歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展與挑戰(zhàn)

陳潔

摘 要 歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展是一個漸進、動態(tài)的過程。尤其是美國的“9·11”事件以及在西歐發(fā)生的一系列恐怖襲擊推進了歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展。打擊恐怖主義日益凸顯其緊迫性，但是歐盟層面的反恐合作與協(xié)調(diào)具有被動性、碎片化的特征。在這種情況下，歐盟醞釀并制定了一個反恐戰(zhàn)略框架體系以適應(yīng)新的現(xiàn)實。2005年出臺的《歐盟反恐戰(zhàn)略》為歐盟反恐政策發(fā)展制定了中長期規(guī)劃，確立了“預(yù)防、保護、追捕和反應(yīng)”四大目標(biāo)，構(gòu)成了一個立體的戰(zhàn)略框架體系。此后，歐盟在既定反恐戰(zhàn)略框架下，通過了一系列法律措施和政策安排。但是，由于內(nèi)外因素的制約，歐盟反恐戰(zhàn)略及其實施仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 歐盟 反恐 戰(zhàn)略 挑戰(zhàn)

恐怖主義是歐洲地區(qū)安全的重大威脅之一，歐盟反恐戰(zhàn)略是歐盟安全治理格局的重要內(nèi)容。歐盟反恐戰(zhàn)略歷經(jīng)四個階段的發(fā)展演變，《歐盟反恐戰(zhàn)略》（EU Counter-Terrorism Strategy）的出臺標(biāo)志著反恐戰(zhàn)略的形成。歐盟反恐戰(zhàn)略旨在提高相關(guān)政策的一致性和連續(xù)性，“預(yù)防、保護、追捕和反應(yīng)”四個戰(zhàn)略支柱確立了打擊恐怖主義的綜合方案。此后，歐盟在既定戰(zhàn)略框架的基礎(chǔ)上出臺了一系列反恐新舉措。今年以來，歐洲國家接連遭受恐怖襲擊，暴露出歐盟仍面臨恐怖主義的威脅，在聯(lián)盟層面進一步加強反恐協(xié)調(diào)與合作再度受到重視。本文將就歐盟反恐戰(zhàn)略及相關(guān)問題做專門探討。

一、 歐盟出臺反恐戰(zhàn)略的背景

（一） 應(yīng)對恐怖主義的嚴峻挑戰(zhàn)

對于歐洲而言，恐怖主義并不是一個新現(xiàn)象。1972年發(fā)生的慕尼黑恐怖襲擊震驚了共同體，使得成員國初步認識到有必要加強反恐方面的合作。進入21世紀，恐怖主義的發(fā)展演變發(fā)揮了催化劑的作用，逐漸確定了反恐在歐盟事務(wù)中的優(yōu)先地位。2001年，在美國發(fā)生的“9·11”事件給歐盟敲響了警鐘。“9·11”事件使得歐盟認識到恐怖襲擊的嚴重危害，促使歐盟在反恐問題上進一步加強合作。此后，在西歐本土發(fā)生的恐怖襲擊活動表明歐盟國家已經(jīng)成為恐怖分子發(fā)動攻擊的主要目標(biāo)之一?！?·11”后歐洲陸續(xù)發(fā)生數(shù)起恐怖襲擊，其中兩起事件對歐盟造成較大震撼和影響，折射出成員國預(yù)防和應(yīng)對恐怖襲擊的能力的嚴重不足。2004年發(fā)生的馬德里恐怖襲擊是西歐遭遇的最嚴重的恐怖襲擊之一，2005年倫敦先后發(fā)生兩次地鐵連環(huán)爆炸案以及四起未遂爆炸。在西歐發(fā)生的恐怖主義襲擊事件表明恐怖主義已經(jīng)成為歐盟迫在眉睫的威脅。有學(xué)者指出，歐盟面臨三種恐怖主義威脅：基地組織及其盟友構(gòu)成的恐怖網(wǎng)絡(luò)；懷有特定政治目標(biāo)的種族與民族主義團體；特定族群內(nèi)容易被激化的“自由圣戰(zhàn)士”。

歐洲受到恐怖襲擊的威脅不斷上升，其背后的原因是多重的。首先，“9·11”之后，西歐各國均強調(diào)打擊恐怖主義，與美國加強反恐合作。尤其是英國積極參與美國發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭，引發(fā)了伊斯蘭世界對英國政府中東政策的不滿，使得英國淪為恐怖分子報復(fù)的目標(biāo)。其次，歐盟的地理位置和移民政策為恐怖分子提供了便利。在地理位置上，歐洲臨近中東，歐盟相對寬松的移民和庇護政策使得恐怖分子容易進入聯(lián)盟。再次，人員自由流動的實現(xiàn)為恐怖主義活動創(chuàng)造了便利條件。歐盟大部分成員國都是申根協(xié)定成員國，申根區(qū)內(nèi)取消了內(nèi)部邊境管制，實現(xiàn)了人員自由流動。沒有內(nèi)部邊界管制的申根區(qū)使得犯罪分子可以在申根成員國自由進出。歐盟松散的邊境管制、單一貨幣和較少的金融立法措施使得資助恐怖活動的非法資金在歐盟境內(nèi)任意流通。此外，歐洲的移民問題使得極端主義思想的擴散“有機可乘”。歐洲的移民群體仍然受到主流社會的歧視和排斥，貧困率和失業(yè)率較高。移民難以融入主流社會導(dǎo)致身份認同危機，容易受到恐怖分子的蠱惑。最后，與美國嚴密的反恐措施相比，歐盟安保措施相對寬松，成為引發(fā)恐怖襲擊的原因之一?？植乐髁x的威脅表現(xiàn)出緊迫性和跨國性，單個歐洲國家無法獨自應(yīng)對。歐盟有必要推進聯(lián)盟層面的反恐政策，協(xié)調(diào)和整合各國的力量，從而有效的打擊恐怖主義。

（二） 彌補歐盟層面反恐政策的不足

恐怖主義的跨國性和恐怖威脅的嚴峻性決定了打擊恐怖主義僅僅停留在成員國層面是不夠的，還必須在歐盟層面加強跨國協(xié)調(diào)與合作。然而，成員國差異性的利益訴求導(dǎo)致歐盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作進展緩慢。反恐涉及警察、司法、外交與安全等眾多政策領(lǐng)域，關(guān)乎成員國的核心主權(quán)，成員國不愿讓渡主權(quán)到超國家機構(gòu)，主要遵循政府間決策原則，體現(xiàn)為大國主導(dǎo)、歐盟機構(gòu)被動追隨。在聯(lián)盟層面上，反恐政策具有被動應(yīng)對的特征，而非積極主動的綜合性方案。例如，“9·11”之后，歐盟出臺了一系列反恐政策，但是歐盟的應(yīng)對措施并不是對威脅及其挑戰(zhàn)進行細致研究的結(jié)果，而是借用了1999年坦佩雷（Tampere）峰會提出的相關(guān)倡議。起初的路線圖和后來的行動計劃都只是泛泛的政策措施，缺乏戰(zhàn)略視野。歐盟層面的反恐政策發(fā)展為一些不連貫的短期規(guī)劃，部門之間存在明顯的職責(zé)重疊現(xiàn)象。歐盟涉及反恐的機構(gòu)，除了歐洲警察組織和歐洲司法合作組織，還包括歐洲中央銀行、歐洲毒品監(jiān)控中心、歐洲外部邊境管理局等，不僅容易造成多頭管理，而且造成資源浪費。歐盟反恐政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和連貫性，影響預(yù)防和應(yīng)對恐怖襲擊事件的有效性。

在成員國層面，各國反恐政策體系的發(fā)展水平，發(fā)展速度不一。不僅成員國對恐怖主義缺乏一致的界定，而且成員國的反恐政策存在很大差異。有些成員國已經(jīng)制定了反恐立法，大部分成員國相關(guān)立法嚴重滯后。在2002年之前，只有德國、法國、意大利、葡萄牙、西班牙和英國有明確的反恐立法，其余成員國并沒有將恐怖主義單獨列出，而是將其歸入普通犯罪。另外，只有法國、西班牙和英國的反恐立法包括國際恐怖主義，其余國家缺乏相關(guān)法規(guī)。因此，恐怖分子嫌疑人通常利用成員國反恐立法的差異性來躲避法律的懲罰。歐盟成員國在調(diào)查、起訴、審判恐怖分子的方式上也存在顯著差異。成員國之間的差異性為聯(lián)盟層面的反恐協(xié)調(diào)和合作設(shè)置了障礙，導(dǎo)致打擊恐怖分子效率低下。此外，具有合作意愿的部分成員國傾向于在歐盟框架之外尋求雙邊或多邊合作。例如，法國和西班牙于2004年簽署反恐合作協(xié)議；2005年，英國和愛爾蘭深化反恐合作；比利時、德國、西班牙、法國、盧森堡、荷蘭和奧地利7國在2005年簽訂《普呂姆條約》，實現(xiàn)DNA、指紋和車籍資料共享，以及加強警務(wù)合作。這些聯(lián)盟框架之外的合作削弱了歐盟作為國際安全行為體的意愿和能力，加劇了歐盟反恐政策碎片化的特征。總之，歐盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作具有被動性、碎片化的特征。因此，歐盟有必要從整體上對資源進行統(tǒng)籌管理和優(yōu)化，建立一個共同和有效的反恐戰(zhàn)略框架，以克服政策執(zhí)行過程中的內(nèi)部阻力。

二、 歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展歷程

上世紀70年代初，歐共體成員國開始考慮反恐合作的議題。由于反恐涉及的政策領(lǐng)域關(guān)乎各國主權(quán)中較為敏感的部分，且打擊恐怖主義并沒有表現(xiàn)出緊迫性，反恐在歐盟議事日程中一直處于邊緣地位。進入21世紀，在美國發(fā)生的恐怖襲擊為歐盟反恐合作的發(fā)展提供動力，使得打擊恐怖主義成為歐盟的主要議事日程。歐盟陸續(xù)制定了一系列打擊恐怖主義的措施和機制，但相關(guān)反恐政策是應(yīng)急性的，缺乏總體規(guī)劃。在歐洲本土發(fā)生的一系列恐怖襲擊則迫使歐盟將反恐政策上升到戰(zhàn)略高度，反恐政策被納入一個單一框架?？偟膩碚f，歐盟反恐戰(zhàn)略的發(fā)展演變大體上可以分為4個階段：

（一） 早期的嘗試合作階段。上世紀70年代，歐共體成員國在共同體框架之外建立了“特萊維集團”（the Trevi Group），為相互之間進行反恐合作與協(xié)調(diào)提供基本的平臺。1972年發(fā)生的慕尼黑恐怖襲擊事件受到全世界的關(guān)注，共同體成員國認識到必須就打擊恐怖主義進行協(xié)調(diào)。1975年12月，在羅馬召開的歐共體成員國首腦會議上，成員國決定建立一個特別工作小組來交換反恐信息，以打擊恐怖主義和協(xié)調(diào)成員國反恐合作。1976年6月，共同體成員國的司法和內(nèi)政部長在盧森堡召開首次會議，標(biāo)志著“特萊維集團”的成立?！疤厝R維集團”的主要任務(wù)是交流反恐情報，其功能隨后擴大到僅有組織犯罪和警務(wù)合作。

（二） 高度重視階段?！?·11”事件改變了歐盟成員國對恐怖主義的認知，歐盟緊鑼密鼓地通過了一系列的框架決定、共同立場、行動計劃、宣言等。2001年9月21日，歐盟成員國首腦在布魯塞爾召開特別會議，會上將恐怖主義界定為主要威脅之一，將打擊恐怖主義作為歐盟的首要目標(biāo)。首腦會議還通過一項《反恐行動計劃》，主要內(nèi)容包括：加強警務(wù)和司法合作；切斷恐怖主義的資金來源；強化空中安全；協(xié)調(diào)歐盟的全球行動等。12月 27日，理事會通過《打擊恐怖主義共同立場》。2002年6月13日，歐盟理事會通過《關(guān)于打擊恐怖主義的框架決定》。為了促成歐盟成員國對恐怖主義有相同的認知或解讀，框架決定明確界定了恐怖主義的定義及犯罪的內(nèi)容，將恐怖主義行為分為8類。2003年12月，歐盟通過《歐洲安全戰(zhàn)略》，指出歐洲面臨新的、多元的、更隱蔽且難以預(yù)測的三大戰(zhàn)略威脅，并將恐怖主義列為首位。《歐洲安全戰(zhàn)略》雖然沒有就打擊恐怖主義提出具體政策建議，但明確表示歐盟將在反恐戰(zhàn)略上更重視國際及內(nèi)部各成員國之間的協(xié)調(diào)合作。

（三） 加速發(fā)展階段。馬德里爆炸案后，歐盟成員國內(nèi)政部長于2004年3月19日在布魯塞爾召開緊急會議，討論加強反恐合作的具體措施。3月24-25日，歐盟首腦會議發(fā)表《打擊恐怖主義宣言》。宣言聲稱，歐盟成員國將相互協(xié)助，運用包括軍事資源在內(nèi)的一切手段預(yù)防恐怖襲擊。為了提高安全保障能力，歐盟將采取一系列措施，包括加強成員國之間以及歐盟與第三國之間的安全合作；加強邊界控制；加強情報共享；切斷恐怖組織的資金來源；進一步加強交通系統(tǒng)的安全等。首腦會議還決定任命荷蘭前內(nèi)政副大臣德·弗里斯為歐盟反恐協(xié)調(diào)員，負責(zé)協(xié)調(diào)歐盟成員國在反恐方面的行動、信息交流。12月，歐盟理事會通過一項修訂后的《反恐行動計劃》，在7個目標(biāo)下提出175項具體政策措施。

（四） 戰(zhàn)略形成階段。倫敦爆炸案發(fā)生后，成員國內(nèi)政部長召開特別會議，歐盟理事會加強其打擊恐怖主義的承諾，決定進一步貫徹與落實《反恐行動計劃》及其他既有的政策措施。此外，擔(dān)任輪值主席國的英國積極將反恐議題納入歐盟的議事日程，推動歐盟出臺一份全面的反恐戰(zhàn)略規(guī)劃。2005年11月30日，歐盟輪值主席國和反恐協(xié)調(diào)員向部長理事會提交一份《歐盟反恐戰(zhàn)略》。12月1日，歐盟部長理事會就新的反恐戰(zhàn)略達成一致意見，12月15-16日召開的首腦會議最終決定采納該戰(zhàn)略。《歐盟反恐戰(zhàn)略》確定了歐盟打擊恐怖主義政策的目標(biāo)和方法，提出歐盟反恐政策的四大支柱為“預(yù)防、保護、追捕、反應(yīng)”。歐盟反恐戰(zhàn)略的出臺表明歐盟設(shè)法制定一個全面的和連貫的反恐政策框架。

三、 歐盟的反恐戰(zhàn)略及實施

（一） 歐盟反恐戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

歐盟反恐戰(zhàn)略為歐盟反恐政策的發(fā)展勾勒了更為清晰的框架，推動了歐盟成員國反恐政策的協(xié)調(diào)和合作。歐盟反恐戰(zhàn)略指出在打擊恐怖主義方面，成員國仍然負有主要責(zé)任，同時強調(diào)歐盟的輔助作用。為此，歐盟提出打擊恐怖主義的四個目標(biāo)，即“預(yù)防、保護、追捕、反應(yīng)”，構(gòu)成反恐戰(zhàn)略的支柱?；诖?，歐盟反恐戰(zhàn)略主要包括四個組成部分：一是防止歐盟成員國的公民加入恐怖組織，尤其是防止恐怖分子通過網(wǎng)絡(luò)等途徑煽動和招募人員；二是通過加強邊界管理、確保交通運輸和其他重要建設(shè)的安全，從而保護歐盟成員國的公民和各項基礎(chǔ)設(shè)施；三是跨邊境或在全球追捕和調(diào)查恐怖分子，阻止恐怖分子的計劃、通訊及遷徙、破壞其支援網(wǎng)絡(luò)、切斷其資金和爆炸物來源，將恐怖分子繩之以法；四是本著團結(jié)（solidarity）的精神，在恐怖襲擊事件發(fā)生后，提高協(xié)調(diào)能力以及應(yīng)對受害者需求的能力，從而控制或減輕恐怖襲擊的損失。歐盟還詳述了反恐戰(zhàn)略每一支柱的關(guān)鍵事項（請參考表1）。

（二） 歐盟反恐戰(zhàn)略的實施

《歐盟反恐戰(zhàn)略》僅為歐盟打擊恐怖主義確立了指導(dǎo)方針，尚需要制定具體的政策賦予其實質(zhì)內(nèi)容。歐盟出臺反恐戰(zhàn)略之后，在“預(yù)防、保護、追捕、反應(yīng)”四個支柱下，陸續(xù)通過了一系列法規(guī)和具體政策措施。歐盟反恐戰(zhàn)略既包括內(nèi)部戰(zhàn)略，也包括對外戰(zhàn)略，兩者是相互關(guān)聯(lián)的，均被整合于四個支柱之下。其中，內(nèi)部戰(zhàn)略是歐盟反恐政策的重心，其主要進展包括：

首先，在“預(yù)防”方面，歐盟積極采取措施來防止恐怖主義思想的擴散和新成員招募。2005年底召開的歐盟首腦會議通過《歐盟打擊激進化與恐怖主義招募的戰(zhàn)略》，主要包括三個方面：摧毀將人們拉入恐怖主義網(wǎng)絡(luò)與個人的行動；確保主流民意壓過極端主義；更積極地促進安全、公正、民主與所有人的機會，歐盟隨后還通過了行動計劃。歐盟還加大對激進化問題的研究：委員會于2006年成立“關(guān)于暴力激進化的專家小組”，并于2008年成立“關(guān)于激進化的歐洲專家網(wǎng)絡(luò)”（ENER）。為了加強對恐怖主義活動的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，歐盟積極推動執(zhí)法機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)之間的對話，并在歐洲刑警組織設(shè)立名為“檢查網(wǎng)絡(luò)”（Check the Web）的移動數(shù)據(jù)庫，以便掌握和分享恐怖分子的相關(guān)動態(tài)。2008年11月，歐盟理事會修訂了《打擊恐怖主義的框架決議》，確定公然煽動、招募和培訓(xùn)恐怖主義分子均是犯罪行為。為了推進多元文化社會的發(fā)展和促進移民融入社會，歐盟將2008年設(shè)定為“跨文化對話年”。歐盟委員會于2011年9月9日成立了“激進化預(yù)警網(wǎng)絡(luò)”（RAN），旨在防止一般公眾受到恐怖主義及其激進的意識形態(tài)的吸引。2014年6月，歐盟理事會通過修訂后的《歐盟打擊激進化與恐怖主義招募的戰(zhàn)略》，并于12月通過一系列指導(dǎo)方針。此外，打擊恐怖主義資助是歐盟反恐的一項重要任務(wù)。2005年10月通過的《第三號反洗錢指令》明確包含打擊恐怖主義資助的反洗錢立法，該指令于2007年正式生效。歐盟還相繼通過《關(guān)于進出聯(lián)盟的現(xiàn)金控制的條例》和《關(guān)于資金轉(zhuǎn)移的條例》，以及《歐洲付款服務(wù)指令》。2008年7月，歐盟通過了修訂后的《打擊恐怖主義資助的戰(zhàn)略》。2015年2月，歐盟通過《第四號反洗錢指令》，以便進一步改善資金追蹤、打擊洗錢和恐怖主義融資。

其次，在“保護”方面，為了保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，歐盟理事會于2008年底通過《關(guān)于識別、指定歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及評估提高保護必要性的指令》，所有成員國在2012年之前均將相關(guān)指令轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法。歐盟還發(fā)起了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的歐洲計劃”，包括設(shè)立“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護的歐洲參考網(wǎng)絡(luò)”以及“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警與信息網(wǎng)絡(luò)”。為了加強網(wǎng)絡(luò)安全，保護歐洲免受大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)中斷的風(fēng)險，歐盟委員會在2009年出臺了《關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護的通訊》，歐盟理事會于2013年通過《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》。為了保證航空和海上交通運輸安全，歐盟還出臺相關(guān)條例和指令，確定了民用航空安全領(lǐng)域的共同規(guī)則，以及提高港口安全的具體政策。在打擊恐怖主義中，加強邊境控制的重要性逐漸顯露。為此，歐盟賦予歐洲外部邊境管理局更大權(quán)限，尤其提升其在反恐信息交換與合作中的作用，其下設(shè)立的歐洲邊境監(jiān)控系統(tǒng)（Eurosur）于2013年開始啟動。此外，歐盟理事會于2008年通過《關(guān)于提升爆炸物安全的歐盟行動計劃》，提出約50項具體措施以加強爆炸物安全。歐盟還通過《關(guān)于民用爆炸物的識別和追蹤系統(tǒng)的指令》，旨在建立一個系統(tǒng)，從而能追蹤到爆炸物的生產(chǎn)、運輸、銷售以及最終使用的全過程。2009 年底，歐盟理事會通過《關(guān)于生物、化學(xué)、放射性及核安全的行動計劃》，包含124項具體措施，旨在提高預(yù)防、檢測和應(yīng)對相關(guān)威脅的能力。

再次，在“追捕”方面，歐盟積極提升歐洲刑警組織和歐洲司法合作組織的作用，并推進兩個機構(gòu)之間的合作和信息交流。根據(jù)歐盟理事會第2009/371/JHA號決定，歐洲刑警組織于2010年1月1日正式成為歐盟的常設(shè)機構(gòu)，其在打擊恐怖主義方面的權(quán)限得以提升。歐盟理事會于2008年底通過決議，提升了歐洲司法合作組織在協(xié)助成員國打擊有組織犯罪中的作用，尤其是推進成員國與歐洲司法合作組織之間的情報交流。應(yīng)歐盟理事會的要求，兩個機構(gòu)于2009年10月簽訂了修訂后的合作協(xié)定，旨在通過加強信息交換來打擊恐怖主義。為了收集與犯罪事務(wù)相關(guān)的必要證據(jù)，尤其是調(diào)取存在于其他成員國的物品、文件或數(shù)據(jù)，成員國還就歐洲證據(jù)令（EEW）達成共識，該決議于2009年生效。為了促進成員國之間的司法互助，歐盟理事會于2014年通過《關(guān)于刑事犯罪的歐洲調(diào)查令（EIO）指令》。歐盟及成員國還積極加強反恐信息合作。2005年5月，法、德等7名成員國在歐盟框架之外簽訂《普呂姆條約》。該條約旨在借助簽署國之間資料分享以及警察合作，從而在深化合作方面起先鋒作用。打擊恐怖主義的現(xiàn)實需要使得《普呂姆條約》生效不久后便實現(xiàn)歐盟化。2008年6月23日，歐盟理事會通過關(guān)于在打擊恐怖主義和跨國犯罪等問題上加強跨邊境合作的決議，決定將《普呂姆條約》及其執(zhí)行條例的大部分條款納入歐盟框架。其中第三條規(guī)定，為了共同打擊和預(yù)防恐怖主義，成員國可以分享相關(guān)DNA、指紋和車輛登記信息。此外，歐盟理事會于2009年通過一項決議，決定設(shè)立“歐洲犯罪記錄信息系統(tǒng)”（ECRIS），該系統(tǒng)自2012年4月起開始運作。當(dāng)前，歐盟正在積極推進《乘客姓名記錄（PNR）指令》的通過。

最后，在“反應(yīng)”方面，歐盟也出臺一系列措施，包括危機管理、公民保護和受害者援助等。例如，歐盟委員會籌建了“快速警戒系統(tǒng)”（ARGUS），以便在緊急情況下能做出快速、高效、協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對。歐盟還重新審查了緊急情況和危機協(xié)調(diào)的相關(guān)安排，并于2013年6月通過“整合性政治危機應(yīng)對安排”（IPCR）。此外，歐盟理事會于2007年11月通過一個決議，提出建設(shè)公民保護機制，并在2013年底修訂了關(guān)于歐盟公民保護的立法。2008年底，歐盟委員會成立了“恐怖主義受害者協(xié)會歐洲網(wǎng)絡(luò)”以促進各協(xié)會之間的跨國協(xié)作。2014年6月，歐盟理事會通過一項決議，旨在為聯(lián)盟和成員國貫徹“團結(jié)條款”做出具體安排。

在對外戰(zhàn)略方面，歐盟重視發(fā)展國際與區(qū)域性的反恐合作，與第三國家進行執(zhí)法和司法合作，以及協(xié)助第三國加強反恐能力建設(shè)等。例如，歐盟在聯(lián)合國、八國集團和歐洲委員會的框架內(nèi)進行反恐多邊合作。歐盟與美國等第三國簽訂一系列互助協(xié)議，包括引渡和司法互助、警察和司法機構(gòu)情報交換、交換金融信息、共享航空乘客信息等。為了消除恐怖主義的根源，歐盟加強對發(fā)展中國家的經(jīng)濟援助，以解決貧困問題。歐盟還為重要的第三國提供援助，增強其打擊恐怖主義的能力。例如，利比亞地區(qū)持續(xù)增長的恐怖主義活動威脅了非洲薩赫勒地區(qū)的安全和穩(wěn)定，歐洲理事會于2012年啟動“尼日爾軍事能力建設(shè)行動”，向尼日爾派遣行動小組，指導(dǎo)和培訓(xùn)當(dāng)?shù)匕踩筷牬驌艨植澜M織。對于恐怖威脅的新認知和進行國際行動的需要使得歐盟在反恐政策領(lǐng)域逐漸發(fā)展為一個國際行為者。歐盟反恐政策不再局限于司法和內(nèi)政合作，反恐也成為歐盟對外行動的任務(wù)之一。

四、 歐盟反恐戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

在反恐戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，歐盟在反恐方面取得一定進展，促進了成員國之間的反恐協(xié)調(diào)與合作，發(fā)展共同反恐能力，以及加強國際反恐合作。但是，歐盟反恐戰(zhàn)略及其實施仍然面臨一些挑戰(zhàn)。首先，歐盟成員國維護主權(quán)的政治考量阻礙了聯(lián)盟層面反恐政策的進一步發(fā)展?？植乐髁x襲擊使得歐盟認識到恐怖主義威脅的嚴峻性，成員國無法獨自應(yīng)對異常復(fù)雜的反恐形勢。因此，歐盟成員國原則上同意加強反恐合作以確保安全。但是，反恐和打擊犯罪的一些內(nèi)容太敏感，以至于成員國不愿在相關(guān)政策領(lǐng)域讓渡主權(quán)。由此造成的結(jié)果是，歐盟在反恐政策領(lǐng)域的權(quán)限仍然有限，既有政策的具體落實和執(zhí)行缺乏動力。歐盟至今沒有一個單獨的機構(gòu)來處理與恐怖主義有關(guān)的事務(wù)。歐盟雖然設(shè)立了反恐協(xié)調(diào)員，但是該職位幾乎沒有實質(zhì)權(quán)力：沒有獨立預(yù)算和立法建議權(quán)，不能主持各成員國司法或外交部長會議及主導(dǎo)設(shè)定反恐議程。歐洲刑警組織雖發(fā)展為歐盟機構(gòu)，但是在反恐領(lǐng)域的權(quán)限仍不足。至于具體政策的實施，如在反激進化方面，廣泛的議事日程并沒有導(dǎo)致眾多措施的全面落實；在打擊恐怖主義資金來源方面，成員國將相關(guān)立法轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法時存在延遲或者不執(zhí)行等問題；在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護方面，成員國雖然認識到加強跨國合作的必要性，但是仍然不愿意向歐盟讓渡部分主權(quán)。此外，成員國對主權(quán)的考量導(dǎo)致歐盟難以通過新的反恐政策措施?！独锼贡緱l約》規(guī)定設(shè)立歐洲檢察院（EPP），但成員國遲遲未能就委員會提出的條約草案達成一致意見；設(shè)立歐洲情報局（EIA）的提議也未獲得成員國的支持。這些都折射出歐盟成員國在反恐問題上的矛盾心理：既認為有必要在歐盟層面打擊恐怖主義，又不愿賦予歐盟機構(gòu)更多權(quán)力。歐盟陷入保證安全和維護主權(quán)的難解困境。

其次，歐盟的情報交流合作仍處于初級狀態(tài)，聯(lián)盟層面建立一個獨立的情報服務(wù)和監(jiān)督機構(gòu)仍然面臨重重障礙。實現(xiàn)快速、有效、準(zhǔn)確的情報交換和共享是打擊恐怖主義的關(guān)鍵?？植乐髁x威脅雖然迫使成員國在聯(lián)盟層面進行一定的情報合作，但是相關(guān)合作是有限度的。歐洲刑警組織、歐洲外部邊境管理局和歐盟情報分析中心均負責(zé)反恐情報的收集、處理、分析和交流等工作，存在資料重合和交流不暢等問題，既有的平臺對情報合作的影響仍然有限。雖然歐盟多次呼吁成員國與以上機構(gòu)加強情報交流，但是在實踐中仍然存在一些障礙。在操作層面上，獲取信息需要相關(guān)申請和審批手續(xù)，通常要耗費一定時間，影響到反恐工作的效率。且成員國的相關(guān)部門有多種渠道獲取情報，往往會選擇最為便捷的方法。由于情報是一種復(fù)雜和敏感的產(chǎn)品，情報分享是既競爭又合作的關(guān)系，容易存在搭便車現(xiàn)象，成員國的情報部門傾向于獨自掌握敏感的情報，不愿在大范圍內(nèi)分享。此外，聯(lián)盟層面的情報分享通常讓位于成員國之間以及與第三國進行的雙邊合作。

再次，歐盟面臨如何在安全與人權(quán)之間進行平衡的問題。歐盟一向重視人權(quán)保護，將其視為歐洲共同價值觀。然而，打擊恐怖主義的很多措施均涉及人權(quán)和公民隱私權(quán)問題，不僅歐盟成員國難以達成妥協(xié)，歐盟機構(gòu)之間也意見不一。尤其是《里斯本條約》生效之后，歐洲議會和歐洲法院在保護公民權(quán)利方面的權(quán)限增加，使相關(guān)問題進一步復(fù)雜化。例如，為了反恐的需要，歐盟于2006年通過《歐盟數(shù)據(jù)保留指令》，要求電信服務(wù)商將所有歐盟公民的電話和互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)保留6個月至2年時間。歐盟各成員國應(yīng)在2007年9月前通過相關(guān)國內(nèi)法律，實施數(shù)據(jù)保留指令。雖然大多數(shù)成員國在國內(nèi)法中落實了數(shù)據(jù)保留指令，但德國、奧地利、比利時和瑞典等國沒有執(zhí)行。為此，歐盟委員會曾向歐洲法院提起訴訟，要求對未履行相關(guān)指令的國家處以罰金。然而，歐洲法院認為《歐盟數(shù)據(jù)保留指令》侵犯了公民應(yīng)享有的兩項基本權(quán)利，于2014年4月判定該指令無效。此外，為了反恐而達成的美歐共享銀行信息的協(xié)議和《歐盟乘客姓名記錄指令》均曾遭到歐洲議會的否決。歐盟對于人權(quán)，尤其是個人隱私和數(shù)據(jù)保護的高度重視嚴重影響到反恐和打擊犯罪的措施，不僅妨礙反恐情報的收集，還削弱了打擊恐怖主義資助的力度，導(dǎo)致無法形成一套有效的反恐措施。

最后，恐怖主義的根源難以消除，且恐怖組織及恐怖襲擊活動不斷推陳出新，未來反恐斗爭將更加復(fù)雜和艱巨。恐怖主義的背后有紛繁復(fù)雜的文化、宗教、社會等因素，難以在短期之內(nèi)予以解決。無論是促進穆斯林等少數(shù)族群融入歐洲社會，還是促進北非和中東地區(qū)民主改革，均困難重重。歐洲恐怖主義發(fā)展還伴隨著一些新趨勢，例如，借助網(wǎng)絡(luò)等手段對歐盟成員國的公民進行煽動和招募活動；境外恐怖主義與成員國國內(nèi)激進組織相互勾結(jié)；恐怖襲擊從有組織的活動發(fā)展為個別成員的行動；恐怖主義資助形式的多樣化；恐怖主義與非法移民問題相互交織等等?？植乐髁x的新發(fā)展趨勢增加了打擊恐怖主義的難度，歐盟反恐不斷面臨新的新挑戰(zhàn)。

五、 結(jié)束語

美國“9·11”事件和歐洲本土發(fā)生一系列恐怖襲擊之后，歐盟內(nèi)部的行為體將恐怖襲擊事件視為聯(lián)盟面臨的嚴重威脅，恐怖主義從安全日程和安全治理的邊緣議題被提升為核心議題。

Oz Hassan， “Constructing Crises， （In）securitising Terror： the Punctuated Evolution of EU Counter-Terror Strategy，” European Security， Vol.19， No.3， 2010， p.461.2005年出臺的《歐盟反恐戰(zhàn)略》是歐盟反恐政策的中長期規(guī)劃。反恐戰(zhàn)略形成之后，歐盟在反恐戰(zhàn)略框架的指導(dǎo)下，制定了一系列具體政策，為聯(lián)盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作打造了平臺。歐盟作為一個安全行為體，在打擊恐怖主義方面發(fā)揮了其“附加值”（added value），在反恐的機制建設(shè)、立法協(xié)調(diào)和對外行動等方面已經(jīng)取得了顯著的進展。但是，反恐政策涉及眾多敏感的政策領(lǐng)域，由于成員國不愿讓渡主權(quán)到聯(lián)盟層面，歐盟仍然只起輔助作用。歐盟層面的反恐協(xié)調(diào)與合作還面臨一些挑戰(zhàn)。歐盟反恐政策仍然具有被動應(yīng)對的特征，即受到恐怖襲擊之后，歐盟成員國積極倡導(dǎo)加強反恐合作；在恐怖主義活動相對減弱的時候，聯(lián)盟層面合作的政治意愿相對不足。

2015年，歐盟成員國法國、比利時和丹麥接連發(fā)生恐怖襲擊事件，恐怖主義議題的重要性凸顯。無論是當(dāng)年2月召開的歐盟特別峰會，還是3月召開的成員國內(nèi)政部長會議，均將“反恐”作為議事日程的重要議題，并提出一系列對策。歐盟委員會在4月提交的《歐洲安全議程》，將“恐怖主義、有組織犯罪與網(wǎng)絡(luò)犯罪”確定為歐盟面臨的主要威脅。然而，打擊恐怖主義的緊迫性隨后讓位于希臘債務(wù)危機以及非法移民問題。當(dāng)前，歐盟深受非法移民問題的困擾。來自利比亞、敘利亞等動蕩地區(qū)的大批難民源源不斷地流向歐洲，給歐盟成員國的財政和社會造成極大壓力，將可能給歐盟內(nèi)部安全帶來隱患。歐洲遭受恐怖襲擊的風(fēng)險依然存在，歐盟在未來能否在打擊恐怖主義中發(fā)揮更為重要的作用，取決于成員國是否具有強烈的政治意愿和實際行動的能力。在未來的反恐斗爭中，歐盟若要進一步發(fā)展為具有影響力的國際安全行為體，應(yīng)沿著反恐戰(zhàn)略框架設(shè)定的方向繼續(xù)努力：第一，成員國需要加強對恐怖主義威脅的共同認知；第二，成員國需要克服主權(quán)、人權(quán)和安全的選擇困境，進一步賦予歐盟相關(guān)權(quán)限和資源；第三，歐盟應(yīng)在防止激進化、司法與警務(wù)合作、反洗錢、情報交流、邊境控制等方面繼續(xù)加強協(xié)調(diào)與合作，同時加強與其他國家的反恐合作。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）