公共性國(guó)內(nèi)研究綜述

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公共性是對(duì)美好公共生活基本屬性的一種表達(dá)，體現(xiàn)為公共利益、公共意志、公共偏好的實(shí)現(xiàn)程度。公共性是公共管理的本質(zhì)屬性，其強(qiáng)弱程度影響公共政策功能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到政府的合法性根基。提高公共性是公共管理研究重要著力點(diǎn)。下文分別從公共性的思想淵源、公共性的概念詮釋、公共政策的公共性以及公共性的測(cè)度四個(gè)方面對(duì)公共性的國(guó)內(nèi)研究進(jìn)行觀點(diǎn)綜述。

一、公共性的思想淵源

從詞源學(xué)意義考察“公”，有古書(shū)釋之為“上部為口，下部為八”的一種甲骨文?！翱凇睘槠魑铮鞍恕奔捶种?，意為“分器物”。另有古書(shū)解釋“公”為“甕”的象形初文，所謂“甕”即原始社會(huì)里用來(lái)儲(chǔ)存水和糧食等的器皿?！墩f(shuō)文解字》釋“公”為“平分也。從八，從厶，八尤背也。韓非曰:背厶為公”。所謂私，“禾也。從禾，厶聲。北道名禾主人曰私主人”，表示“個(gè)人的”。《段注》解釋“今假私為公厶。倉(cāng)頡作字，自營(yíng)為厶，背厶為公。然則谷袛作厶，不作私”?？梢?jiàn)，“公”與“私”相對(duì)，詞源學(xué)意義指在處理公共事務(wù)過(guò)程中尤其是在物品分配中秉持的一種“公正”、“公有”的理念。

在專(zhuān)制制度建立之后，“公”有了實(shí)體性指稱(chēng)。有古典文獻(xiàn)將“公”用作“朝廷”、“國(guó)家”、“君王”之意，如毛亨傳:“公，君也”?！稘h書(shū)·楊?lèi)羵鳌分杏涊d“是故身率妻子，戮力耕桑，灌園治產(chǎn)，以給公上”。這里的“公”便指社會(huì)生活中與皇權(quán)、君王、朝廷等相關(guān)的一切事務(wù)和活動(dòng)，與之相對(duì)應(yīng)，“私”指?jìng)€(gè)人、家庭的日?；顒?dòng)。延伸至后來(lái)，“公”指社稷之利，“私”是私欲、私利。

公私之辯是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的基本論題，這一場(chǎng)持久論辯的基本結(jié)論是 “揚(yáng)公棄私”、“崇公抑私”。檢索古人之見(jiàn)， “公”“私”之關(guān)聯(lián)大致有如下幾種表達(dá):①“公”與“私”的對(duì)立是絕對(duì)的，“私”是必須祛除的一種惡，如韓非子曰“私行立則公利滅”，陸九淵提出“不曾過(guò)得私意一關(guān)，終難入德”（《河南程氏遺書(shū)》卷二二）；②“私”具有嚴(yán)重危害性，“無(wú)私者，可置以為政”，“私”則有害于治政，妨礙王道推行，使行政公正受阻，德性損害；③倡導(dǎo)基于“先公后私”的“公私合一”。在商業(yè)勃發(fā)的明清時(shí)期，“公”“私”對(duì)峙有所緩和。不少思想家認(rèn)識(shí)到了“私”于社會(huì)發(fā)展的積極意義，倡導(dǎo)“公私合一”、“群己合一”，如李贄提出“無(wú)私則無(wú)心”，黃宗羲認(rèn)為“夫以千萬(wàn)倍之勤勞而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也”（明夷待訪錄·原君）。盡管如此，但他們依然不放棄“公”的優(yōu)先權(quán)，而是明確提出先“公”后“私”。

由如上分析可知，“公”的原初意義指分配的正義、公平，后延伸至公利?！俺绻炙健痹诠糯鷤鹘y(tǒng)政治思想文化中是一以貫之的倫理精神，亦是古代社會(huì)共同體治理的重要思想工具。這種公私觀與西方有明顯差異，后者秉承個(gè)人主義傳統(tǒng)，把尊重個(gè)人權(quán)利和個(gè)人利益視為“公共性”的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。

二、公共性概念詮釋

公共性是被廣泛運(yùn)用于公共管理學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科的熱詞，但在不同的學(xué)科，甚至同一學(xué)科的不同語(yǔ)境中具有相異的含義。就公共管理學(xué)科的公共性而言，相關(guān)文獻(xiàn)歸納起來(lái)遵循三種不同的研究路線。

首先，是公共行政學(xué)研究線索。遵循公共行政學(xué)傳統(tǒng)的學(xué)者從公共行政的多個(gè)向度對(duì)公共性進(jìn)行闡釋。絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在理念上，公共性指政府以公共利益為指引開(kāi)展活動(dòng)，在政策過(guò)程中，公共性指在提供公共物品等集體行動(dòng)中相關(guān)決策參與機(jī)制的設(shè)計(jì)。公共利益是公共行政的終極目標(biāo)，一切追求和維護(hù)公共利益的行為、手段都具有公共性特征。

值得提出的是，國(guó)內(nèi)學(xué)界在公共性概念的使用上尚存在一些分歧甚至混亂。其一，政治的公共性與行政的公共性可否等同視之的分歧。部分學(xué)者泛泛而論公共性，張雅勤則認(rèn)為政府是政治和行政的統(tǒng)一，迄今為止的任何政府都存在反對(duì)力量，依然具備政治職能，因此并不能斷定政府在政治層面擁有了公共性。其二，是否一切行政都具有公共性的爭(zhēng)議。高鵬程認(rèn)為作為歷史范疇，公共性在不同時(shí)代具有不同含義。在現(xiàn)代社會(huì)，原本固化在家庭里的生產(chǎn)要素逐漸社會(huì)化，彼此依靠日趨緊密，其結(jié)果表現(xiàn)為公共性的不斷增長(zhǎng)。

其次，是遵循西方公共領(lǐng)域?qū)W說(shuō)的公共性研究，也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)具有哲學(xué)背景的公共性學(xué)者依循的線索。這些研究最初體現(xiàn)為對(duì)阿倫特、哈貝馬斯和羅爾斯等政治哲學(xué)家的公共性著作的翻譯評(píng)介，隨后表現(xiàn)為公共性問(wèn)題的中國(guó)化研究。西方公共性理論的引進(jìn)評(píng)介成果以曹衛(wèi)東翻譯的《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》、竺乾威翻譯的《人的條件》、陳燕谷、汪輝翻譯的《文化與公共性》、許紀(jì)霖翻譯的《公共性與公民觀》等為代表。1998年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所景天魁研究員致函哈貝馬斯，向他請(qǐng)教“公共領(lǐng)域”是否可用于分析和批判中國(guó)社會(huì)。以此函和哈貝馬斯的回函為標(biāo)志，中國(guó)邁出了對(duì)西方公共性理論的中國(guó)化研究的重要一步。

西方公共性理論的中國(guó)化研究以公民觀、公共理性、公共意識(shí)、公共領(lǐng)域等的討論為背景展開(kāi)，并逐步走向公共性的原始發(fā)生、公共性的樣態(tài)與內(nèi)涵、公共哲學(xué)的構(gòu)建、公共性社會(huì)實(shí)踐、中國(guó)的公共性危機(jī)及其規(guī)避等問(wèn)題的研究。郭湛認(rèn)為，公共性問(wèn)題實(shí)質(zhì)是人的平等問(wèn)題，也就是如何解決人們所共同面臨的公共的問(wèn)題。袁祖社分析20世紀(jì)是“公共性失落”的世紀(jì)。“公共生活的危機(jī)”一方面對(duì)東西方社會(huì)幾千年建構(gòu)的制度的合法性形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也導(dǎo)致了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)文化所張揚(yáng)的公共責(zé)任意識(shí)的消失。朱士群、萬(wàn)俊人、沈湘平等學(xué)者一致認(rèn)為以多元共生、人我互利共贏、價(jià)值共享為原則的公共哲學(xué)構(gòu)建是未來(lái)哲學(xué)新的生長(zhǎng)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)與世界文化有效溝通的契機(jī)。

再次，是歷史唯物主義的公共性研究。探究馬克思的公共性思想是理解歷史唯物主義理論的題中應(yīng)有之義，亦有利于公共性理論的豐富和發(fā)展。國(guó)內(nèi)研究團(tuán)隊(duì)主要有中國(guó)人民大學(xué)哲學(xué)系，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所，北京師范大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，北京師范大學(xué)價(jià)值與文化研究中心，中共中央黨校黨建部等。他們紛紛從公共性視角重新闡釋和剖析馬克思思想，研究話題主要體現(xiàn)在:①馬克思唯物史觀有無(wú)公共性思想；②唯物主義公共性思想的內(nèi)在邏輯；③馬克思公共性思想的局限性。

除了少數(shù)不同的聲音，學(xué)界基本認(rèn)為盡管馬克思在其文本中沒(méi)有直接和明確提及公共性，但其著作蘊(yùn)含了豐富的公共性思想。這集中體現(xiàn)在馬克思關(guān)于“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”的“自由人的聯(lián)合體”論斷中。“自由人的聯(lián)合體”是一個(gè)潛在的樣態(tài)，以形成個(gè)人、群體和社會(huì)和諧共生的公共空間，達(dá)到“每個(gè)人的自由而全面的發(fā)展”和“每一個(gè)成員都能完全自由地發(fā)展和發(fā)揮他的全部才能和力量”為公共目標(biāo)。在這個(gè)目標(biāo)下，人的個(gè)體性、群體的公共性和類(lèi)的公共性得到了統(tǒng)一。

三、公共政策的公共性

公共性是公共政策的靈魂和旨?xì)w?！肮残圆皇仟?dú)立于人的一種事物或現(xiàn)象，而是體現(xiàn)著事物與人之間的一種關(guān)系，是基于主客體關(guān)系基礎(chǔ)上生成的對(duì)象性存在的一種社會(huì)屬性或價(jià)值屬性”。因此，公共政策的公共性問(wèn)題即公共政策與公民權(quán)利之間的關(guān)系問(wèn)題。公共政策是否具有公共性，以及在多大程度上具有公共性，只能從該政策影響和改變公民權(quán)利關(guān)系的作用和功能中進(jìn)行考查。

具有公共性的公共政策應(yīng)該具備如下社會(huì)功能:平等分配公共資源，包括以公平正義原則為導(dǎo)向的平等分配、有差別的平等分配和基于代際公平的分配；促進(jìn)公民參與公共事務(wù)，展示不同訴求，開(kāi)展理性對(duì)話與交流，以形成各方可接受的政策方案；具有始終立足和面向美好公共生活的程序要件，促進(jìn)公共利益的生成與增長(zhǎng)。

在實(shí)踐層面，公共政策在運(yùn)行過(guò)程中往往表現(xiàn)出與公共性相悖的一系列特征，如公共政策主體的壟斷性、公共政策問(wèn)題的主觀性、公共政策目標(biāo)的非公平性、公共政策信息的非共享性，國(guó)內(nèi)學(xué)者多使用“公共性偏移”、“公共性衰減”、“公共性式微”、“公共性焦慮”、“公共性困境”、“非公共性”、“公共性闕如” 等詞表達(dá)。絕大部分學(xué)者從制度供給與體制架構(gòu)方面探其因由。上海大學(xué)李友梅教授從公共生活的原動(dòng)力、民眾素養(yǎng)以及市場(chǎng)理性的邊界設(shè)置等更為深層次因素中尋其根源。她認(rèn)為，差序格局放大了利己主義的效應(yīng)，技術(shù)治理導(dǎo)致了公共空間的切割和碎片化，制度的理性化與民主化不同步抑制了公共性的生產(chǎn)，國(guó)家、民眾與知識(shí)分子三種力量在公共性上具有不同的訴求，相互溝通難以可能，延誤了公共性的生產(chǎn)。

四、公共性的測(cè)度

公共性作為衡量政府先進(jìn)性的最重要標(biāo)準(zhǔn)，其模糊性和復(fù)雜性得到了學(xué)者的一致認(rèn)同。公共性屬價(jià)值范疇。價(jià)值的難以精確量化特征給公共性測(cè)度增加了難度，也為測(cè)度信度設(shè)置了障礙。鄭志龍建議對(duì)價(jià)值的考量部分通過(guò)可操作性定義細(xì)化為具體指標(biāo)評(píng)估，部分通過(guò)公眾態(tài)度分析獲得評(píng)價(jià)信息。郎玫、包國(guó)憲對(duì)公共價(jià)值視角的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了研究，并構(gòu)建了在組織權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)管權(quán)三權(quán)框架下政府公共價(jià)值評(píng)價(jià)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。

以下公共性測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)獲得了絕大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同:①公民權(quán)利的數(shù)量、質(zhì)量、保障機(jī)制以及政府對(duì)公民權(quán)利的創(chuàng)新；②公平，是否對(duì)弱勢(shì)群體的福利有最大限度的保護(hù)；③公民或者組織可以享受其成果的范圍；④公共職位的開(kāi)放度，競(jìng)爭(zhēng)性的公務(wù)人員交流機(jī)制；⑤政府運(yùn)行的透明程度；⑥政府責(zé)任、問(wèn)責(zé)制、回應(yīng)力；⑦尊重憲法和法律、正直廉潔、努力達(dá)成卓越業(yè)績(jī)等公職人員的職業(yè)精神。以上七項(xiàng)測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)的重要程度隨標(biāo)號(hào)順序遞減。

公共性測(cè)度應(yīng)該引入包括公眾在內(nèi)的多元評(píng)價(jià)主體。靳媛媛根據(jù)我國(guó)原有的“問(wèn)題界定”模式所面臨的窘境，提出公民參與是提升公共政策問(wèn)題界定的公共性的重要途徑，但沒(méi)有系統(tǒng)論述公民參與和公共性問(wèn)題界定的作用機(jī)理。

相當(dāng)一部分文獻(xiàn)以行業(yè)組織為對(duì)象進(jìn)行公共性績(jī)效測(cè)度，如金融行業(yè)的公共性績(jī)效評(píng)價(jià)、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代傳媒的公共性分析、高校圖書(shū)館的公共性探討、電子政務(wù)系統(tǒng)投入的公共性產(chǎn)出評(píng)價(jià)、學(xué)校教育的公共性思考等。另一些文獻(xiàn)結(jié)合具體的公共政策或制度進(jìn)行實(shí)證分析，如大學(xué)宿舍分配決策的公共性、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”戶改政策的公共性等。

盡管“公利”在古代就有了豐富的闡述，但并不能因此認(rèn)為“公”觀古已有之，連古代帝王亦能思行。究其本質(zhì)，封建時(shí)期的“公利”不過(guò)是統(tǒng)治工具而已。