淺談新型城鎮(zhèn)化背景下的“村官城居”：成因、危害與治理

彭景

摘 要：改革開放以來，城鎮(zhèn)化便受到國家的高度重視，發(fā)展以及其迅速，在高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化背景下，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“村官城居”的現(xiàn)象，原本生活、工作在一方土地的干部也住進(jìn)了縣城、城鎮(zhèn)，開始了“走讀”。“走讀”的出現(xiàn)，一定程度上改善了干部因鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件差不愿從業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，但同時也帶來了很多諸如遲到，早退等不利于帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的不良現(xiàn)象，針對這些問題，本文通過對“村官城居”現(xiàn)象產(chǎn)生原因分析和新型城鎮(zhèn)化的概述，分析了在快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村出現(xiàn)的“村官城居”現(xiàn)象的產(chǎn)生原因、出現(xiàn)的問題以及對策研究。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；村官城居；影響；對策

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。此處的“村官城居”中的“村官”，不是普遍認(rèn)為的“大學(xué)生村官”，而是通過村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生的、在基層黨組織和村民委員會及其配套組織擔(dān)任一定職務(wù)、行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的職能，并享受一定政治經(jīng)濟(jì)待遇的工作人員。村官即村干部，是區(qū)別于國家公務(wù)員的特殊群體，村干部是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化干部。

現(xiàn)今跟以往不同，在新型城鎮(zhèn)化背景下，部分農(nóng)村出現(xiàn)了村官城居的現(xiàn)象。即由生活、工作都在農(nóng)村，管理一方土地和村政，各種社會關(guān)系主要也都是在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)椤白咦x干部”，工作在村里，居住在鎮(zhèn)里或城里。這種現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，新型城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)愈演愈烈。

一、“村官城居”現(xiàn)象存在的成因及表現(xiàn)

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要是：

1、隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會生活條件的不斷改善、城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，部分村官在城區(qū)購買了自己的住房，工作圈、生活圈都向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而城鄉(xiāng)交通便捷，加上現(xiàn)代通訊的發(fā)達(dá)，又大大縮短了城鄉(xiāng)之間、鎮(zhèn)村之間的時空距離，為其“走讀”提供了便利條件①。

2、雖然國家大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但是在教育、理療、衛(wèi)生方面城鎮(zhèn)與農(nóng)村還是存在明顯差距，加上農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，村官中多優(yōu)秀的人才，自然而然形成了人往高處走的局面。

3、村官由于自身身份的特殊性，不在編、不脫產(chǎn)、邊緣化，還要負(fù)擔(dān)相當(dāng)繁重的工作量，但是工資薪酬卻與其不成正比、待遇低，城鎮(zhèn)致富門路寬廣，于是不遠(yuǎn)再死守一方土地，再加上部分農(nóng)村的自然條件差，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)行“走讀”也是成為改善生活的一種選擇。

4、其中有一部分村官自身本來就是作為在外務(wù)工、經(jīng)商的“能人”回鄉(xiāng)參選，而當(dāng)選為村官，在他們成為當(dāng)?shù)卮骞僦熬鸵呀?jīng)在城鎮(zhèn)居住，導(dǎo)致村官城居現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5、還有一個導(dǎo)致村官城居現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是因為，部分農(nóng)村里出現(xiàn)不選村里人當(dāng)村官的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村里治理“能人缺失”凸顯：年輕人都進(jìn)城里，老年人留田里，大批青壯年勞力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”②，一些村留守的大都是婦女、兒童和老人。不少地方黨員隊伍普遍老齡化，村官后繼乏人。并且，村官崗位的吸引力在不同地區(qū)也冷熱不均，有的村子比較富裕，村干部是競爭激烈；但在一些窮村卻是“無人可選、能人難選”。

不同地區(qū)村干部對城居的界定不同，也就出現(xiàn)了幾種不同類型的“城居”劃分，但是普遍表現(xiàn)為：居住地與工作地分離，且影響了工作。這部分干部有自己的經(jīng)濟(jì)實力體，有實力有能力在城鎮(zhèn)買房居住，工作圈、社交圈、生活圈等都向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，跟自己的本職工作地聯(lián)系甚少，甚至都不了解自己負(fù)責(zé)的一方土地的基本情況和未來發(fā)展規(guī)劃，心思根本就不在自己的本職工作上，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的發(fā)展，造成不良影響。

此類村干部“城居”的表現(xiàn)為，干部自身定位偏差，態(tài)度不端正，并沒有將一方土地和當(dāng)?shù)氐膹V大群眾看作是自己的服務(wù)對象或謀福祉的對象，完全只追求個人或個人家庭的極少部分人的利益。工作態(tài)度極度散漫，頻繁出現(xiàn)遲到早退、擅自離崗，不按規(guī)定值班，甚至長期無故曠工，導(dǎo)致干群關(guān)系淡薄，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展滯后。

二、“村官城居”現(xiàn)象對農(nóng)村治理的危害

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了翻天覆地的變化，在各鄉(xiāng)村里“村官城居”早已不再是新鮮的現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化，其中，針對于“村官城居”現(xiàn)象，則更應(yīng)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、和諧發(fā)展。

“村官城居”現(xiàn)象的出現(xiàn)，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然存在著一定的積極影響，如信息更新及時有效、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展等。但是對于“村官城居”現(xiàn)象在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的幾個突出問題才是更加值得我們關(guān)注的：

1、淡化干群關(guān)系

群眾與干部之間的關(guān)系不斷疏遠(yuǎn)。在部分農(nóng)村，由于“村官城居”導(dǎo)致干群關(guān)系不斷疏離，村干部公信力逐漸缺失。許多村民反映村干部不關(guān)心群眾生活和集體事務(wù)，而且沒有在處理村莊日常事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。村民對村干部的抵觸和反感情緒逐漸增多，抵制村干部的工作和集體活動演變?yōu)槌B(tài)，表現(xiàn)出對村集體和村干部極大的不信任，無法構(gòu)建和諧發(fā)展的局面。

2、弱化干部責(zé)任心

目前，農(nóng)村仍存在不少矛盾和問題急需解決，由于部分村官干部的工作不上心，沒把自己的本職工作當(dāng)回事，對村里出現(xiàn)的各項事務(wù)都是睜眼閉眼甚至不管不問，更不用提潛伏性的問題，村民跟干部的關(guān)系也是岌岌可危。如果村干部及時發(fā)現(xiàn)及時制止，矛盾可能很快會在基層化解，但如果村干部長期不在，不能及時了解掌握村里各種事情的發(fā)展動態(tài)，當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時，很多時候都是鞭長莫及，甚至有可能導(dǎo)致矛盾激化升級。

3、松懈干部隊伍、制度的管理

“村官城居”，極易脫離群眾。由于村干部“城居”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的黨組織經(jīng)常性活動、黨員經(jīng)常性教育往往抓得不夠，干部隊伍的管理出現(xiàn)明顯漏洞和空隙，在很大程度上削弱了黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、號召力，往往工作做不到位，不做，甚至有時候是沒人有能力去辦好一件事，沒有從而嚴(yán)重影響農(nóng)村當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展。

村干部的管理機(jī)制不完善。村干部管理體系尚未形成，管理機(jī)制不完善和不科學(xué)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村兩委“協(xié)調(diào)”工作機(jī)制尚未建立，或者支部包攬村務(wù)，或者村委會與支部“頂牛”。二是上級黨組織特別是“一把手”仍然存在著“一手硬、一手軟”的問題，把主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而對農(nóng)村基層組織建設(shè)重視不夠，缺乏長遠(yuǎn)的治本措施和規(guī)劃，重選用，輕培養(yǎng)，重調(diào)整，輕幫教，抓一陣，松一陣的現(xiàn)象比較普遍。三是考核制度不完善。對村干部的工作打急促、忙來用的時候多，缺乏科學(xué)合理、客觀公正評價干部政績的辦法。四是激勵機(jī)制不完善③。

4、鄉(xiāng)村干部后備力量不足

農(nóng)村公共管理人才匱乏。農(nóng)村公共管理人才主要分布在鄉(xiāng)、村兩級中的經(jīng)濟(jì)組織、政治組織和社會組織中，在眾多類型的農(nóng)村人才中，農(nóng)村公共管理型人才的作用尤其突出。而農(nóng)村人才資源問題現(xiàn)已成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村人才資源處于貧乏狀態(tài)。農(nóng)村的貧窮落后面貌在社會成員中的印象根深蒂固，因此在選擇工作和就業(yè)地點時，絕大多數(shù)人才選擇留在大中城市。雖然國家在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)也大力發(fā)展各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但是目前也必須承認(rèn)城鄉(xiāng)還是存在相對比較明顯的差距，所以很多生在農(nóng)村的有志青年或者有才干的人都陸續(xù)流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村人才儲備嚴(yán)重不足；再加上“村官城居”現(xiàn)象的出現(xiàn)，各地農(nóng)村明顯出現(xiàn)空心狀態(tài)，及時每年會有村官的人才填補(bǔ)，但是也有可能演變?yōu)橄乱粚玫摹白咦x”村官，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的和諧發(fā)展。

三、對“村官城居”現(xiàn)象不利后果的治理

面對存在的問題，采取的對策措施如下：

1、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化

德國的城鎮(zhèn)化率超過了80%，但是，卻有40%的居民居住在農(nóng)村，其中的絕大多數(shù)就業(yè)在城里；日本20%以上的人生活在農(nóng)村，但農(nóng)民只占到全國居民的4%。這表明我國的城鎮(zhèn)化不單是吸引農(nóng)民向城鎮(zhèn)聚集的單向發(fā)展過程，保持山水田園和民俗風(fēng)貌特征，實現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住和就業(yè)，也是城鎮(zhèn)化的重要組成部分。當(dāng)然這一過程不是把城鎮(zhèn)搬到農(nóng)村，而是要使城鎮(zhèn)要素有機(jī)融合到農(nóng)村的自然環(huán)境和生活方式之中，使我國的農(nóng)村更像農(nóng)村。我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向中小城市，特別是縣城，推動這些重點城鎮(zhèn)發(fā)展成為10—50萬人的中小城市④。就地取才，講干部本土化，一方面利用了當(dāng)?shù)馗刹繉σ环酵恋氐牧私猓硪环矫嬉步鉀Q了干群關(guān)系淡化的問題，做到實實在在謀發(fā)展。

2、加強(qiáng)監(jiān)督、管理機(jī)制建設(shè)

沒有規(guī)矩不成方圓。同樣，在新型城鎮(zhèn)化下的村干部建設(shè)過程中，必要的約束和監(jiān)督管理機(jī)制尤為重要?！按骞俪蔷印爆F(xiàn)象的出現(xiàn)，本身就在一定程度上反應(yīng)了干部的監(jiān)督管理機(jī)制存在漏洞，所謂村官，就應(yīng)該是生活、工作都在這一方土地上，才能及時有效的了解當(dāng)?shù)厍闆r，解決當(dāng)?shù)丶部?；然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，村官開始不安于在一方土地的生產(chǎn)生活方式，于是出現(xiàn)“走讀”現(xiàn)象，在這種情況下，更應(yīng)該加強(qiáng)對干部的監(jiān)督、管理，屆時保證干部們能真正有在為村民辦實事、謀福利、搞建設(shè)，有真正的履行自身職責(zé)，承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

另一方面，由于村干部地位的特殊性，處于是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化的狀態(tài)。薪酬待遇普遍不高，但是工作繁瑣，責(zé)任重大，加上他們自身家庭也需要自己薪酬的供養(yǎng)，因此使得很多村干部產(chǎn)生消極怠工的想法，影響鄉(xiāng)村建設(shè)，進(jìn)而也會影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，所以改善干部薪酬待遇也是很必要的。研究表明，村干部的工資低，村干部就會成為家庭代理人，追求自身家庭的利益而無視村莊或國家的利益。反而，村干部的補(bǔ)助越高，村干部越會成為村莊代理人而從事村莊治理事務(wù)，高補(bǔ)助會使村干部花費(fèi)更多的精力與時間從事與村民利益相關(guān)的事務(wù)，從而使其角色定位更多地體現(xiàn)出村莊代理人的傾向⑤。

3、注重農(nóng)村自身人力資源開發(fā)

注重鄉(xiāng)村干部的綜合素質(zhì)，發(fā)展當(dāng)?shù)厝瞬刨Y源。首先⑥，要端正農(nóng)村人力資源開發(fā)的態(tài)度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民對人力資源投資的小農(nóng)意識。農(nóng)民對人力資源開發(fā)并非不重視，但是他們的思想觀念存在很大偏差。所以要注重現(xiàn)有的農(nóng)村勞動力宣傳?？梢酝ㄟ^農(nóng)村廣播、電視節(jié)目、鄉(xiāng)村的黑板報等各種各樣適合農(nóng)村的媒體，加強(qiáng)人力資本投資理念的宣傳，幫助農(nóng)民認(rèn)識到參加教育、培訓(xùn)等都是一種經(jīng)濟(jì)投資行為，通過參與人力資源開發(fā)可以獲得更多的工作機(jī)會和更高的勞動報酬。這一系列宣傳教育的任務(wù)主要落在農(nóng)村基層干部身上，因此首先要更新農(nóng)村基層干部的觀念，把提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、開發(fā)農(nóng)村人力資源當(dāng)成一項重要工作抓緊抓好。其次，要夯實農(nóng)村人力資源開發(fā)基礎(chǔ)，加大人力資源開發(fā)的投入。注重人口政策，控制好總量，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育。大力發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的構(gòu)建，特別是農(nóng)村醫(yī)療制度的建設(shè)完善，以確保農(nóng)村居民的基本生活質(zhì)量及保障；在著手人力資源開發(fā)的同時，要注重教育投入，提升農(nóng)民、鄉(xiāng)村知識分子的質(zhì)量，發(fā)展當(dāng)?shù)亍爸悄覉F(tuán)”，確保鄉(xiāng)村人才質(zhì)量。再次，優(yōu)化農(nóng)村人力資源配置。注重戶籍制度、社會保障制度的建立和完善；產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，同意城鄉(xiāng)勞動市場，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場本質(zhì)上是促使農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但各級政府對此重視不夠，沒有充分認(rèn)識農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的重要意義；同時還要加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)管理和網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等。

4、資本下鄉(xiāng)

資本下鄉(xiāng)先行，⑦資本下鄉(xiāng)給農(nóng)村帶去的不只是資金，還能把工業(yè)生產(chǎn)中積累的先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、管理理念、組織形式帶到了村里，是用工業(yè)的生產(chǎn)方式系統(tǒng)改造農(nóng)業(yè)。首先，加大政府扶持力度。目前，民營資本下鄉(xiāng)已經(jīng)逐步形成一種趨勢，這既是資本逐利的需求，也是新農(nóng)村建設(shè)本身的需求，如何將二者有機(jī)結(jié)合起來，妥善解決存在的各種問題，形成雙贏，是政府必須要考量的。其次，強(qiáng)化基層組織建設(shè)和企業(yè)家精神的培養(yǎng)。由上級黨組織選派熟悉農(nóng)村、原則性強(qiáng)的干部擔(dān)任村黨支部書記，用權(quán)力制約權(quán)力，這不僅有利于新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展，而且也有利于加強(qiáng)村組織建設(shè)，妥善處理兩委與合作社之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。再次，政府統(tǒng)籌，清產(chǎn)核資，明晰產(chǎn)權(quán)⑧。資本下鄉(xiāng)以后，應(yīng)由政府部門派出專班，對資本投資所占股份，通過遷村騰地多出來的土地收益，村集體土地股份比例，原有村集體的債權(quán)債務(wù)以及村集體的資產(chǎn)，村民個人原有房屋“宅基地及土地上附屬物的歸屬，還有各種社會資源和國家惠農(nóng)政策及土地剩余價值帶來的收入，國家投入資產(chǎn)的使用與收益的確權(quán)，公司資產(chǎn)的界定等問題進(jìn)行清產(chǎn)核資，對農(nóng)戶“村集體”合作社的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，并進(jìn)一步明確股權(quán)。與此同時，完善村級組織與合作社財務(wù)制度，以增加公信力和可信度，確保公開公平和公正的原則⑨。（作者單位：廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

注解：

① 余清楚，吳齊強(qiáng).《村干部：本鄉(xiāng)土為啥還“走讀”》，《決策探索》2015年4月，第66—68頁。

② 鐘漲寶，韋宏耀，尤鑫.《新型城鎮(zhèn)化背景下的中國農(nóng)村發(fā)展——“2013年農(nóng)村社會學(xué)論壇”綜述》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2014年第02期，第88-94頁。

③ 范柏乃，戴悅.《我國村干部隊伍建設(shè)及其對策研究》，《.浙江大學(xué)學(xué)報》，2007年第05期，第127—134頁。

④ 劉立峰.《對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中若干問題的思考》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2013年第05期，第03—06頁。

⑤ 裴志軍.《村干部的薪酬與其角色定位和行為選擇——基于CGSS農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第04期，第33-40頁。

⑥ 張立.《中國農(nóng)村人力資源開發(fā)研究》，《華東師范大學(xué)》，2007年5月。

⑦ 厲以寧.《論城鄉(xiāng)一體化》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》，2010年第11期。

⑧ 黃國輔，丁建軍.《資本下鄉(xiāng)的實施路徑、問題及對策探討———基于沙洋王坪村新農(nóng)村建設(shè)的研究》，《荊楚理工學(xué)院學(xué)報》，第27卷第5期，2012年5月，第18-21頁。

⑨ 羅來軍，李軍林，姚東旻.《雙向城鄉(xiāng)一體化資本下鄉(xiāng)影響因素實證研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，201年第03期，第34—45頁。

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