試論堅(jiān)持煙草專賣制度的必要性

吳瑕

中圖分類號(hào)：F203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：我國(guó)煙草行業(yè)一直實(shí)行著國(guó)家專賣制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，在全球反煙運(yùn)動(dòng)高漲以及國(guó)際煙草市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，煙草專賣制度受到質(zhì)疑與非難，有些人士主張廢除專賣制度或主張“去專賣化”，還有些人士認(rèn)為控?zé)煴仨毾葟U煙草專賣制度。筆者認(rèn)為，為了最大限度地保障國(guó)家和消費(fèi)者的利益，當(dāng)前，煙草行業(yè)進(jìn)一步進(jìn)行市場(chǎng)化改革是必要的，繼續(xù)堅(jiān)持煙草專賣制度也是必要的，專賣有利于保證國(guó)家財(cái)政收入、有利于維護(hù)消費(fèi)者利益、有利于依法打假打私、有利于依法控?zé)熉募s和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家利益 消費(fèi)者利益 降焦減害 控?zé)熉募s 國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)

引言

我國(guó)煙草行業(yè)一直實(shí)行著以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”為特色的國(guó)家專賣制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，在全球反煙運(yùn)動(dòng)高漲以及國(guó)際煙草市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，煙草專賣制度受到質(zhì)疑與非難，衛(wèi)生部門和控?zé)熃M織有些人士主張廢除專賣制度，有些學(xué)者也主張“去專賣化”，還有些人士認(rèn)為吸煙率居高不下是煙草行業(yè)增產(chǎn)與促銷活動(dòng)造成的，控?zé)煴仨毾葟U除煙草專賣制度。筆者認(rèn)為，為了最大限度地保障國(guó)家和消費(fèi)者的利益，當(dāng)前，煙草行業(yè)進(jìn)一步市場(chǎng)化改革是必要的，繼續(xù)堅(jiān)持煙草專賣制度也是必要的。

專賣制度是指國(guó)家對(duì)某種產(chǎn)品的生產(chǎn)、購(gòu)銷實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一管理的一種制度。我國(guó)在兩千多年前即對(duì)某些重要的商品實(shí)行專賣制度。漢武帝（公元前156年-公元前87年）實(shí)行鹽鐵官營(yíng)，使禁榷制度或?qū)Ｙu制度成為我國(guó)封建社會(huì)的傳統(tǒng)制度。唐宋以后，又有進(jìn)一步發(fā)展，除鹽、鐵外，茶、酒等消費(fèi)品也曾經(jīng)加入禁榷范疇。

由于煙草行業(yè)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性與煙草制品本身的特殊性，歷史上若干國(guó)家都對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行了專賣制度。我國(guó)自1915年5月北洋政府頒布《全國(guó)煙酒公賣暫行簡(jiǎn)章》和《煙酒公賣棧暫行章程》算起，煙草專賣已有上百年的歷史。1927年國(guó)民黨政府制定頒布了《煙草公賣暫行條例》，我國(guó)煙草專賣制度的雛形已出現(xiàn)。但直至20世紀(jì)50年代末，由于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)多種因素的制約，以及外國(guó)勢(shì)力的橫加干涉與極力阻擾，全國(guó)專賣制度的建立，或止于空想，或有名無(wú)實(shí)，有些好的設(shè)想與做法甚至因難以運(yùn)作而夭折。中華人民共和國(guó)成立后，為了有效控制生產(chǎn)、購(gòu)銷，保證國(guó)家財(cái)政收入，即對(duì)煙、酒、鹽等商品實(shí)行專賣，全國(guó)煙草市場(chǎng)由自由購(gòu)銷轉(zhuǎn)為計(jì)劃管理。1952年，開始執(zhí)行中央財(cái)政部頒發(fā)的《專賣事業(yè)暫行條例試行草案》，1983年9月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布《煙草專賣條例》，1991年6月29日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》，煙草專賣制度日趨完善，促進(jìn)了煙草產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)家增稅、企業(yè)增效、煙農(nóng)增收。當(dāng)前，煙草行業(yè)進(jìn)一步市場(chǎng)化改革是必要的，繼續(xù)堅(jiān)持煙草專賣制度也是完全必要的。

專賣有利于保證國(guó)家財(cái)政收入

歷史上實(shí)行禁榷或?qū)Ｙu制度，如漢代的鹽鐵專賣和歷代的禁榷，多選擇消費(fèi)量大或利潤(rùn)豐厚的產(chǎn)品，國(guó)家壟斷這些產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，主要是為了利用壟斷價(jià)格獲取高額利潤(rùn)，增加財(cái)政收入。北洋軍閥時(shí)代的洋務(wù)派人物，借鑒國(guó)外實(shí)行專賣增加財(cái)政收入的制度，力主實(shí)施包括對(duì)煙草的專賣，以增加稅收，充實(shí)國(guó)庫(kù)。1915年北洋政府實(shí)行煙酒公賣的動(dòng)因是：“煙之專賣，英、荷、日等國(guó)行之，而皆為國(guó)家一大宗之收入，固不以侵占民利為嫌也”?！叭缂垷熞豁?xiàng)，亦為今日絕大漏卮，目前如不設(shè)法，以后積重難圖。……實(shí)為增加收入之大政策，此煙專賣之大略也”（鄧東林，2009）?？梢哉f(shuō)強(qiáng)化增收煙稅，在清朝末年，是為了彌補(bǔ)國(guó)庫(kù)空虛；在民國(guó)時(shí)期，更是為了增加財(cái)政收入。

新中國(guó)成立后，1952年、1983年和1991年的煙草專賣法令的頒布和實(shí)施，都是為了維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。下面一組數(shù)據(jù)很能說(shuō)明問(wèn)題：2000年，卷煙工業(yè)總產(chǎn)值僅占全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的1.69%，但煙草行業(yè)利稅總額1050億元，占全國(guó)財(cái)政收入13395億元的7.84%；2010年，卷煙工業(yè)總產(chǎn)值僅占全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的0.836%，但煙草行業(yè)利稅總額6045.52億元，占全國(guó)財(cái)政收入83060億元的7.28%。據(jù)《中國(guó)煙草年鑒》及財(cái)政部2012年2月14日發(fā)布的歷年財(cái)政收入數(shù)據(jù)，20世紀(jì)90年代全國(guó)煙草行業(yè)利稅約相當(dāng)于財(cái)政收入的十分之一，其中，1994-1996年每年均超過(guò)11%，1994年在財(cái)政收入比上年增長(zhǎng)20%的同時(shí)，煙草行業(yè)利稅占比更高達(dá)11.69%。雖然煙草行業(yè)稅利總額并不等于上繳國(guó)家財(cái)政總額，但上繳國(guó)家財(cái)政總額畢竟占大部分，數(shù)額相當(dāng)可觀。2008年，煙草企業(yè)通過(guò)上繳稅收、上繳國(guó)有資本收益、上繳專項(xiàng)稅后利潤(rùn)等方式，上繳國(guó)家財(cái)政總額為3358億元，占財(cái)政總收入5.48%，2014年上繳9110億元，占6.49%，2015年因稅率調(diào)整，上繳將增至10500億元，占6.69%。2015年煙草行業(yè)稅利總額約2 000億美元，上繳國(guó)家財(cái)政總額將比2008年增長(zhǎng)兩倍，而且煙草稅率與價(jià)格都還有上調(diào)的空間（見圖1）。

圖1數(shù)據(jù)表明：煙草行業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于其在工業(yè)中的份額；煙草行業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政收入貢獻(xiàn)增長(zhǎng)的幅度是跨越式的；煙草行業(yè)總產(chǎn)值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重雖降至不足1%，但一年的稅利總額和上繳國(guó)家財(cái)政總額上升，不容忽視。

專賣有利于維護(hù)消費(fèi)者利益

煙草制品是一種特殊消費(fèi)品，科學(xué)研究證明，煙霧中含有尼古丁、煙焦油、一氧化碳等有毒化學(xué)物質(zhì)，危害健康，大量吸煙是肺癌、慢性呼吸系統(tǒng)疾病、冠心病等疾病發(fā)生的重要危險(xiǎn)因素。吸煙不僅會(huì)對(duì)吸煙者自身造成傷害，“二手煙”還會(huì)危害周圍的人群。國(guó)內(nèi)外有關(guān)研究報(bào)告均稱，中國(guó)是全球最大的煙草生產(chǎn)國(guó)和最大的煙草消費(fèi)國(guó)，吸煙人數(shù)超過(guò)3億，每年因吸煙而導(dǎo)致死亡的人數(shù)超過(guò)100萬(wàn)人。煙草流行后果嚴(yán)重，有關(guān)專家稱之為中國(guó)人群健康的“第一大殺手”。但是，吸煙是一個(gè)歷史性的、社會(huì)性的消費(fèi)習(xí)俗，煙草及其制品是一種有廣泛爭(zhēng)議的嗜好性消費(fèi)品，尼古丁既是一種神經(jīng)毒素，其作用還在于它的成癮性，使吸煙者產(chǎn)生心理依賴與生理依賴，客觀上存在著韌性的市場(chǎng)需求。因此，煙草不是人民生活必需品，而且是有害的特殊消費(fèi)品，對(duì)其有效控制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、艱巨的任務(wù)，在可以預(yù)見的未來(lái)，如三、五十年內(nèi)要禁止煙草的消費(fèi)和生產(chǎn)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，只能是既要適當(dāng)控制，又要適當(dāng)滿足。我國(guó)在短缺經(jīng)濟(jì)年代，不得不給成年人低限量發(fā)放“煙票”，在嚴(yán)重供不應(yīng)求的情況下，甚至不得不加入非煙葉的填充料生產(chǎn)卷煙，就是因?yàn)椴荒芎鲆曔@種社會(huì)消費(fèi)需求。

《煙草專賣法》立法的宗旨是為了維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，煙草行業(yè)更以奉行“國(guó)家利益至上，消費(fèi)者利益至上”作為共同價(jià)值觀。煙草行業(yè)承擔(dān)著控?zé)熉募s的社會(huì)職責(zé)，終將以消費(fèi)者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益作為核心價(jià)值觀并為之作出最大的努力。但在當(dāng)前，為了更好地維護(hù)消費(fèi)者利益，在國(guó)家專賣體制下，還必須在以下兩方面加強(qiáng)工作：

第一，適當(dāng)滿足消費(fèi)者需求。吸煙是一種不良嗜好，但煙草消費(fèi)者擁有合法的權(quán)益。為了滿足市場(chǎng)需求，煙草行業(yè)多年來(lái)不得不相應(yīng)增加產(chǎn)量。1990年，全國(guó)生產(chǎn)卷煙3298萬(wàn)箱，比1980年產(chǎn)量1520萬(wàn)箱增長(zhǎng)117%；2000年，全國(guó)生產(chǎn)卷煙3397萬(wàn)箱，比1990年增長(zhǎng)3%；2010年，全國(guó)生產(chǎn)卷煙4750萬(wàn)箱，比2000年增長(zhǎng)39.8%；2014年，全國(guó)生產(chǎn)卷煙5220萬(wàn)箱，比2010年增長(zhǎng)9.9%。不容諱言，21世紀(jì)前14年的增速與20世紀(jì)80年代相比雖大幅降低，但此后的持續(xù)增長(zhǎng)畢竟引人深思。問(wèn)題在于：假如不增加這些產(chǎn)量，卷煙市場(chǎng)將會(huì)呈現(xiàn)什么樣的局面？如果產(chǎn)量短缺，是大量進(jìn)口（20世紀(jì)60年代我國(guó)曾向阿爾巴尼亞進(jìn)口過(guò)質(zhì)量很一般的卷煙）還是憑票證供應(yīng)？鑒于卷煙制假售假和走私的暴利，打假緝私的任務(wù)勢(shì)必更為繁重。

第二，提高卷煙質(zhì)量，降焦減害。1991年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》明確規(guī)定：國(guó)家制定卷煙、雪茄煙的焦油含量及標(biāo)準(zhǔn)（第17條）：國(guó)家加強(qiáng)對(duì)煙草專賣品的科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，提高煙草制品的質(zhì)量、降低焦油和其他有害成份的含量（第15條）。早在20世紀(jì)70年代初，我國(guó)即已提出多種中草藥摻用卷煙配方，開發(fā)了一些具有療效的卷煙新品。但是在世衛(wèi)組織提出“要吸煙，還是要健康？任君選擇”的口號(hào)后，全球煙草制品的產(chǎn)、銷量仍在增加，我國(guó)尤甚，而且具有療效的卷煙并不被選擇。煙草行業(yè)所能做的主要還是提高卷煙質(zhì)量，降焦減害。

2003年11月，國(guó)家煙草專賣局印發(fā)的《中國(guó)卷煙發(fā)展科技綱要》明確提出：“一高二低”（高香氣、低焦油、低危害）是中式卷煙的主要發(fā)展方向”。2004年1月9日，國(guó)家局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整卷煙焦油限量要求》的《通知》指出：“自2000年國(guó)家局首次提出焦油限量要求以后，已連續(xù)三年卷煙產(chǎn)品降焦幅度每年在0.5毫克/支以上，2003年全國(guó)平均加權(quán)焦油量已下降到14.3毫克/支”?！锻ㄖ芬?guī)定：“從2004年7月1日以后生產(chǎn)的盒標(biāo)焦油量在15毫克/支以上的卷煙不得進(jìn)入市場(chǎng)銷售”。2010年，又出臺(tái)了《煙草行業(yè)“卷煙上水平”總體規(guī)劃》，明確提出進(jìn)一步降焦的目標(biāo)。2011年，全國(guó)卷煙焦油量平均值降至11.5毫克/支，煙氣一氧化碳平均值降至12.5毫克/支，全國(guó)卷煙危害性指數(shù)降至8.8，危害性指數(shù)小于8.0的卷煙產(chǎn)量達(dá)677.1萬(wàn)箱。近幾年，降焦減害仍在加大力度，低焦低害卷煙快速增長(zhǎng)。

專賣有利于依法打假打私

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代，我國(guó)每年流通的走私卷煙高達(dá)500萬(wàn)件，來(lái)自海關(guān)的數(shù)字表明，20世紀(jì)90年代中期，走私卷煙偷逃國(guó)家關(guān)稅年均在一百五六十億元，約占我國(guó)煙草當(dāng)時(shí)上繳利稅的30%（王學(xué)仕等，2013）。制假售假活動(dòng)也十分猖獗，甚至使用大型設(shè)備，產(chǎn)量相當(dāng)大，質(zhì)量有的粗糙低劣，也有的幾乎能以假亂真。在20世紀(jì)90年代的前8年，僅云南省煙草行業(yè)就監(jiān)銷假冒云南商標(biāo)卷煙220余萬(wàn)件，銷毀制假設(shè)備近7千臺(tái)。制假地區(qū)分布于閩、粵、浙、湘、桂、豫、冀、黔等?。▍^(qū)）的40個(gè)縣市。制假設(shè)備從簡(jiǎn)易木塑卷煙機(jī)更新到中小型煙廠才有的大型卷煙機(jī)，甚至裝備了進(jìn)口的先進(jìn)卷煙機(jī)。

21世紀(jì)前15年，制售假煙的活動(dòng)，依然相當(dāng)猖獗。2003-2012年卷煙打假情況如表1所示。

2014年全國(guó)共查處案值5萬(wàn)元以上假煙案件2196起，破獲國(guó)標(biāo)網(wǎng)絡(luò)案件863起；收繳制假煙機(jī)252臺(tái)，查獲煙絲煙葉16 697噸、假煙10.4萬(wàn)件、走私煙5.3萬(wàn)件；依法拘留6460人、追究刑事責(zé)任4261人（凌成興，2015）。

假煙不需要刻意降焦，反而因高焦油的“好勁頭” 使吸假煙者還以為“假而不劣”。假煙的危害不但擾亂卷煙市場(chǎng)秩序，損害國(guó)家利益和消費(fèi)者利益，而且扭曲社會(huì)價(jià)值取向，導(dǎo)致一些人不思守法經(jīng)營(yíng)、勤勞致富。假煙泛濫，還直接破壞了控?zé)煿こ獭＝到箿p害的深層含義，一是讓消費(fèi)者盡可能吸一些對(duì)人體危害稍輕、安全性較好的煙；二是縮小烤煙型比混合型卷煙含焦量的差距，抵御外煙滲透；三是在潛移默化中逐步改變吸煙者的嗜好性消費(fèi)習(xí)慣，既能減少危害，也能降低戒煙的難度。假煙是降焦減害、有效控?zé)煹呢?fù)能量，假煙泛濫，禍國(guó)殃民。

長(zhǎng)期以來(lái)，煙草專賣行政主管部門不斷加強(qiáng)打假打私體系建設(shè)，突出與公安聯(lián)合辦案的作用，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)打、防、管、控的優(yōu)勢(shì)，保持嚴(yán)厲打擊違法活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)，為維護(hù)國(guó)家利益、消費(fèi)者利益做出了重大貢獻(xiàn)。但是，終究會(huì)有部分涉假分子，在高額利潤(rùn)的驅(qū)使下，仍藐視法律，繼續(xù)鋌而走險(xiǎn)，打假打私任重道遠(yuǎn)，不允許有絲毫的懈怠。必須充分認(rèn)識(shí)打擊涉煙犯罪的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，僅僅靠道義的力量是不夠的，還需要借助法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、輿論等多種手段與力量，堅(jiān)持依法治煙，加強(qiáng)先進(jìn)辦案手段的運(yùn)用，對(duì)違反國(guó)家專賣制度的，要給予經(jīng)濟(jì)制裁和法律制裁，從嚴(yán)懲處危害大、情節(jié)惡劣的犯罪分子。要努力提高卷煙打假打私工作科學(xué)化、制度化水平，構(gòu)建社會(huì)綜合治理的格局，健全卷煙打假打私長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持煙草專賣制度，維護(hù)法律權(quán)威和國(guó)家與消費(fèi)者利益。

專賣有利于依法控?zé)熉募s和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)

2003年我國(guó)簽署了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，在2005年得到全國(guó)人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)，承諾在2011年1月9日前實(shí)現(xiàn)在室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所禁煙，禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。2007年，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心在北京啟動(dòng)“邁向無(wú)煙中國(guó)”的控?zé)燀?xiàng)目。2008年，實(shí)現(xiàn)北京奧運(yùn)會(huì)“無(wú)煙奧運(yùn)”的目標(biāo)。2010年，上海市“兩會(huì)”成為“無(wú)煙兩會(huì)”，同年舉辦“無(wú)煙世博”。2011年， “控?zé)煛笔状螌懭胫袊?guó)五年規(guī)劃，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》提出：全面推行公共場(chǎng)所禁煙。2012年4月，《煙草控制框架公約》秘書長(zhǎng)尼克高森在《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》談判期間指出，“中國(guó)政府一直積極履行《公約》義務(wù)，并建立了強(qiáng)有力協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，在控?zé)煼珊图夹g(shù)領(lǐng)域積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，值得向其他國(guó)家推廣”。