論耕地的生態(tài)補償機制

王兵

摘 要：隨著耕地的浪費與破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)峻以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我國對于耕地資源的保護(hù)越來越重視，耕地生態(tài)補償機制的提出，為耕地保護(hù)提供了重要途徑。我國目前的耕地生態(tài)補償機制處于起步階段，很多地方存在不足。文章通過對國外經(jīng)驗的借鑒，對我國耕地生態(tài)補償機制的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：耕地；生態(tài)補償；法律制度

隨著耕地的浪費與破壞現(xiàn)象日益嚴(yán)峻以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我國對于耕地的保護(hù)也越來越重視。為了保護(hù)耕地資源，耕地生態(tài)補償機制應(yīng)運而生。所謂耕地生態(tài)補償機制，是指在綜合考慮耕地保護(hù)成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由耕地保護(hù)受益者或者耕地?fù)p害加害者通過向耕地保護(hù)者或因耕地?fù)p害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。耕地生態(tài)補償?shù)奶岢觯粌H為保護(hù)耕地提供了重要的理論依據(jù)，同時有助于促進(jìn)各方利益均衡的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

一、耕地生態(tài)補償機制實施的必要性

（一）有助于耕地資源的保護(hù)

耕地的生態(tài)補償一方面可以使國家在征用征收農(nóng)民的耕地時，在原有的經(jīng)濟成本基礎(chǔ)上增加生態(tài)成本，可以限制政府只圖眼前利益的老式城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，減少城市發(fā)展對耕地資源的占用，保障耕地數(shù)量；另一方面有助于提高農(nóng)民對于耕地的保護(hù)意識，減少農(nóng)民為了追求更高的經(jīng)濟利益而對耕地的高強度使用以及化肥的過度使用，保障耕地質(zhì)量。

（二）有助于生態(tài)環(huán)境的改善

耕地不僅僅具有產(chǎn)出糧食等經(jīng)濟作用，還具有凈化空氣、涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候等有助于改善生態(tài)環(huán)境的生態(tài)作用。目前我國有些耕地由于農(nóng)民追求高產(chǎn)過度使用化肥而使曾經(jīng)肥沃的土壤如今鹽堿化嚴(yán)重；有些耕地由于被工廠等工業(yè)“三廢”污染而土地中重金屬超標(biāo)，最終導(dǎo)致農(nóng)民減產(chǎn)、耕地質(zhì)量下降甚至是耕地的不可再利用。

（三）有助于主體利益的實現(xiàn)

國家在耕地收到損害時收取的處罰金可以作為受損耕地的治理金，擴大國家補償金來源渠道；企業(yè)通過繳納耕地占用稅擁有耕地的使用權(quán)，一旦耕地?fù)p害加害者對耕地造成了損害，耕地的生態(tài)補償有助于企業(yè)對耕地?fù)p害加害者造成的耕地使用權(quán)的影響提出賠償擁提供法律依據(jù)；給農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a償來彌補他們?yōu)楸Ｗo(hù)耕地所付出的成本，保障農(nóng)民權(quán)益。

二、我國耕地生態(tài)補償機制中存在的問題

（一）耕地的生態(tài)補償立法缺位

早在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，我國就已經(jīng)明確提出：“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制?！钡甑臅r間過去了，我國的生態(tài)補償方面的立法依舊處于起步階段，也沒有形成基本的體系，與耕地的生態(tài)補償相關(guān)法律更是進(jìn)展緩慢。

（二）補償模式單一

政府的宏觀指導(dǎo)性決定了其在耕地的生態(tài)補償中的主導(dǎo)地位，因而我國的補償模式基本上都是政府主導(dǎo)的補償模式。政府通過法律法規(guī)、政策制度等方式，以強大的資金支持，直接解決補償中遇到的問題，世界上許多國家的耕地生態(tài)補償都是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行的。但是這種補償模式相對單一，缺少市場運作與公眾參與，易使補償完全受政府支配，不利于補償機制的發(fā)展。

（三）補償資金來源有限

我國實施耕地的生態(tài)補償所需要的資金主要來源于中央政府以及地方各級政府，其中最主要的方式是縱向財政轉(zhuǎn)移支付即上級政府向下級政府進(jìn)行財政資金的轉(zhuǎn)移。目前我國除中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付外，許多地方也在省內(nèi)通過財政轉(zhuǎn)移支付方式自籌資金、自主安排生態(tài)補償資金。[1]目前我國在生態(tài)補償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付方面處于初步嘗試階段，且只針對流域生態(tài)補償，沒有對于耕地生態(tài)補償進(jìn)行實踐。

三、耕地生態(tài)補償機制的完善建議

（一）完善耕地生態(tài)補償?shù)牧⒎w系

我國應(yīng)加快立法速度，盡快出臺《生態(tài)補償條例》，將分散的補償法律條文整合在一起，再以此為耕地生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)對各單行法進(jìn)行修改和補充，將法律法規(guī)中重疊、競合的部分修改，構(gòu)建出基本的耕地生態(tài)補償體制框架。

（二）采取多元化的補償模式

1、采取休耕政策與生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易相結(jié)合的補償模式。休耕政策即美國的CRP計劃，是指登記注冊在這個政策項目里的農(nóng)民同意把影響環(huán)境的土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和物種作業(yè)的土地中移除，從而提高環(huán)境質(zhì)量，并以此舉作為免除一年征稅的交換條件。登記在CPR項目里的土地合同使用權(quán)是10-15年，這個項目的長期目標(biāo)就是重新建造有價值的土地，以便提高水質(zhì)、防止土地沙漠化、并且減少野生動物棲息地的流失。CRP計劃不僅使美國的耕地資源得到了保護(hù)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，也讓農(nóng)民在遵循資源原則的基礎(chǔ)上得到了補償。

生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易政策，是指美國法律要求任何活動都不得導(dǎo)致美國濕地面積的減少，倘若某房地產(chǎn)開發(fā)商占用了美國某地的濕地，則該房地產(chǎn)開發(fā)商必須為別處的濕地恢復(fù)或濕地改善支付費用。通過市場的力量，一方面防止了濕地“凈損失”，另外一方面也確保了重點生態(tài)功能區(qū)為恢復(fù)或改善濕地所不必要的資金投入。[2]該政策同樣可以適用于我國耕地的數(shù)量保護(hù)中。

2、采取協(xié)商方式進(jìn)行耕地的生態(tài)補償。法國Rhin-Meuse流域水質(zhì)在受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動的威脅時，依賴該地域的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的公司采取購買保護(hù)水質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，與農(nóng)民進(jìn)行磋商并協(xié)議減少水土流失和殺蟲劑的使用。該公司向農(nóng)民支付補償費用和技術(shù)支持，農(nóng)民則減少以牧養(yǎng)為基礎(chǔ)的奶牛農(nóng)場業(yè)和改進(jìn)對牲畜糞便的處理方法以及放棄種植谷物和使用農(nóng)用化學(xué)品，實現(xiàn)了雙贏。[3]我國的耕地生態(tài)補償也應(yīng)該將市場參與融入補償機制中，在不斷完善政府主導(dǎo)的耕地生態(tài)補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該充分發(fā)揮市場的協(xié)調(diào)作用，建立起交易機制、價格機制，使耕地的生態(tài)補償機制更加公平合理。

（三）合理擴大資金來源

1、采取耕地資源保護(hù)稅收政策。在歐洲山區(qū)的農(nóng)村如奧地利、瑞士（北方）和意大利（南部）、德國等，城市居民在此度過他們的假期，需要支付其享用的農(nóng)業(yè)景觀服務(wù)，通過直接的稅收，充分體現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)的景觀游憩價值。[4]我國可以設(shè)立耕地生態(tài)補償稅并?？顚Ｓ谩Ｍㄟ^耕地的生態(tài)補償稅收制度的設(shè)立，可以使耕地破壞所受損失和修復(fù)耕地所需的資金來源得到解決，增加破壞耕地的成本，使耕地資源得到有效保護(hù)。

2、采取多區(qū)域合作政策。以水源方面的補償為例借鑒，德國采取橫向轉(zhuǎn)移支付策略，通過州際財政平衡基金，由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償金，或者由下游地區(qū)向上游地區(qū)承擔(dān)補償責(zé)任；美國紐約市為確保紐約的飲用水源而向上游地區(qū)的相關(guān)主體支付生態(tài)補償金。耕地的生態(tài)補償也可以參考水源的橫向補償機制，由耕地少但是發(fā)達(dá)的地區(qū)向耕地多但貧困的地區(qū)支付生態(tài)補償金，或者由污染環(huán)境的企業(yè)向注重環(huán)境保護(hù)的企業(yè)支付生態(tài)補償金。

3、設(shè)立耕地生態(tài)補償基金制度。我國可以通過融資渠道，將社會的閑散資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，成立耕地生態(tài)補償基金。耕地生態(tài)補償基金的來源包括以下三方面：按照“污染者負(fù)擔(dān)原則”，向工礦企業(yè)等污染者收取稅費，并承擔(dān)污染治理和修復(fù)耕地的法定義務(wù)；政府的公共財政投入，以提供公共技術(shù)服務(wù)為后盾的生產(chǎn)支持服務(wù)體系；金融機構(gòu)、民間組織、環(huán)保社團、公民個人的社會捐助等。（作者單位：遼寧大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 吳越.《國外生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐——發(fā)達(dá)國家實施重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗及啟示》[J].環(huán)境保護(hù)，2014，（12）：21-24.

[3] 杜群，任世丹.《國外生態(tài)補償制度的實踐》[J].環(huán)境經(jīng)濟，2009，（71）：34-39.

[4] 馬愛慧，蔡銀鶯，張安錄.《耕地生態(tài)補償實踐與研究進(jìn)展》[J].生態(tài)學(xué)報，2011，（8）：2321-2330.