制是一種“帕累托改進”，這項政策是在沒有過多侵犯戶籍人口利益，并且在地方政府公共財政允許的范圍內(nèi)開展的，因此，總體上看沒有使得任何人的公共服務(wù)變壞，然而，它卻明顯改進了通過積分制入戶或解決子女入學(xué)等公共服務(wù)問題的流動人口利益。正因為如此，廣東流動人口積分制政策自出臺以來就獲得了社會各界的廣泛贊譽。

然而，積分制從本質(zhì)上是站在地方政府需求視角上考慮公共服務(wù)均等化問題的，是一種基于地方政府資源限制下的改革措施，它無法從根本上改變公共服務(wù)向常住人口覆蓋的問題，也很難觸動當(dāng)前以戶籍為依托的公共服務(wù)供給體制，積分制存在其內(nèi)在缺陷：一是積分制無法實現(xiàn)全部城市常住人口公共服務(wù)均等化；二是積分制不能解決空間區(qū)位導(dǎo)致的城市公共服務(wù)機會不均等；三是積分制較難觸及城市公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)改革。看到了流動人口積分制的價值限度，才能更為理性地思考城市公共服務(wù)均等化的改革路徑問題。

因此，從城市公共服務(wù)均等化的短期政策目標(biāo)看，流動人口積分制可以作為各個地方政府推進戶籍改革和公共服務(wù)均等化的政策手段，這項政策十分符合當(dāng)前中國地方治理的需求特征，即：操作便利，可移植性強，可量化考核。然而，從長期看，必須逐步建立常住人口教育、就業(yè)、醫(yī)療、文化和社區(qū)服務(wù)等城市公共服務(wù)均等化供給機制，才能推進基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口覆蓋。

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Institutionalization of Equalization in Urban Public Services and Local Governance System Innovation——Experience and Enlightenment of Floating Population Integral System

CHEN Ya-hui
(Zhongshan Institute of Electronic Science and Technology University Zhongshan 528402 China)

Equalization of public services is an important way to achieve social justice, and the key way to promote administrative reform. It represents the main direction of development of Chinese Public Administration. The core content is public services equalization of household and floating population floating population integral system is also an important achievement, which promote innovation of the local governance system.

equalization of public services; integral system; local governance

D035.5

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0005-06

編輯 劉 波

2014 ? 11 ? 29

廣東高校育苗工程(人文社科)項目“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)——以珠三角為調(diào)研樣本”（2013WYM0092）；國家社會科學(xué)基金一般項目“新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)融入與公共服務(wù)均等化實證研究”（11BZZ042）；廣東省自然科學(xué)基金項目：不完全信息動態(tài)博弈下的地方政府績效目標(biāo)設(shè)置問題研究（2015A030310135）.

陳亞輝（1981? ）男，電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院副教授，廣東省社會科學(xué)院中山分院特約研究員.