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    淺談新型城鎮(zhèn)化背景下的“村官城居”:成因、危害與治理

    2016-03-03 10:52:48彭景
    2016年1期
    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化對策影響

    彭景

    摘 要:改革開放以來,城鎮(zhèn)化便受到國家的高度重視,發(fā)展以及其迅速,在高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化背景下,部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“村官城居”的現(xiàn)象,原本生活、工作在一方土地的干部也住進(jìn)了縣城、城鎮(zhèn),開始了“走讀”。“走讀”的出現(xiàn),一定程度上改善了干部因鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件差不愿從業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況,但同時也帶來了很多諸如遲到,早退等不利于帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的不良現(xiàn)象,針對這些問題,本文通過對“村官城居”現(xiàn)象產(chǎn)生原因分析和新型城鎮(zhèn)化的概述,分析了在快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)村出現(xiàn)的“村官城居”現(xiàn)象的產(chǎn)生原因、出現(xiàn)的問題以及對策研究。

    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;村官城居;影響;對策

    新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化,是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價,著眼農(nóng)民,涵蓋農(nóng)村,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,實現(xiàn)共同富裕。此處的“村官城居”中的“村官”,不是普遍認(rèn)為的“大學(xué)生村官”,而是通過村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生的、在基層黨組織和村民委員會及其配套組織擔(dān)任一定職務(wù)、行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的職能,并享受一定政治經(jīng)濟(jì)待遇的工作人員。村官即村干部,是區(qū)別于國家公務(wù)員的特殊群體,村干部是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化干部。

    現(xiàn)今跟以往不同,在新型城鎮(zhèn)化背景下,部分農(nóng)村出現(xiàn)了村官城居的現(xiàn)象。即由生活、工作都在農(nóng)村,管理一方土地和村政,各種社會關(guān)系主要也都是在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)椤白咦x干部”,工作在村里,居住在鎮(zhèn)里或城里。這種現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,新型城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)愈演愈烈。

    一、“村官城居”現(xiàn)象存在的成因及表現(xiàn)

    出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要是:

    1、隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會生活條件的不斷改善、城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展,部分村官在城區(qū)購買了自己的住房,工作圈、生活圈都向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而城鄉(xiāng)交通便捷,加上現(xiàn)代通訊的發(fā)達(dá),又大大縮短了城鄉(xiāng)之間、鎮(zhèn)村之間的時空距離,為其“走讀”提供了便利條件①。

    2、雖然國家大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),但是在教育、理療、衛(wèi)生方面城鎮(zhèn)與農(nóng)村還是存在明顯差距,加上農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的巨大變化,村官中多優(yōu)秀的人才,自然而然形成了人往高處走的局面。

    3、村官由于自身身份的特殊性,不在編、不脫產(chǎn)、邊緣化,還要負(fù)擔(dān)相當(dāng)繁重的工作量,但是工資薪酬卻與其不成正比、待遇低,城鎮(zhèn)致富門路寬廣,于是不遠(yuǎn)再死守一方土地,再加上部分農(nóng)村的自然條件差,缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢,進(jìn)行“走讀”也是成為改善生活的一種選擇。

    4、其中有一部分村官自身本來就是作為在外務(wù)工、經(jīng)商的“能人”回鄉(xiāng)參選,而當(dāng)選為村官,在他們成為當(dāng)?shù)卮骞僦熬鸵呀?jīng)在城鎮(zhèn)居住,導(dǎo)致村官城居現(xiàn)象的產(chǎn)生。

    5、還有一個導(dǎo)致村官城居現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是因為,部分農(nóng)村里出現(xiàn)不選村里人當(dāng)村官的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村里治理“能人缺失”凸顯:年輕人都進(jìn)城里,老年人留田里,大批青壯年勞力進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”②,一些村留守的大都是婦女、兒童和老人。不少地方黨員隊伍普遍老齡化,村官后繼乏人。并且,村官崗位的吸引力在不同地區(qū)也冷熱不均,有的村子比較富裕,村干部是競爭激烈;但在一些窮村卻是“無人可選、能人難選”。

    不同地區(qū)村干部對城居的界定不同,也就出現(xiàn)了幾種不同類型的“城居”劃分,但是普遍表現(xiàn)為:居住地與工作地分離,且影響了工作。這部分干部有自己的經(jīng)濟(jì)實力體,有實力有能力在城鎮(zhèn)買房居住,工作圈、社交圈、生活圈等都向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,跟自己的本職工作地聯(lián)系甚少,甚至都不了解自己負(fù)責(zé)的一方土地的基本情況和未來發(fā)展規(guī)劃,心思根本就不在自己的本職工作上,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的發(fā)展,造成不良影響。

    此類村干部“城居”的表現(xiàn)為,干部自身定位偏差,態(tài)度不端正,并沒有將一方土地和當(dāng)?shù)氐膹V大群眾看作是自己的服務(wù)對象或謀福祉的對象,完全只追求個人或個人家庭的極少部分人的利益。工作態(tài)度極度散漫,頻繁出現(xiàn)遲到早退、擅自離崗,不按規(guī)定值班,甚至長期無故曠工,導(dǎo)致干群關(guān)系淡薄,當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展滯后。

    二、“村官城居”現(xiàn)象對農(nóng)村治理的危害

    隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了翻天覆地的變化,在各鄉(xiāng)村里“村官城居”早已不再是新鮮的現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化,是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化,其中,針對于“村官城居”現(xiàn)象,則更應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、和諧發(fā)展。

    “村官城居”現(xiàn)象的出現(xiàn),對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然存在著一定的積極影響,如信息更新及時有效、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展等。但是對于“村官城居”現(xiàn)象在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的幾個突出問題才是更加值得我們關(guān)注的:

    1、淡化干群關(guān)系

    群眾與干部之間的關(guān)系不斷疏遠(yuǎn)。在部分農(nóng)村,由于“村官城居”導(dǎo)致干群關(guān)系不斷疏離,村干部公信力逐漸缺失。許多村民反映村干部不關(guān)心群眾生活和集體事務(wù),而且沒有在處理村莊日常事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。村民對村干部的抵觸和反感情緒逐漸增多,抵制村干部的工作和集體活動演變?yōu)槌B(tài),表現(xiàn)出對村集體和村干部極大的不信任,無法構(gòu)建和諧發(fā)展的局面。

    2、弱化干部責(zé)任心

    目前,農(nóng)村仍存在不少矛盾和問題急需解決,由于部分村官干部的工作不上心,沒把自己的本職工作當(dāng)回事,對村里出現(xiàn)的各項事務(wù)都是睜眼閉眼甚至不管不問,更不用提潛伏性的問題,村民跟干部的關(guān)系也是岌岌可危。如果村干部及時發(fā)現(xiàn)及時制止,矛盾可能很快會在基層化解,但如果村干部長期不在,不能及時了解掌握村里各種事情的發(fā)展動態(tài),當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時,很多時候都是鞭長莫及,甚至有可能導(dǎo)致矛盾激化升級。

    3、松懈干部隊伍、制度的管理

    “村官城居”,極易脫離群眾。由于村干部“城居”,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的黨組織經(jīng)常性活動、黨員經(jīng)常性教育往往抓得不夠,干部隊伍的管理出現(xiàn)明顯漏洞和空隙,在很大程度上削弱了黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、號召力,往往工作做不到位,不做,甚至有時候是沒人有能力去辦好一件事,沒有從而嚴(yán)重影響農(nóng)村當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展。

    村干部的管理機(jī)制不完善。村干部管理體系尚未形成,管理機(jī)制不完善和不科學(xué),主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是農(nóng)村兩委“協(xié)調(diào)”工作機(jī)制尚未建立,或者支部包攬村務(wù),或者村委會與支部“頂牛”。二是上級黨組織特別是“一把手”仍然存在著“一手硬、一手軟”的問題,把主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,而對農(nóng)村基層組織建設(shè)重視不夠,缺乏長遠(yuǎn)的治本措施和規(guī)劃,重選用,輕培養(yǎng),重調(diào)整,輕幫教,抓一陣,松一陣的現(xiàn)象比較普遍。三是考核制度不完善。對村干部的工作打急促、忙來用的時候多,缺乏科學(xué)合理、客觀公正評價干部政績的辦法。四是激勵機(jī)制不完善③。

    4、鄉(xiāng)村干部后備力量不足

    農(nóng)村公共管理人才匱乏。農(nóng)村公共管理人才主要分布在鄉(xiāng)、村兩級中的經(jīng)濟(jì)組織、政治組織和社會組織中,在眾多類型的農(nóng)村人才中,農(nóng)村公共管理型人才的作用尤其突出。而農(nóng)村人才資源問題現(xiàn)已成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,農(nóng)村人才資源處于貧乏狀態(tài)。農(nóng)村的貧窮落后面貌在社會成員中的印象根深蒂固,因此在選擇工作和就業(yè)地點時,絕大多數(shù)人才選擇留在大中城市。雖然國家在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)也大力發(fā)展各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì),但是目前也必須承認(rèn)城鄉(xiāng)還是存在相對比較明顯的差距,所以很多生在農(nóng)村的有志青年或者有才干的人都陸續(xù)流向城市,導(dǎo)致農(nóng)村人才儲備嚴(yán)重不足;再加上“村官城居”現(xiàn)象的出現(xiàn),各地農(nóng)村明顯出現(xiàn)空心狀態(tài),及時每年會有村官的人才填補(bǔ),但是也有可能演變?yōu)橄乱粚玫摹白咦x”村官,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的和諧發(fā)展。

    三、對“村官城居”現(xiàn)象不利后果的治理

    面對存在的問題,采取的對策措施如下:

    1、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化

    德國的城鎮(zhèn)化率超過了80%,但是,卻有40%的居民居住在農(nóng)村,其中的絕大多數(shù)就業(yè)在城里;日本20%以上的人生活在農(nóng)村,但農(nóng)民只占到全國居民的4%。這表明我國的城鎮(zhèn)化不單是吸引農(nóng)民向城鎮(zhèn)聚集的單向發(fā)展過程,保持山水田園和民俗風(fēng)貌特征,實現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住和就業(yè),也是城鎮(zhèn)化的重要組成部分。當(dāng)然這一過程不是把城鎮(zhèn)搬到農(nóng)村,而是要使城鎮(zhèn)要素有機(jī)融合到農(nóng)村的自然環(huán)境和生活方式之中,使我國的農(nóng)村更像農(nóng)村。我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向中小城市,特別是縣城,推動這些重點城鎮(zhèn)發(fā)展成為10—50萬人的中小城市④。就地取才,講干部本土化,一方面利用了當(dāng)?shù)馗刹繉σ环酵恋氐牧私猓硪环矫嬉步鉀Q了干群關(guān)系淡化的問題,做到實實在在謀發(fā)展。

    2、加強(qiáng)監(jiān)督、管理機(jī)制建設(shè)

    沒有規(guī)矩不成方圓。同樣,在新型城鎮(zhèn)化下的村干部建設(shè)過程中,必要的約束和監(jiān)督管理機(jī)制尤為重要?!按骞俪蔷印爆F(xiàn)象的出現(xiàn),本身就在一定程度上反應(yīng)了干部的監(jiān)督管理機(jī)制存在漏洞,所謂村官,就應(yīng)該是生活、工作都在這一方土地上,才能及時有效的了解當(dāng)?shù)厍闆r,解決當(dāng)?shù)丶部?;然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),村官開始不安于在一方土地的生產(chǎn)生活方式,于是出現(xiàn)“走讀”現(xiàn)象,在這種情況下,更應(yīng)該加強(qiáng)對干部的監(jiān)督、管理,屆時保證干部們能真正有在為村民辦實事、謀福利、搞建設(shè),有真正的履行自身職責(zé),承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

    另一方面,由于村干部地位的特殊性,處于是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化的狀態(tài)。薪酬待遇普遍不高,但是工作繁瑣,責(zé)任重大,加上他們自身家庭也需要自己薪酬的供養(yǎng),因此使得很多村干部產(chǎn)生消極怠工的想法,影響鄉(xiāng)村建設(shè),進(jìn)而也會影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,所以改善干部薪酬待遇也是很必要的。研究表明,村干部的工資低,村干部就會成為家庭代理人,追求自身家庭的利益而無視村莊或國家的利益。反而,村干部的補(bǔ)助越高,村干部越會成為村莊代理人而從事村莊治理事務(wù),高補(bǔ)助會使村干部花費(fèi)更多的精力與時間從事與村民利益相關(guān)的事務(wù),從而使其角色定位更多地體現(xiàn)出村莊代理人的傾向⑤。

    3、注重農(nóng)村自身人力資源開發(fā)

    注重鄉(xiāng)村干部的綜合素質(zhì),發(fā)展當(dāng)?shù)厝瞬刨Y源。首先⑥,要端正農(nóng)村人力資源開發(fā)的態(tài)度,轉(zhuǎn)變農(nóng)民對人力資源投資的小農(nóng)意識。農(nóng)民對人力資源開發(fā)并非不重視,但是他們的思想觀念存在很大偏差。所以要注重現(xiàn)有的農(nóng)村勞動力宣傳??梢酝ㄟ^農(nóng)村廣播、電視節(jié)目、鄉(xiāng)村的黑板報等各種各樣適合農(nóng)村的媒體,加強(qiáng)人力資本投資理念的宣傳,幫助農(nóng)民認(rèn)識到參加教育、培訓(xùn)等都是一種經(jīng)濟(jì)投資行為,通過參與人力資源開發(fā)可以獲得更多的工作機(jī)會和更高的勞動報酬。這一系列宣傳教育的任務(wù)主要落在農(nóng)村基層干部身上,因此首先要更新農(nóng)村基層干部的觀念,把提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、開發(fā)農(nóng)村人力資源當(dāng)成一項重要工作抓緊抓好。其次,要夯實農(nóng)村人力資源開發(fā)基礎(chǔ),加大人力資源開發(fā)的投入。注重人口政策,控制好總量,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育。大力發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的構(gòu)建,特別是農(nóng)村醫(yī)療制度的建設(shè)完善,以確保農(nóng)村居民的基本生活質(zhì)量及保障;在著手人力資源開發(fā)的同時,要注重教育投入,提升農(nóng)民、鄉(xiāng)村知識分子的質(zhì)量,發(fā)展當(dāng)?shù)亍爸悄覉F(tuán)”,確保鄉(xiāng)村人才質(zhì)量。再次,優(yōu)化農(nóng)村人力資源配置。注重戶籍制度、社會保障制度的建立和完善;產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整,同意城鄉(xiāng)勞動市場,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場本質(zhì)上是促使農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,但各級政府對此重視不夠,沒有充分認(rèn)識農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的重要意義;同時還要加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)管理和網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等。

    4、資本下鄉(xiāng)

    資本下鄉(xiāng)先行,⑦資本下鄉(xiāng)給農(nóng)村帶去的不只是資金,還能把工業(yè)生產(chǎn)中積累的先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、管理理念、組織形式帶到了村里,是用工業(yè)的生產(chǎn)方式系統(tǒng)改造農(nóng)業(yè)。首先,加大政府扶持力度。目前,民營資本下鄉(xiāng)已經(jīng)逐步形成一種趨勢,這既是資本逐利的需求,也是新農(nóng)村建設(shè)本身的需求,如何將二者有機(jī)結(jié)合起來,妥善解決存在的各種問題,形成雙贏,是政府必須要考量的。其次,強(qiáng)化基層組織建設(shè)和企業(yè)家精神的培養(yǎng)。由上級黨組織選派熟悉農(nóng)村、原則性強(qiáng)的干部擔(dān)任村黨支部書記,用權(quán)力制約權(quán)力,這不僅有利于新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展,而且也有利于加強(qiáng)村組織建設(shè),妥善處理兩委與合作社之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。再次,政府統(tǒng)籌,清產(chǎn)核資,明晰產(chǎn)權(quán)⑧。資本下鄉(xiāng)以后,應(yīng)由政府部門派出專班,對資本投資所占股份,通過遷村騰地多出來的土地收益,村集體土地股份比例,原有村集體的債權(quán)債務(wù)以及村集體的資產(chǎn),村民個人原有房屋“宅基地及土地上附屬物的歸屬,還有各種社會資源和國家惠農(nóng)政策及土地剩余價值帶來的收入,國家投入資產(chǎn)的使用與收益的確權(quán),公司資產(chǎn)的界定等問題進(jìn)行清產(chǎn)核資,對農(nóng)戶“村集體”合作社的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定,并進(jìn)一步明確股權(quán)。與此同時,完善村級組織與合作社財務(wù)制度,以增加公信力和可信度,確保公開公平和公正的原則⑨。(作者單位:廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

    注解:

    ① 余清楚,吳齊強(qiáng).《村干部:本鄉(xiāng)土為啥還“走讀”》,《決策探索》2015年4月,第66—68頁。

    ② 鐘漲寶,韋宏耀,尤鑫.《新型城鎮(zhèn)化背景下的中國農(nóng)村發(fā)展——“2013年農(nóng)村社會學(xué)論壇”綜述》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2014年第02期,第88-94頁。

    ③ 范柏乃,戴悅.《我國村干部隊伍建設(shè)及其對策研究》,《.浙江大學(xué)學(xué)報》,2007年第05期,第127—134頁。

    ④ 劉立峰.《對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中若干問題的思考》,《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》,2013年第05期,第03—06頁。

    ⑤ 裴志軍.《村干部的薪酬與其角色定位和行為選擇——基于CGSS農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究》,《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第04期,第33-40頁。

    ⑥ 張立.《中國農(nóng)村人力資源開發(fā)研究》,《華東師范大學(xué)》,2007年5月。

    ⑦ 厲以寧.《論城鄉(xiāng)一體化》,《中國流通經(jīng)濟(jì)》,2010年第11期。

    ⑧ 黃國輔,丁建軍.《資本下鄉(xiāng)的實施路徑、問題及對策探討———基于沙洋王坪村新農(nóng)村建設(shè)的研究》,《荊楚理工學(xué)院學(xué)報》,第27卷第5期,2012年5月,第18-21頁。

    ⑨ 羅來軍,李軍林,姚東旻.《雙向城鄉(xiāng)一體化資本下鄉(xiāng)影響因素實證研究》,《中國人民大學(xué)學(xué)報》,201年第03期,第34—45頁。

    參考文獻(xiàn):

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    對策
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    江淮論壇(2016年5期)2016-10-31 16:23:41
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    商(2016年27期)2016-10-17 04:33:03
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    人民論壇(2016年27期)2016-10-14 13:17:39
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