廣西公益林建設(shè)過程中存在的突出問題及對(duì)策分析

鄧必玉，韋　海，徐慶玲，馬一琳

(1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院，南寧 530011；2.廣西壯族自治區(qū)國(guó)有博白林場(chǎng)，廣西 博白 537617)

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廣西公益林建設(shè)過程中存在的突出問題及對(duì)策分析

鄧必玉1，2，韋海2，徐慶玲1，馬一琳1

(1.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院，南寧 530011；2.廣西壯族自治區(qū)國(guó)有博白林場(chǎng)，廣西 博白 537617)

摘要：依據(jù)廣西公益林建設(shè)現(xiàn)狀，針對(duì)公益林建設(shè)過程中存在調(diào)整頻繁、人工林管理難度大、補(bǔ)償機(jī)制不夠完善和管護(hù)力量薄弱等突出問題，提出相應(yīng)的管理對(duì)策。為相同情況公益林體系建設(shè)提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；突出問題；管理對(duì)策；廣西

引文格式：鄧必玉，韋海，徐慶玲，等.廣西公益林建設(shè)過程中存在的突出問題及對(duì)策分析[J].森林工程，2016，32(1)：25-28.

0引言

2000年廣西開展森林分類區(qū)劃界定工作，將森林按其自然功能屬性及其所處的生態(tài)區(qū)位，劃分為公益林和商品林兩大類，2001年廣西被國(guó)家列為中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金試點(diǎn)省區(qū)，從此廣西森林按商品林和公益林進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)[1]。廣西公益林自區(qū)劃界定以來，經(jīng)過政府、林業(yè)主管部門及廣大群眾的努力，公益林生態(tài)效益凸顯。但是廣西的公益林在建設(shè)過程中，還是存在不少的問題，本文以自治區(qū)級(jí)以上公益林為例，就現(xiàn)階段建設(shè)過程中存在的突出問題展開探討，提出相應(yīng)的對(duì)策，為廣西公益林體系建設(shè)提供參考。

1公益林資源現(xiàn)狀

2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣西共區(qū)劃界定自治區(qū)級(jí)以上公益林面積544.43萬hm2。按地類分：有林地面積260.50萬hm2，占47.8%；灌木林地面積257.95萬hm2，占47.4%；未成林地面積13.74萬hm2，占2.5%；無立木林地面積4.41萬hm2，占0.8%；宜林地面積7.06萬hm2，占1.3%，疏林地、苗圃地、輔助生產(chǎn)用地面積共 0.76萬hm2，占0.1%。按林種分：水源涵養(yǎng)林129.20萬hm2，占23.7%；水土保持林343.97萬hm2，占63.2%；護(hù)岸林0.88萬hm2，占0.2%；自然保護(hù)區(qū)林52.27萬hm2，占9.6%；國(guó)防林14.79萬hm2，占2.7%；其它防護(hù)林3.32萬hm2，占0.6%。

2公益林建設(shè)過程中存在的突出問題

(1)公益林調(diào)整過于頻繁

2001年，廣西作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金試點(diǎn)省區(qū)，只有部分公益林獲得中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，許多農(nóng)戶并未獲得公益林補(bǔ)償基金；2004年，國(guó)家根據(jù)試點(diǎn)過程中存在的問題出臺(tái)《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，廣西依據(jù)該辦法的規(guī)定，在2001年區(qū)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)公益林進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整。2005年，廣西為了進(jìn)一步明確自治區(qū)級(jí)重點(diǎn)公益林分布和數(shù)量，建立自治區(qū)級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，廣西再次區(qū)劃界定自治區(qū)級(jí)以上重點(diǎn)公益林；2010年，為了把公益林?jǐn)?shù)據(jù)更新到2009年森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果上，廣西又一次對(duì)公益林進(jìn)行了完善區(qū)劃；2012年，針對(duì)2010年完善區(qū)劃界定中地類錯(cuò)誤及集體林權(quán)制度改革后林權(quán)所有者不愿繼續(xù)將其林地作為公益林經(jīng)營(yíng)的林地小班進(jìn)行調(diào)整；2014年，結(jié)合林地年度變更調(diào)查，為了將公益林管理數(shù)據(jù)落實(shí)到林地“一張圖”上，實(shí)現(xiàn)公益林“一張圖”管理，自治區(qū)林業(yè)廳要求對(duì)原林地“一張圖”錯(cuò)劃、漏劃的公益林?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行修正。以上僅是大范圍全區(qū)性的調(diào)整，幾乎每年都有部分縣(區(qū))由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要或森林采伐需要等原因申請(qǐng)?jiān)趨^(qū)域內(nèi)進(jìn)行局部調(diào)整。廣西公益林區(qū)劃至今一直處于調(diào)整狀態(tài)，數(shù)據(jù)時(shí)時(shí)都在變更，2008年廣西重點(diǎn)公益林統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為519萬hm2[2]，2011年為546.88萬hm2[3]，2014年為544.43萬hm2，調(diào)整過于頻繁不利于公益林管理，也不利于公益林管護(hù)，同時(shí)也給公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金申請(qǐng)及發(fā)放帶來不便。

(2)人工林管理問題突出

2000至2001年廣西在區(qū)劃公益林之時(shí)，為了在有限的時(shí)間內(nèi)完成公益林建設(shè)任務(wù)，林業(yè)主管部門在大部分農(nóng)戶不知情的情況下將其林地區(qū)劃為公益林，根據(jù)生態(tài)區(qū)位的重要性，區(qū)劃了不少的松、杉、桉人工林作為公益林，至今松、杉、桉公益林面積共33.80萬hm2，占公益林總面積的6.2%，這些人工林待到主伐年齡時(shí)群眾被告知是公益林又不得進(jìn)行商業(yè)采伐，群眾意見很大，偷伐或盜伐公益林事件時(shí)有發(fā)生，有些群眾甚至有計(jì)劃的放火燒林木，然后依據(jù)合法途徑采伐受損木，待整片林子全部變?yōu)椴煞ホE地后，部分林農(nóng)因有“前車之鑒”，將林地改種農(nóng)作物，造成了公益林喪失。大部分林農(nóng)雖然不破壞公益林，但是因經(jīng)營(yíng)公益林與經(jīng)營(yíng)商品林的經(jīng)濟(jì)效益相差過大，抵觸情緒明顯、甚至出現(xiàn)集體上訪事件。鑒于人工公益林管護(hù)的壓力，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門數(shù)次想調(diào)整出公益林，卻又因其處于重要的生態(tài)區(qū)位難以得到上級(jí)批復(fù)。隨著公益林管理制度的逐步完善，允許二、三級(jí)保護(hù)的公益林進(jìn)行撫育間伐和更新采伐，但是國(guó)家允許公益林采伐的目的是“采弱留壯”，而農(nóng)民處于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，往往是“采壯留弱”，因此，為了保護(hù)公益林，在監(jiān)管力量薄弱的情況下，林業(yè)主管部門至今也沒能放開人工公益林采伐。

(3)石山公益林保護(hù)和利用矛盾顯現(xiàn)

為了改善巖溶地區(qū)生態(tài)環(huán)境，遏制石漠化趨勢(shì)，廣西根據(jù)國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法，把大部分石山灌木林區(qū)劃為公益林，至2014年，區(qū)劃為公益林的石山灌木林面積達(dá)到240.32萬hm2，占重點(diǎn)公益林面積的44.1%。在封山育林最初的十年時(shí)間里，石山灌木林得到了很好的保護(hù)，生物多樣性和植被覆蓋度得到明顯的提高，但是到了最近幾年，石山公益林也面臨著諸多威脅。其一，隨著具有顯著經(jīng)濟(jì)效益的速生桉在廣西迅猛發(fā)展，速生桉種植的范圍從土山向石山延伸，天然的石山灌木林遭到破壞，特別是在桂中一帶最為明顯。其二，砂糖桔經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)超其它經(jīng)濟(jì)作物，在砂糖桔的適宜種植區(qū)桂東北，也出現(xiàn)了破壞石山公益林種植砂糖桔的現(xiàn)象。其三，牛羊價(jià)格持續(xù)走高，桂西北部分縣(區(qū))把發(fā)展畜牧業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和農(nóng)民致富的有效途徑，牛羊特別是山羊數(shù)量增多，使得剛恢復(fù)植被的石山公益林又面臨著逆向演替的威脅。另外，目前廣西正處于高速發(fā)展的階段，石灰?guī)r作為建材的重要原料之一需求加大，近年在石山公益林范圍違法采石現(xiàn)象也較普遍。

(4)補(bǔ)償機(jī)制還不完善，忽略經(jīng)營(yíng)主體利益

廣西對(duì)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2010年以前統(tǒng)一為75元/(hm2·a)，2010、2013年對(duì)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，集體和個(gè)人所有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上升為225元/(hm2·a)，國(guó)有公益林依舊為75元/(hm2·a)。雖然《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》和《廣西壯族自治區(qū)公益林管理辦法》明確了要根據(jù)公益林的地類及林分質(zhì)量等因子制定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行優(yōu)質(zhì)高價(jià)，劣質(zhì)低價(jià)的補(bǔ)償原則，但是至今依然沒有得到落實(shí)?，F(xiàn)行的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)出林地及林分的實(shí)際價(jià)值，忽略了公益林經(jīng)營(yíng)主體的利益。在廣西大多數(shù)山區(qū)，人均耕地面積少，賴以生存的山林被劃入公益林后又得不到同等價(jià)值的補(bǔ)償，影響山區(qū)群眾生產(chǎn)生活甚至直接導(dǎo)致集體返貧[4]。國(guó)有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直沒有提高也忽略了國(guó)有公益林實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益，在廣西許多地方國(guó)有林場(chǎng)為了廣西生態(tài)建設(shè)劃定為保護(hù)區(qū)或大部分林地區(qū)劃為國(guó)有公益林，經(jīng)營(yíng)方式由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，但是獲得的公益林補(bǔ)償基金不足以彌補(bǔ)這種轉(zhuǎn)變?cè)斐傻慕?jīng)濟(jì)損失，直接影響林場(chǎng)(保護(hù)區(qū))的生存和職工的生活水平。

(5)公益林監(jiān)管隊(duì)伍人員不足、設(shè)備落后，難以保證公益林資源安全

廣西公益林監(jiān)管模式一般為縣林業(yè)局林政股(或營(yíng)林股)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站—林農(nóng)(或聘請(qǐng)的護(hù)林員)。林政和營(yíng)林是林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)最多的部門，公益林日常管理工作最終還是依靠林業(yè)站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站肩負(fù)著公益林調(diào)整、管護(hù)合同簽訂和公益林日常監(jiān)管的重任。但是由于廣西進(jìn)行過多次的機(jī)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站時(shí)而歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)府直管時(shí)而歸林業(yè)局直管，在林業(yè)局失去直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的時(shí)間里鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往調(diào)走林業(yè)站能力強(qiáng)業(yè)務(wù)嫻熟的專業(yè)技術(shù)人才，而把一些非林業(yè)專業(yè)人員調(diào)整到林業(yè)站，基層人才流失加上現(xiàn)有體制的約束難以補(bǔ)充新生力量，廣西林業(yè)站向著“非專業(yè)，老齡化”發(fā)展，加之絕大部分林業(yè)站沒有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、沒有專車配備，外業(yè)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)過少，極大影響職工工作積極性。這樣一來使得公益林管護(hù)工作最終依靠林農(nóng)(護(hù)林員)的自覺性，難以保證公益林建設(shè)預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。許多地方林場(chǎng)劃為保護(hù)區(qū)或大部分林地區(qū)劃為公益林后，進(jìn)行木材生產(chǎn)的林地大幅減少甚至沒有了商品林地，收入的銳減使得林場(chǎng)(保護(hù)區(qū))裁員，剩下極少的人員管護(hù)大面積公益林，國(guó)有公益林資源安全難以得到保障。

3公益林管理對(duì)策分析

(1)尊重群眾意愿，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立穩(wěn)定的公益林區(qū)劃界定范圍

加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，使農(nóng)民充分了解公益林的生態(tài)服務(wù)功能及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，耐心講解我國(guó)公益林的各項(xiàng)政策，強(qiáng)調(diào)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，化解部分農(nóng)民對(duì)公益林的抵觸情緒。充分尊重群眾意愿，在控制總量不變的情況下，強(qiáng)烈要求調(diào)出公益林的予以調(diào)出，達(dá)到條件符合調(diào)入的給予調(diào)入。另外，公益林要與地方的城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接，避免因項(xiàng)目建設(shè)不斷調(diào)整公益林的情況再出現(xiàn)。在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，建立穩(wěn)定的公益林區(qū)劃界定范圍，為公益林的長(zhǎng)期建設(shè)、生態(tài)效益穩(wěn)定發(fā)揮打下良好的基礎(chǔ)。

(2)開展人工公益林近自然化改造，提高人工公益林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益

各林業(yè)院校把握公益林“提質(zhì)增效”的有利契機(jī)，申請(qǐng)相關(guān)課題，結(jié)合廣西實(shí)際運(yùn)用近自然森林經(jīng)營(yíng)的理論和技術(shù)方法，選擇馬尾松(包括其它松類)、杉木、桉樹等人工公益林進(jìn)行近自然化改造實(shí)驗(yàn)，通過開展人工林生境評(píng)價(jià)和植被演替規(guī)律研究，依據(jù)適地適樹原則，科學(xué)規(guī)劃、選擇樹種和林型[5]，應(yīng)用目標(biāo)樹、生態(tài)目標(biāo)樹標(biāo)記和采伐干擾樹、人工補(bǔ)植輔助天然更新等經(jīng)營(yíng)措施，把同齡單層人工公益林改造成復(fù)層混交異齡林，形成既滿足林農(nóng)增加經(jīng)濟(jì)收入需要又滿足公益林生態(tài)建設(shè)需要的高效森林群落。逐步建立起適合廣西的人工公益林近自然化改造的作業(yè)設(shè)計(jì)體系、整體撫育經(jīng)營(yíng)方案，促進(jìn)我區(qū)人工公益林林分結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益及社會(huì)效益最大化，解決現(xiàn)階段我區(qū)人工公益林管不住、管不好、生態(tài)效益低的難題。

(3)加強(qiáng)監(jiān)管和部門間溝通，保護(hù)好石山灌木林

石山灌木林是我區(qū)公益林重要組成部分，石山灌木林不僅是我區(qū)的生態(tài)屏障，也是八桂大地一道亮麗的風(fēng)景，如果天然植被遭到破壞，造成生物多樣性減少，水土流失甚至逆向演替為石漠化，國(guó)家在石漠化綜合治理、公益林建設(shè)等林業(yè)工程投入的大量資金將付諸東流。林業(yè)部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)破壞石山天然灌木林的行為加以制止和處罰，保護(hù)公益林建設(shè)成果，同時(shí)林業(yè)部門要加強(qiáng)與政府、畜牧業(yè)管理部門及土地管理部門的溝通。不能單純以增加農(nóng)民收入和支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，畜牧業(yè)的發(fā)展要考慮到生態(tài)安全，放養(yǎng)模式要向圈養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變；地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)也要遵守公益林相關(guān)政策法規(guī)，需要采石的盡量避免在公益林區(qū)開采，不可避免確實(shí)需要征占用公益林的國(guó)土部門與林業(yè)部分要理順申辦程序，督促業(yè)主按相關(guān)的政策法規(guī)合法用地。

(4)建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬資金來源渠道

廣西公益林一直采取一刀切的補(bǔ)償模式，沒有體現(xiàn)出區(qū)域、森林質(zhì)量的差別，借鑒國(guó)內(nèi)外生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，以“按質(zhì)論價(jià)”為原則，從地租、林地質(zhì)量、森林類型、固碳效率等多角度建立較為完善的、可操作性強(qiáng)的廣西公益林生態(tài)效益價(jià)值評(píng)價(jià)體系，并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為差別補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。同時(shí)按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，通過“政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償相輔”的模式“政府購(gòu)買生態(tài)，提供補(bǔ)償資金”，再通過政府向各受益方征收生態(tài)類稅費(fèi)擴(kuò)展資金來源渠道[3]，要求林業(yè)部門匯集多方意見，形成合理及行之有效的資金籌集方案爭(zhēng)取獲得政府的支持并以確切的法規(guī)條款確保公益林補(bǔ)償資金的穩(wěn)定來源。同時(shí)，公益林補(bǔ)償資金不分權(quán)屬，國(guó)有和集體公益林按同樣的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，保障國(guó)有公益林管理單位職工生活水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，提高職工管護(hù)公益林積極性。

(5)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，加大宣傳教育爭(zhēng)取全民參與

林業(yè)主管部門要與財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)，將基層林業(yè)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和日常工作經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，改善林業(yè)站辦公環(huán)境，添置必要的交通工具，增加野外工作補(bǔ)貼，提高基層職工工作積極性。同時(shí)從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，招收林業(yè)院校畢業(yè)生，提高基層隊(duì)伍整體專業(yè)技術(shù)水平，防止林業(yè)技術(shù)人員“斷層”，保證林業(yè)基層工作長(zhǎng)期正常有效開展，保障公益林得以監(jiān)管到位。另外利用報(bào)紙、電視、發(fā)放宣傳單、發(fā)送短信、舉辦攝影展、演講比賽和文章征集活動(dòng)等方式普及公益林法律法規(guī)及相關(guān)政策，做到全民了解公益林，全民參與保護(hù)公益林。

4結(jié)束語(yǔ)

生態(tài)公益林建設(shè)是關(guān)乎地區(qū)生態(tài)安全的大事，與每個(gè)公民息息相關(guān)。廣西森林自分類經(jīng)營(yíng)以來，公益林保護(hù)和管理成效顯著，為生態(tài)文明建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)我們也看到公益林建設(shè)存在諸多問題，這些問題制約了我區(qū)公益林建設(shè)步伐。針對(duì)突出的問題，努力完善生態(tài)公益林建設(shè)體系，促進(jìn)公益林穩(wěn)步、和諧發(fā)展，確?！吧鷳B(tài)立區(qū)，綠色發(fā)展”重大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

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Analysis on the Major Problems and Management Countermeasuresof Ecological Non-commercial Forest in Guangxi

Deng Biyu1，2，Wei Hai2，Xu Qingling1，Ma Yilin1

(1.Guangxi Forestry Survey and Design Institute，Nanning 530011；

2.Guangxi Bobai State Forest Farm，Bobai 537617，Guangxi)

Abstract：The ecological non-commercial forest construction in Guangxi is facing many problems and difficulties，such as frequent boundary adjustment，difficulty in artificial forest management，single channel source of compensation funds，and lacks of forest ranger and equipment.In accordance with these problems，this paper put forwards some countermeasures and suggestions for forest resource management，which has provided references for the construction of similar non-commercial forest projects.

Keywords：ecological non-commercial forest；major problems；management countermeasures；Guangxi

作者簡(jiǎn)介：第一鄧必玉，碩士，工程師。研究方向：森林資源與環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。E-mail：220000452@163.com

收稿日期：2015-03-26

中圖分類號(hào)：S718.56

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-005X(2016)01-0025-04