“十三五”時期對瓊粵開展旅游城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

張揚

摘 要：中央“十三五”規(guī)劃把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提到了新的高度，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)。海南加強與廣東在旅游城鎮(zhèn)化方面的合作，既是落實國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略地位的重大舉措，也是海南加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口，關(guān)系到完善國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局。

關(guān)鍵詞：旅游城鎮(zhèn)化；瓊粵；思考

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提到“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提到了新的高度，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)。由于未來的城鎮(zhèn)競爭不是簡單的個體競爭，而是城鎮(zhèn)群、城鎮(zhèn)圈和城鎮(zhèn)帶之間的競爭，因此旅游城鎮(zhèn)必須根據(jù)與區(qū)域中心城市的關(guān)系進(jìn)行整合經(jīng)營，各歸其位，調(diào)整自身的發(fā)展定位，尤其是產(chǎn)業(yè)定位，找到自己在城鎮(zhèn)群落中的恰當(dāng)位置。

一、以旅游為依托新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

在學(xué)術(shù)界，對于“城鎮(zhèn)化”和“城市化”的爭議一直存在，很多學(xué)者認(rèn)為它們都源自英語的同一個詞“urbanization”，含義是一樣的，但也有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化比城市化更為貼切，更符合中國的實際國情。最早提出“旅游城鎮(zhèn)化”-“tourism urbanization”概念的是 Mullins（1991），他認(rèn)為“旅游城鎮(zhèn)化”是一種建立在享樂的銷售與消費基礎(chǔ)上的新的城鎮(zhèn)化模式Mullins 的旅游城市化觀點在國內(nèi)外研究旅游城市和城市旅游的文獻(xiàn)中常被引用。在美國一些大都市區(qū)域發(fā)展中，存在著嚴(yán)重依賴旅游業(yè)的現(xiàn)象。旅游城鎮(zhèn)化是指旅游區(qū)非城市人口向城市轉(zhuǎn)移和聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，現(xiàn)代化水平不斷提高，城市在人們的旅游活動中的作用逐漸增大的現(xiàn)象。旅游城鎮(zhèn)化是旅游作為推動城鎮(zhèn)化的一種動力，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中的過程；從消費的角度看，旅游城鎮(zhèn)化是指為滿足人們由傳統(tǒng)的日用型消費向現(xiàn)代享樂型消費轉(zhuǎn)移，提升城市功能的過程。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以第三產(chǎn)業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會中的比重和地位逐步提高，成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。旅游業(yè)是當(dāng)今世界發(fā)展最為迅速的產(chǎn)業(yè)之一，依托當(dāng)?shù)氐锰飒毢竦穆糜钨Y源。推動人口集聚和配套服務(wù)業(yè)發(fā)展不僅能夠有效地實現(xiàn)人口集聚，帶動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時較之于工業(yè)驅(qū)動的城鎮(zhèn)化對生態(tài)環(huán)境的影響相對較小，是推動城鎮(zhèn)化的有效途徑。世界上有很多以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而聞名于世的城市，拉斯維加斯、摩洛哥、埃及等等。與此同時，越來越多的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在不斷挖掘自身的旅游業(yè)資源，使其成為帶動經(jīng)濟(jì)增長的新的增長極。旅游驅(qū)動的新型城鎮(zhèn)近年來發(fā)展迅速，旅游城鎮(zhèn)是指在周圍環(huán)境和條件都不同于該地的區(qū)域內(nèi)，由于擁有著某種或某些豐富而特殊的自然資源，但由于歷史條件的限制，一直未被人類發(fā)現(xiàn)和利用而長期處于落后狀態(tài)。隨著人類逐漸發(fā)現(xiàn)，在政府相關(guān)政策支持下，通過對該地區(qū)自然資源進(jìn)行合理、科學(xué)地開發(fā)利用，形成較大吸引力和擴(kuò)散力的推進(jìn)型產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成的區(qū)域性的特色城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化，其支柱型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)即旅游經(jīng)濟(jì)，旅游資源是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展根本動力，最終而成為國家或世界著名的旅游城鎮(zhèn)或旅游勝地。由于新型型城鎮(zhèn)的特殊性，這種旅游經(jīng)濟(jì)只能在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)成為主流經(jīng)濟(jì)或者說支柱經(jīng)濟(jì)，這種旅游經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)或者重要產(chǎn)業(yè)。

二、加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是瓊粵發(fā)展面臨的重要任務(wù)

新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度呈現(xiàn)先慢后快的特征。1949年，我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.6%，1978年增長到17.9%，近30年只提高7.3個百分點，發(fā)展速度比較緩慢。改革開放后，城鎮(zhèn)化步入正常發(fā)展軌道。特別是1995年之后，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率從1995年的29.0%增長到2005年的43.0%，年均增長1.4個百分點，2009年達(dá)到46.59%，2012年已經(jīng)達(dá)到了52.57%，比2011年提高了1.3個百分比，增加了2103萬城鎮(zhèn)常住人口。城鎮(zhèn)化是以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代社會發(fā)展的必由之路，是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化中最主要的物理特征和社會形態(tài)向高層發(fā)展的客觀表現(xiàn)形式。提高城鎮(zhèn)化水平，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是全面建設(shè)小康社會的重要途徑，也是實現(xiàn)中國夢的具體體現(xiàn)。城鎮(zhèn)作為先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要載體和先進(jìn)文化的集聚地，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，越來越明顯地起著主導(dǎo)作用和決定性的影響。旅游城鎮(zhèn)也不例外，特別是通過旅游扶貧發(fā)展起來的旅游城鎮(zhèn)面臨著持續(xù)發(fā)展和系統(tǒng)競爭力的提升。旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化和其他城鎮(zhèn)化不一樣。區(qū)別之前的工業(yè)化引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化是一種消費產(chǎn)業(yè)帶動即內(nèi)需型產(chǎn)業(yè)帶動的城鎮(zhèn)化。

廣東省城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，中心城市發(fā)展日趨成熟，區(qū)域發(fā)展格局不斷優(yōu)化?！笆濉逼陂g，廣東全省城鎮(zhèn)面貌得到較大改善，節(jié)約集約用地水平逐步提高，基礎(chǔ)設(shè)施逐步配套，城鎮(zhèn)服務(wù)功能逐步完善，輻射帶動能力顯著增強，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變就業(yè)渠道并向城鎮(zhèn)聚集，帶來旺盛的城鎮(zhèn)建設(shè)投資和消費需求，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化形成良性互動。廣東已逐步形成珠江三角洲地區(qū)率先發(fā)展、東西兩翼穩(wěn)步發(fā)展、粵北地區(qū)加快發(fā)展的區(qū)域格局，以及大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題比較突出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的區(qū)域差異明顯。不同區(qū)域的城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平存在明顯差異，繼續(xù)穩(wěn)居全國前列。珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，粵東西北地區(qū)加快發(fā)展，全省區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)一步加強；城鎮(zhèn)化空間格局全面優(yōu)化，形成以城鎮(zhèn)群為發(fā)展主體、城鎮(zhèn)各具特色、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

根據(jù)中央的精神要求并結(jié)合實際，海南省委省政府已將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為海南省今后相當(dāng)長時期內(nèi)的重點工作之一。海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳統(tǒng)計顯示，海南城鎮(zhèn)化水平由1988年建省時的16.99%上升到2011年的50.5%，23年提高了33.51%，年均增速1.45%，這一增速低于同期國家城鎮(zhèn)化率。如按戶籍人口計算，海南城鎮(zhèn)化水平為38.12%，若再扣除農(nóng)墾因素，海南實際城市化水平僅為32%。旅游是中國城鎮(zhèn)化建設(shè)中，最重要的動力之一。旅游強大的動力價值及區(qū)域綜合發(fā)展協(xié)調(diào)能力，決定了其將在這一進(jìn)程中，尤其是在城市化進(jìn)程中扮演重要角色。建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，特別是海南國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略后，海南的旅游業(yè)取得了巨大成就。海南旅游機(jī)制體制創(chuàng)新始終走在全國前列，有力地促進(jìn)和保障了海南旅游業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。城市是旅游產(chǎn)業(yè)的載體，是游客的聚散地，也是旅游的目的地。把海南建設(shè)成為國內(nèi)外知名的旅游勝地，不僅要建好景區(qū)，而且要建好各個城市。風(fēng)景美麗，城市漂亮，才是真正的旅游勝地。目前，海南各個城市建設(shè)與景區(qū)建設(shè)不協(xié)調(diào)，城市發(fā)展與旅游發(fā)展要求也不相適應(yīng)。突出表現(xiàn)在：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，城市功能不配套，城市環(huán)境有待改善，城市經(jīng)濟(jì)活力不強，島民素質(zhì)有待進(jìn)一步提高等等。這些嚴(yán)重阻礙著旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游增長方式轉(zhuǎn)型。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快城市發(fā)展，成為旅游可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。在海南國際旅游島建設(shè)背景下，旅游發(fā)展助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給旅游發(fā)展提供了新的空間，旅游發(fā)展可與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要緊密結(jié)合。以世界眼光謀劃未來，以本土優(yōu)勢彰顯特色。旅游業(yè)導(dǎo)向下的泛旅游產(chǎn)業(yè)聚合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)，形成了城鎮(zhèn)向田園城市發(fā)展的方向，形成了新型的、更加完善的城鎮(zhèn)化體系。與國內(nèi)外旅游城鎮(zhèn)化的研究相比，海南省旅游城鎮(zhèn)化的理論體系尚處于構(gòu)建之中，研究領(lǐng)域較分散，研究內(nèi)容不夠豐富，尚未凝練成明確的研究領(lǐng)域和方向。在未來的旅游城鎮(zhèn)化研究中，在實踐案例的基礎(chǔ)上構(gòu)建旅游城鎮(zhèn)化的理論體系研究尤為重要，并且需要探索城市在旅游城鎮(zhèn)化過程中更為行之有效的政策措施，建設(shè)和完善以旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)體系。

三、加強瓊粵旅游城鎮(zhèn)化合作的對策建議

中央一直以來高度重視城鎮(zhèn)化工作，黨的十八大明確提出要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，使城鎮(zhèn)化工作成為我國現(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)內(nèi)需促增長的重要抓手。海南加強與廣東在城鎮(zhèn)化方面的合作，既是落實國際旅游島建設(shè)戰(zhàn)略地位的重大舉措，也是海南加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口，關(guān)系到完善國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局。海南應(yīng)以建設(shè)新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，堅持以旅游推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，共同探索建立粵瓊區(qū)域開放合作的新模式。

一是加強粵瓊區(qū)域聯(lián)合建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，考慮設(shè)立“旅游城鎮(zhèn)管理化合作實驗區(qū)”。建立粵瓊地區(qū)旅游城鎮(zhèn)的聯(lián)盟和集群發(fā)展，需要在區(qū)域合作上有實質(zhì)的發(fā)展，以整體形象進(jìn)行宣傳和營銷，有針對性和特色化的策劃旅游線路，這樣可以有效地避免旅游項目重復(fù)推出，實現(xiàn)旅游產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)，保證市場價值的最大化，從而提高整個區(qū)域旅游城鎮(zhèn)的核心競爭力。建立一整套系統(tǒng)、規(guī)范而又便于操作的城鎮(zhèn)管理法規(guī)制度體系，依法依規(guī)實施城鎮(zhèn)各項管理活動，為城鎮(zhèn)管理營造良好的法制環(huán)境。執(zhí)法部門要敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。推進(jìn)人性化管理，城鎮(zhèn)管理對象是人，服務(wù)對象也是人。廣泛開展城市社區(qū)群眾性精神文明創(chuàng)造活動，啟動文明城市創(chuàng)建活動，建文明城，育文明人。既要通過提高居民的文明程度，促進(jìn)城鎮(zhèn)管理水平的提高，也要通過城鎮(zhèn)管理和發(fā)展的成果來感染人、塑造人和提高人，形成城鎮(zhèn)發(fā)展與人的發(fā)展良性互動。

二是在粵瓊新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系中，納入的旅游元素。堅持規(guī)劃先行，盡快研究制定粵瓊新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系。在規(guī)劃體系中要納入旅游元素，是進(jìn)一步提高對旅游元素在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中重要性的認(rèn)識，特別是在視覺美感、整體協(xié)調(diào)和服務(wù)理念等方面進(jìn)行深度闡述，做到規(guī)劃能夠完全展現(xiàn)景觀的、休閑的、服務(wù)的旅游功能，不斷提升城市宜游水平，增強區(qū)域的特色和品位?？煽紤]在規(guī)劃編制專家中增添旅游和營銷專家，在總體規(guī)劃中融入旅游元素并征求旅游部門意見，在各分項規(guī)劃中增設(shè)旅游專項規(guī)劃，以便在提升城市宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游水平的同時，增強營銷運行城市的功能設(shè)計。

三是在粵瓊區(qū)域內(nèi)，要有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。海南島作為一個獨立的地理單元，人口少，陸地面積小，易于把全島作為一個整體，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)。廣東省積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以增強城鎮(zhèn)群和中心城鎮(zhèn)輻射帶動能力、改善人居環(huán)境、提高基本公共服務(wù)均等化水平等為重點，在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面開展了大量卓有成效的工作，城鎮(zhèn)化發(fā)展整體態(tài)勢良好。進(jìn)一步發(fā)展和完善城鎮(zhèn)發(fā)展布局規(guī)劃，以旅游為導(dǎo)向，合理把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。建立以旅游為導(dǎo)向城市化戰(zhàn)略格局既要考慮布局和形態(tài)的優(yōu)化，還要根據(jù)不同區(qū)域和城市的特點，有選擇、有重點地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。特別是在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度、節(jié)奏上，要充分體現(xiàn)結(jié)構(gòu)化要求。城鎮(zhèn)化必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，不能搞大躍進(jìn)式的城鎮(zhèn)化，這樣既不能得到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力支撐，也不可能有效帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，同樣城市化率也要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)，不顧客觀條件，過于追求提高城市化率，既會降低新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，也會帶來新的經(jīng)濟(jì)社會問題。

四是重點發(fā)展特色旅游村鎮(zhèn)使農(nóng)村就地變城，打造獨具特色的風(fēng)情小鎮(zhèn)群。海南和廣東農(nóng)村有著豐富的旅游資源，有的資源特色鮮明，極具開發(fā)價值。這既為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)提供了基礎(chǔ)，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。海南現(xiàn)有城鎮(zhèn)社區(qū)質(zhì)量需要提升，要以加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為突破口，著力破除海南特色的城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)（城市、鄉(xiāng)村、農(nóng)墾、旅游區(qū)）帶來的城鎮(zhèn)的發(fā)展障礙。在建設(shè)過程中，要把旅游發(fā)展的理念和城市建設(shè)的理念有機(jī)融合，優(yōu)勢互補，就能建起各具特色的村鎮(zhèn)。比如利用溫泉資源建設(shè)溫泉小鎮(zhèn)；利用民族地區(qū)建設(shè)民族風(fēng)情小鎮(zhèn)；利用優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)；利用古村落建設(shè)文化特色小鎮(zhèn)等。這樣的發(fā)展模式，農(nóng)村可以就地變城，農(nóng)民可以就地變工，產(chǎn)業(yè)可以就地轉(zhuǎn)型，能夠有效地實現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合，旅游特色鮮明，城市個性明顯，這才是低成本低碳化的新型城鎮(zhèn)化之路。最好能結(jié)合實際，采取因地制宜的發(fā)展方式。海南省在“風(fēng)情小鎮(zhèn)”建設(shè)中，并不是簡單地籌集資金建住宅、酒店和景區(qū)，而是根據(jù)各地不同的風(fēng)土人情，實行差異化的規(guī)劃建設(shè)，以改造為先、直接建設(shè)為輔，以產(chǎn)業(yè)集約為主、旅游地產(chǎn)配套為輔。要進(jìn)一步通過籌措資金為城鎮(zhèn)實行免費的房屋修繕與基礎(chǔ)設(shè)施改造，使服務(wù)條件及公共設(shè)施水平大幅提升。對于旅游資源稟賦較高的鄉(xiāng)村可以與本地特色結(jié)合起來，按照國家A 級景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，采取“一村一品、一鎮(zhèn)一色”的方式，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)具有獨特鄉(xiāng)土氣息的新型農(nóng)村社區(qū)，打造成深受游客歡迎的風(fēng)情游小鎮(zhèn)，設(shè)置風(fēng)情巴士，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)耕中解放出來，轉(zhuǎn)變成從事旅游業(yè)的新型島民，有效地拉動了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，直接惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。

五是要堅持粵瓊共創(chuàng)共享創(chuàng)新體制機(jī)制，加大旅游公共服務(wù)建設(shè)投入建立覆蓋粵瓊的旅游公共服務(wù)體系。完善保障和改善民生的制度安排，建立社會不同群體利益協(xié)調(diào)機(jī)制和共創(chuàng)共享機(jī)制，促進(jìn)社會公平正義，增強人民群眾的幸福感。目前我國北京、上海、天津等城市都在建設(shè)旅游公共服務(wù)體系方面不斷加大投入，并設(shè)置了專項資金。隨著兩省新型城鎮(zhèn)化的不斷深入，將逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要進(jìn)一步加大旅游公共服務(wù)的建設(shè)投入，以建立覆蓋兩省的旅游公共服務(wù)體系，實現(xiàn)互動發(fā)展?，F(xiàn)階段需要建設(shè)和完善的不僅要重視針對廣大游客旅游安全防范與警示、旅游救援、旅游信息指引、旅游投訴處理、旅游環(huán)境與秩序的改進(jìn)等公共服務(wù)的提供，而且也要重視針對旅游經(jīng)營者的旅游公共營銷、金融保險、投資指引、市場維護(hù)、誠信體系建設(shè)等企業(yè)經(jīng)營與發(fā)展所需公共服務(wù)的提供。做到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)到哪里，旅游公共服務(wù)就跟進(jìn)到哪里，并將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成就包裝成旅游產(chǎn)品，切實使廣大居民享受到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

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