面向低碳的立法應對:基于現(xiàn)行立法狀況的梳理與評價

張春莉，楊解君( ．江蘇省社會科學院，南京003; ．廣東外語外貿大學法學院，廣州5040)

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面向低碳的立法應對:基于現(xiàn)行立法狀況的梳理與評價

張春莉1，楊解君2
( 1．江蘇省社會科學院，南京210013; 2．廣東外語外貿大學法學院，廣州510420)

摘要:氣候變化應對和碳排放問題的解決主要取決于能源的“低碳化”。基于對“低碳”“氣候變化”“溫室氣體”“碳排放”等概念的理解及立法梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)行法律在低碳領域存在嚴重問題:與國際法及國際發(fā)展趨勢不相適應，滯后于低碳發(fā)展現(xiàn)實，法律與政策出現(xiàn)斷層，形式上表現(xiàn)為幾部零碎的規(guī)章。就能源法而言，也沒有直接針對“低碳”的規(guī)定。因此，中國法治建設需要加強面向低碳的立法應對:一是要在總體上及時做出立法回應，并從政策措施轉向法律調整，實現(xiàn)法律與政策的互動;二是要在能源法領域做出專門性應對，以此作為低碳法制建設的重點。

關鍵詞:低碳;“碳排放”;立法應對;能源立法

氣候變暖主要是由于人類活動所排放的溫室氣體，而溫室氣體中最主要的成分是二氧化碳。大量研究表明，二氧化碳是“溫室效應”或者全球氣候變暖的罪魁禍首之一。而二氧化碳的高排放主要是人類過多地使用煤、石油等傳統(tǒng)化石能源(或碳基能源)的結果。因此，氣候變化問題既是碳排放問題，同時也是能源問題。如果從氣候變化影響的源頭來說，主要可歸結為能源問題?！澳茉磫栴}可以通俗描述為:人口越多，能源使用越多;能源使用越多，二氧化碳排放就越多;二氧化碳排放越多，對氣候的影響就越大?！保?］如果能解決能源的“高碳”排放向“低碳”轉化問題，氣候變化與低碳發(fā)展問題可以說就能迎刃而解。

中國是世界能源消耗大國，也是主要碳排放大國，這主要是由中國“富煤、少氣、缺油”的能源資源條件所決定的。近年來，對煤炭的過度依賴、使用和燃燒，使得中國成為世界第一大碳排放國。2009年全球碳排放總量中24%來自中國，美國和歐元區(qū)的碳排放量只占比17%和8%［2］。據(jù)BP公司2013年7月2日發(fā)布的《2013年BP世界能源統(tǒng)計年鑒》稱，2012年中國首次成為消費世界煤炭半數(shù)以上的國家。為應對氣候變化和減少碳排放，中國必須同世界各國一道，努力走一條低碳發(fā)展之路，對現(xiàn)行經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、能源和生活方式實行“低碳化”改造。在這一場“低碳革命”中，無疑要有法治保障，需要法律來加以助推、規(guī)范和引導。這就要求我們必須把握基本與本原性問題，通過對能源問題的重點突破，探尋一套有效的“低碳化”法律應對方案。由于“低碳”問題的復雜性、專業(yè)性與技術性，欲探尋其法律應對方案，就需要先了解“低碳”以及相關的專業(yè)性術語。因此，本文擬在界定若干基本概念的基礎上梳理中國現(xiàn)行相關“低碳”立法狀況，并借此提出相應的立法應對思路。

一、概念指南:低碳及相關術語的立法界定

在討論低碳發(fā)展與全球氣候變化應對法律方案時，需要首先把握若干基本概念。如果沒有這些基本概念的存在或者對它們沒有明確的認知，就不會有對低碳或者氣候變化應對方面的法律認知與思維，也不可能對之進行有針對性的科學立法。與低碳相關聯(lián)的術語，除“低碳”一詞外，主要有“氣候變化”“氣候變化的不利影響”“溫室氣體”“碳排放”。在國際法上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(第1條)對“氣候變化”“氣候變化的不利影響”“溫室氣體”及“排放”等概念作了定義。從國外的立法實踐來看，一些國家在相關立法中也對這些概念作了規(guī)定，如英國《氣候變化法》、墨西哥《氣候變化法》、日本《地球溫暖化對策推進法》等。尤其值得一提的是韓國的《低碳綠色增長法》(第2條)，其對所涉及的低碳、綠色增長、綠色技術、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)品、綠色生活、綠色經(jīng)營、溫室氣體、溫室氣體排放、地球變暖、氣候變化、資源循環(huán)、能源自立度等若干基本概念都做了闡釋［3］。在中國立法中，目前還沒有對這些概念做出界定與解釋，因而需要從立法上加以明確，將它們從學理概念轉化為法律概念。

所謂氣候變化，是指除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，還指由于直接或間接的人類活動改變了大氣的組成而造成的氣候變化。所謂氣候變化的不利影響，是指氣候變化所造成的自然環(huán)境或生物區(qū)系的變化，這些變化對自然的和管理下的生態(tài)系統(tǒng)的組成、復原力或生產(chǎn)力，或對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的運作、或對人類的健康和福利產(chǎn)生重大的有害影響。所謂溫室氣體，是指大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分?！毒┒甲h定書》附件A明確針對以下六種溫室氣體進行削減，即二氧化碳( CO2)、甲烷( CH4)、氧化亞氮( N2O)、氫氟碳化物( HFCs)、全氟碳化物( PFCs)及六氟化硫( SF6)。其中，以后三類氣體造成溫室效應的能力最強。但對全球升溫的貢獻百分比來說，二氧化碳由于含量較多，所占的比例也最大，約為55%。所謂碳排放，是關于溫室氣體排放的一個總稱或簡稱。溫室氣體中最主要的氣體是二氧化碳，因而常用碳( Carbon)一詞作為代表。雖然并不準確，但作為讓民眾最快了解的方法就是簡單地將“碳排放”理解為“二氧化碳排放”。所謂低碳( low carbon)，是指較低(或更低)的溫室氣體(二氧化碳為主)排放。在現(xiàn)階段，二氧化碳是人類活動產(chǎn)生溫室效應的最主要氣體，遏制全球變暖趨勢的重中之重就是減少二氧化碳的排放量。因此，低碳或者減少溫室氣體排放主要是指“碳減排”，“碳減排”的首要目標就是二氧化碳排放量的減少?？梢?，低碳與“碳減排”意義近似，通過低碳或者“碳減排”即可遏制全球變暖趨勢，從而避免氣候變化的不利影響。

如今，在低碳的基本要義之下，低碳已經(jīng)不只是限于簡單地減少排放溫室氣體，而是擴充到以低碳為目標的包括觀念、生活方式及舉措等內容的一個綜合性概念，還出現(xiàn)了諸多與低碳相結合的術語，如低碳經(jīng)濟、低碳社會、低碳能源、低碳生活、低碳城市，等等。

二、梳理與評價:面向低碳的立法狀況

基于上述對相關概念的理解，本部分主要從兩個方面對現(xiàn)行立法有無規(guī)定與規(guī)定狀況如何加以檢視。

(一)現(xiàn)行立法的總體狀況及評價

一般來說，法律體系由國際法與國內法構成。從國際法層面來看，凡我國參與或締結的與低碳或應對氣候變化相關的國際條約，皆可構成低碳法律體系的組成部分。其中，國際公約主要表現(xiàn)為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》。另外，還有大量的我國與國際組織、其他國家簽訂的有關低碳或應對氣候變化的多邊條約或雙邊條約，如《中歐清潔能源中心聯(lián)合聲明》《中國、印度、日本、韓國、美國五國能源部長聯(lián)合聲明》《中美氣候變化聯(lián)合聲明》《中華人民共和國與土耳其共和國能源領域經(jīng)濟和技術合作框架協(xié)議》《中華人民共和國政府和澳大利亞政府關于進一步密切在氣候變化方面合作的聯(lián)合聲明》《中華人民共和國和法蘭西共和國關于應對氣候變化的聯(lián)合聲明》等。在國內法層面，盡管有諸多法律與低碳或者氣候變化應對有關［4］，如環(huán)境領域的《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等、能源領域的《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等、農(nóng)業(yè)領域的《土地管理法》《草原法》《漁業(yè)法》等、森林和自然生態(tài)系統(tǒng)領域的《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生動物保護法》等、水資源領域的《水法》《防洪法》等、海洋和海岸管理領域的《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等、氣象災害防治領域的《氣象法》等，但這些法律規(guī)定多是間接與低碳有關，直接關于低碳、碳減排的規(guī)定基本上是空白［5］，可見缺乏這方面的法律制度安排。

通過北京大學法律信息網(wǎng)(北大法寶)進行檢索統(tǒng)計還可以發(fā)現(xiàn)以下幾個特點。

1．涉及“低碳”關鍵詞的，全國人大及其常委會的非法律文件(包括由全國人大及其常委會通過或形成的決議、報告、綱要、工作要點等)共計20件，無法律規(guī)定;國務院的行政法規(guī)與非法規(guī)文件(包括報告、意見、規(guī)劃、通知等)共計45件，部門規(guī)章與其他文件共計567件。但這些規(guī)定絕大多數(shù)是意見、指導或規(guī)劃等，只有兩個部門規(guī)章有涉及。地方性法規(guī)共計39件，地方政府規(guī)章共計14件，地方規(guī)范性文件共計5 600件，地方司法文件共計3件，團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定及其他共計75件，條約共計22部。

2．涉及“氣候變化”關鍵詞的，全國人大及其常委會的非法律文件共計30件，無法律規(guī)定;國務院非法規(guī)文件共計79部，無行政法規(guī)規(guī)定;司法解釋暫無規(guī)定;部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件共計479件，其中部門規(guī)章占5件;團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其他共計37件;地方性法規(guī)共計33件，地方政府規(guī)章共計16件;地方規(guī)范性文件共計2 499件;條約共計128件。

3．涉及“溫室氣體”關鍵詞的，全國人大及其常委會的非法律文件共8件，無法律規(guī)定;國務院非法規(guī)文件共計22件，無行政法規(guī)規(guī)定;司法解釋暫無規(guī)定;部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件共計177件，其中部門規(guī)章只占3件;地方性法規(guī)共計6件，地方政府規(guī)章共計1件;地方規(guī)范性文件共計576件;條約共計3件。

4．涉及“二氧化碳排放”關鍵詞的，全國人大及其常委會的非法律性文件計5件，無法律規(guī)定;國務院非法規(guī)文件共計12部，無行政法規(guī)規(guī)定;司法解釋暫無;部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件共計12件，其中部門規(guī)章只占1件;團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定及其他共計3件;地方性法規(guī)暫無，地方政府規(guī)章暫無;地方規(guī)范性文件共計518件;條約共計26件。

5．涉及“碳減排”關鍵詞的，全國人大及其常委會的法律和非法律文件空缺，國務院非法規(guī)文件共計2件，無行政法規(guī)規(guī)定;司法解釋暫無;部門規(guī)章與其他規(guī)范性文件共計44件，其中部門規(guī)章占2件;團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定及其他共計5 件;地方性法規(guī)共計2件;地方政府規(guī)章暫無;地方規(guī)范性文件共計162件。

這一檢索結果表明:國際條約(包括宣言、聲明等)規(guī)定多于國內法規(guī)定;政策工具使用較多，而立法手段使用較少;在全國性的立法中，主要由部門規(guī)章規(guī)定，法律和行政法規(guī)基本上是空白;在中央立法與地方立法之間，后者多于前者，可以看出地方在低碳方面的主動性與積極性。

由此，現(xiàn)行國內立法在低碳領域存在著明顯的缺失或滯后，突出地表現(xiàn)在以下四個方面。

其一，與國際法及國際發(fā)展趨勢不相適應。從國際法視角來看，低碳及其相關概念已成為國際法上的概念，并且一些具體制度安排已詳細體現(xiàn)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》及其他相關國際性文件之中。中國參加了這些與低碳或氣候變化應對相關的國際條約，并積極參與和推動全球應對氣候變化的合作談判。在國內法層面，盡管“低碳”已成為當下的流行詞，有關低碳的規(guī)定也體現(xiàn)在若干政策性文件之中，但在國內法律和行政法規(guī)層次上還沒有體現(xiàn)。這不僅與當代國際環(huán)境法和國際能源法的現(xiàn)實和未來發(fā)展不相適應，沒有將國際法及時轉化為國內法，也與世界各國加強低碳立法(如英國、德國和韓國等)以應對氣候變化的發(fā)展趨勢不相符合，表現(xiàn)出國內立法與氣候環(huán)境治理“全球化”趨勢和國際合作的背離。

其二，滯后于低碳發(fā)展的現(xiàn)實和未來走勢。節(jié)約資源、保護環(huán)境是我國的基本國策。面對日益嚴峻的環(huán)境、能源和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題，中國政府正在采取多方面的措施，如節(jié)約能源和提高能源效率，淘汰高耗能、高污染的落后產(chǎn)能，以促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉型;推動能源生產(chǎn)和消費變革，提高能源利用的清潔和低碳化水平;堅持綠色低碳發(fā)展，保護環(huán)境。①2013年6月14日召開的國務院常務會議，就專門部署了大氣污染防治十條措施，并研究促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，載http: / /www．gov．cn/ldhd/2013－06/14/content_2426237．htm。但是，這些措施都是政府在行政層面的應對，現(xiàn)行立法尤其是法律和行政法規(guī)制定層面并無相應的“作為”，從而表現(xiàn)出與“高碳”控制和“低碳”發(fā)展的現(xiàn)實要求明顯不相適應的狀況。

其三，法律與政策出現(xiàn)斷層。自20世紀90年代以來，中央政府和有關部門出臺了大量有關應對氣候變化的政策性文件，這些政策性文件構成了低碳的政策基礎。這些政策性文件比較有代表性的有《中國應對氣候變化國家方案》《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》《應對氣候變化科技專項行動》等。在省級層面，為實施《中國應對氣候變化國家方案》，各省、自治區(qū)和直轄市(港、澳、臺除外)都相應地編制了地方的應對氣候變化方案，提出了本省(區(qū)、市)應對氣候變化的戰(zhàn)略、目標、重點領域及具體措施等。這些應對氣候變化的地方方案是各地應對氣候變化的綱領性指導文件，從而將應對氣候變化納入國家政策和地方政策體系之中。2010年，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，決定首先在“五省八市”(廣東省、遼寧省、湖北省、陜西省、云南省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽和保定八市)開展低碳省區(qū)和城市的試點工作。可見，政策作為一種工具被廣泛應用于低碳或氣候變化的應對之中，政策在促進低碳發(fā)展和應對氣候變化方面發(fā)揮著主導作用。

但是，與大量應對氣候變化或者低碳政策形成鮮明對照的是，法律和行政法規(guī)卻處于“缺席”狀態(tài)?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)中并沒有體現(xiàn)低碳理念或方式的規(guī)定，也無專門的低碳法律制度安排［6］，法律與政策之間出現(xiàn)了嚴重的脫節(jié)。

其四，在法律上，主要表現(xiàn)為幾部零碎的規(guī)章。近年來，為適應碳排放控制和應對氣候變化的迫切需要，有關部門開始出臺相關部門規(guī)章。這些部門規(guī)章主要有國家發(fā)改委(或者其與相關部門聯(lián)合)發(fā)布的《應對氣候變化領域對外合作管理暫行辦法》( 2010年)、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》( 2012)、《低碳產(chǎn)品認證管理暫行辦法》( 2013年)。盡管規(guī)章體現(xiàn)了政策精神，有利于政策的具體實施，但規(guī)章在法律效力層次上畢竟處于最低位階，在司法適用中只具有參照的意義，適用范圍和效力約束皆受到明顯的限制。低碳發(fā)展是一個極為復雜的綜合性問題，涉及經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境與能源等方方面面，在法律和行政法規(guī)缺席的情況下，僅靠幾部零星的規(guī)章是不可能推動一場“低碳革命”的，這也是規(guī)章承載不了的艱巨任務。

(二)能源立法的狀況及其評價

由于低碳發(fā)展主要是能源問題，因而有必要專門就現(xiàn)行能源法與低碳的關系進行梳理并就其現(xiàn)狀做出評析?；诘吞?、碳減排或應對氣候變化及若干相關概念的梳理與檢視，對中國能源立法狀況可作如下評價。

1．就傳統(tǒng)常規(guī)能源領域的立法而言，主要有《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》及相關行政法規(guī)和地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)主要從規(guī)范煤炭、礦產(chǎn)資源和電力開發(fā)利用及保護石油天然氣管道安全的角度進行制度上的設計，并沒有就控制二氧化碳排放問題做出規(guī)定。如《煤炭法》中并沒有關于控制碳排放、潔凈煤技術方面的規(guī)定，《電力法》中沒有關于可再生能源并網(wǎng)發(fā)電或火力發(fā)電的碳捕捉與封存技術等方面的規(guī)定。這種狀況已與能源現(xiàn)實及未來發(fā)展趨勢明顯不相適應，應該對該領域的法律法規(guī)進行修改、補充和完善，以填補常規(guī)能源立法在低碳方面的制度漏洞。

2．節(jié)能領域的立法主要有《節(jié)約能源法》及相關法規(guī)(如《公路、水路交通實施〈節(jié)約能源法〉辦法》《民用建筑節(jié)能條例》等)。《節(jié)約能源法》關注的是社會的能源需求與能源的自然供給之間的協(xié)調、能源過度使用對環(huán)境破壞的問題。減少能源的使用、提高能源的效率，就意味著碳排放的減少，通過節(jié)約能源、提高能效和控制污染物排放的“節(jié)能減排”，客觀上有利于碳排放的減少。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定中的“節(jié)能減排”并不直接包括“減少碳排放”的內容，這無疑是現(xiàn)行節(jié)能法的缺憾。從節(jié)能法的未來修改來看，有必要將“碳減排”納入“節(jié)能減排”概念之中，除現(xiàn)有的法定“減排”外還應增加“減碳”內容。

3．可再生能源領域的立法主要有《可再生能源法》?，F(xiàn)行《可再生能源法》雖無明確的關于低碳之規(guī)定，但由于可再生能源本身就是低碳能源，因而促進可再生能源發(fā)展的法律規(guī)定也可理解為“低碳之法”。不過，由于《可再生能源法》最初主要是出于能源安全與多元化的考慮，并沒有低碳理念的指導，加之該法規(guī)定的較為抽象以及與其他相關法律缺少協(xié)調等原因，其實施效果也不盡如人意。

綜上所述，現(xiàn)行能源法體系中并沒有直接(或者說只有很少成分的)關于低碳、控制溫室氣體(或二氧化碳)排放、碳減排或應對氣候變化的針對性規(guī)定，現(xiàn)行的能源法律制度與當今低碳時代的發(fā)展和要求明顯不相符合?；诘吞祭砟畹恼J知，我們不僅需要對大量已經(jīng)過時或者滯后的能源法律進行修改，還需要制定一些與低碳直接相關的能源法律和行政法規(guī)，從而創(chuàng)制新的規(guī)范與制度。

三、基本思路:面向低碳的立法應對

面對低碳發(fā)展的現(xiàn)實與未來，決策者不能只停留在政策應對層面，還必須加強法律應對尤其是法律和法規(guī)的制定工作，通過立法來系統(tǒng)地創(chuàng)建低碳制度體系?；诘吞技捌湎嚓P概念的分析和現(xiàn)行立法狀況的檢視，筆者以為，面向低碳的立法需要是:在總體上，對現(xiàn)實與未來及時做出回應，以避免與現(xiàn)實和未來發(fā)展的要求不相適應;同時，應避免與政策的分離和脫節(jié)，實行法律與政策的互動，將法律與政策作為治理碳排放的共同有效工具;在重點領域，就能源問題提出有針對性的法律應對方案，從而促進低碳轉型，為應對全球氣候變化做出貢獻。

(一)總體應對思路

1．及時做出立法回應，推動而非阻礙低碳的發(fā)展。鑒于在面對低碳或氣候變化應對方面國內法制建構與國際條約的差距，除應繼續(xù)通過多邊或雙邊等國際合作途徑推動氣候變化應對和低碳的國際法制度構建外，國內法也必須與時俱進，同步推進。法律可以通過指導、規(guī)范、保障、激勵和約束等機制來推動低碳經(jīng)濟和低碳社會的建立、運行和發(fā)展。如果面對低碳的客觀現(xiàn)實和強勁發(fā)展勢頭，法律還不做出及時快速的回應，就不只是表現(xiàn)為“缺席”與滯后，甚至會對低碳的發(fā)展起阻礙作用。為此，中國現(xiàn)行立法應改變現(xiàn)有格局，就低碳發(fā)展問題做出綜合的、總體上的制度安排。

其一，制定有關促進低碳發(fā)展的綜合性立法。低碳發(fā)展與應對氣候變化是一個涉及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會生活、環(huán)境能源等諸多方面的系統(tǒng)性問題，因而必須要有一個從整體上統(tǒng)領全局的綜合性立法，就有關低碳發(fā)展的原則、體制、機制、綜合性制度進行集中規(guī)定。分散性的立法會導致各法之間的沖突，從而減弱立法的現(xiàn)實作用［7］。在這方面，一些國家如英國、韓國、日本、墨西哥等已經(jīng)制定了綜合性的低碳或者應對氣候變化方面的法律，其立法經(jīng)驗可以為我國制定相應的法律提供參考借鑒。

其二，修改與低碳發(fā)展不相適應的相關法律。為適應低碳經(jīng)濟的發(fā)展和低碳社會的構建，需要對經(jīng)濟領域、環(huán)境生態(tài)領域、能源領域、自然資源和森林領域以及社會領域的諸多現(xiàn)行法律法規(guī)進行修改。如果只有綜合性立法而沒有若干相關法律的同步跟進與協(xié)調，就會在法律體系和法律制度上形成掣肘，對低碳發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。為實現(xiàn)從“高碳”向“低碳”轉型，除制定綜合性的立法之外，還需考慮現(xiàn)有的法律框架和法律制度，將新的法律制度構建與既有的法律制度進行融合。如在《大氣污染防治法》中可增加對碳排放的規(guī)制內容，在環(huán)境影響評估制度中可一并考慮對氣候變化不利影響的評估。這就要求修改與低碳發(fā)展不相適應的現(xiàn)行相關法律，既在立法上滿足現(xiàn)實與未來發(fā)展的要求，又保持新舊立法的協(xié)調統(tǒng)一，從法律體系和法律制度上避免法律功能的“減損”與“內耗”。

其三，應遵循科學立法原則，符合法律規(guī)范的創(chuàng)制要求。法律規(guī)范由法律概念、法律原則和法律規(guī)則所構成，缺一不可。我國以往的立法實踐遵循的是“宜粗不宜細”的思路，立法內容往往規(guī)定得較為抽象和原則，法律規(guī)則難以具體適用;或者避重就輕，將本來應由法律決定的事項交由相關部門另行頒布規(guī)章酌情定奪［8］。為使低碳領域的法律具有可操作性和可適用性，必須改變過去的立法思路，在法律規(guī)范的創(chuàng)制過程中滿足立法技術的要求。( 1)就低碳及其相關概念做出立法上的闡釋?！暗吞肌薄皻夂蜃兓薄皽厥覛怏w”等是一些技術性較強的專業(yè)術語，這些術語亦可法律化。一旦轉化成法律上的概念，這些專業(yè)術語就以一種簡單的形式為人們所了解，從而發(fā)揮出法律概念的指南作用。如果沒有法律概念或者法律概念本身含混而不確定，法的內容就無以傳達，就會影響法律的實施及其效果。( 2)規(guī)定具體的操作規(guī)則。鑒于低碳的技術性和專業(yè)性較強，低碳立法應盡可能避免一般性的泛化規(guī)定，應設計適用性和操作性強的具體規(guī)則。( 3)立法機關在其職權范圍內“作為”。立法機關對于其立法范圍的事項應積極“作為”而不應避重就輕，不能將本應由法律或者行政法規(guī)規(guī)定的事項簡單地授權給行政部門去自行處理(如《可再生能源法》有多處授權有關部門制定具體辦法)，尤其應避免“一攬子”授權給部門規(guī)章卻不施加任何限制的籠統(tǒng)授權立法。

2．從政策措施走向法律調整，實現(xiàn)法律與政策的共同應對。現(xiàn)階段，低碳的推進主要借助政策和行政舉措展開，尚未納入法律的調控范圍。為了落實碳減排的政策目標，政府采取了一些具體的工作安排。國務院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，各相關部門和地方政府也采取了加快產(chǎn)業(yè)結構調整、節(jié)約能源、提高能效、發(fā)展新能源、增加森林碳匯等政策措施，一些地方已經(jīng)或正在進行一些試點和探索。這些政策措施的運用，在一定時期內確實可達到減少碳排放的效果，但是這些政策或工作安排缺少長期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和可持續(xù)性，已經(jīng)暴露出沒有從法律上做出預先設計和有序安排的弊端。盡管“低碳”的發(fā)展離不開政策的引導、激勵和安排，但如果僅僅依靠政策引導、輿論提倡和行政推進，是難以達到應有的效果的，也難以取得持續(xù)性的成效。缺少了法律的助推、保障及規(guī)制，“低碳”(或“碳減排”)政策在執(zhí)行過程中可能會變形、扭曲甚至出現(xiàn)反彈。因此，為更好地實現(xiàn)“低碳化”和確立的“碳減排”目標，必須將“低碳化”舉措從政策層面上升到法律法規(guī)的立法層面和實施層面。鑒于在溫室氣體排放問題上有政策性應對而無法律應對的現(xiàn)實，亟須強化法律這種治理工具，以法律的確定性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和約束性來確立碳減排的目標、低碳發(fā)展的路線圖和具體行動方案。

在由傳統(tǒng)的“高碳”經(jīng)濟向“低碳”經(jīng)濟轉型過程中，需要發(fā)揮政策與法律的各自優(yōu)勢而不可偏廢某一方面，尤其是不可忽略法律的力量。從法律實現(xiàn)路徑來看，須將碳排放的減緩與控制納入到法律規(guī)制的范圍內，賦予各個法律主體(包括政府機關、企業(yè)、公民)相應的法律權利與義務，確立相應的法律責任，同時對二氧化碳的排放實行總量控制、量化管理、過程監(jiān)控和目標管理;在低碳發(fā)展的促進方面，則應更多地采取激勵措施，以提高“碳減排”的積極性和動力;就不同的領域、不同的主體或產(chǎn)業(yè)部門，做出具有針對性的多種制度安排。

(二)將能源立法作為低碳法制建設的重點

低碳發(fā)展或者氣候變化應對主要就是能源問題，因而低碳法制建設無疑要突出能源法制。能源法制是氣候變化法制和低碳法制的突破口，也是其重心所在?！暗吞蓟钡哪茉捶ㄖ平ㄔO無疑需要先從立法環(huán)節(jié)開始。二氧化碳的減排控制和低碳能源的發(fā)展將是當前和今后一段時期內中國能源立法面臨的一項艱巨任務。那么，如何在能源立法領域實現(xiàn)“低碳化”的突破呢?筆者以為，應在如下三方面著力:其一，在能源立法中注入低碳的理念、方式與制度，實行能源與低碳的結合;其二，建立健全體制機制，從立法上促進能源的低碳化發(fā)展;其三，與環(huán)境立法相協(xié)調，一并解決能源問題與環(huán)境問題，從而實現(xiàn)氣候環(huán)境與碳排放的共同治理。

1．能源立法應注入低碳內涵。中國現(xiàn)行能源法律法規(guī)大多制定于20世紀八九十年代，只有極少數(shù)幾部法律出臺于21世紀。這些為數(shù)不多的能源法律在出臺之時并無低碳理念的指導，在立法宗旨、內容和制度設計及具體規(guī)則等方面都沒有“低碳化”的體現(xiàn)。我國正在擬議(尚未出臺)之中的一些能源法律如能源基本法、石油天然氣法無疑應將低碳融入其中，而一些現(xiàn)行法律如電力法、煤炭法等則有待在修改完善過程中融進與低碳理念和制度相關的內容。

2．能源立法應建立健全低碳化體制與機制。法律制度需要相應的體制和機制加以充實和落實，沒有體制和機制，法律制度將成為空殼。體制可使法律制度具有可操作性，促進其鞏固、發(fā)展和完善;機制隸屬于法律制度及體制，側重于運行，有助于法律制度的運行實現(xiàn)。良好的法律制度需要有健全的體制與機制具體體現(xiàn)和落實。能源法律制度的設計、運行和實施同樣也需要有健全的體制和機制來保障。“能源立法的核心環(huán)節(jié)就是設計一套行之有效的體制和機制，體制設計事關整個能源產(chǎn)業(yè)運行，立法主題指向宏觀;機制設計則針對具體事項，立法主題指向微觀?！保?］只有通過立法設計一套健全的、行之有效的體制和機制，才可能解決能源問題及能源的高碳排放問題。

3．能源立法應與環(huán)境立法相協(xié)調。低碳發(fā)展主要是環(huán)境與能源問題，因而在立法上需要將能源與環(huán)境問題結合起來加以考量。例如，歐盟的能源政策與法律長期以來就將能源與環(huán)境問題放在一起考慮，注重能源開發(fā)中的環(huán)境保護和能源節(jié)約。歐盟的能源政策包含了三個核心支點:能源供應安全、增強能源產(chǎn)業(yè)競爭力、環(huán)境保護［9］。歐盟的能源環(huán)境政策與法律的統(tǒng)一的做法值得我們加以借鑒。中國的能源法與環(huán)境法應在目標上相協(xié)調。為落實碳減排目標，無論是能源法還是環(huán)境法都要有全面的配套措放來推進，從而實現(xiàn)能源環(huán)境的共同目標。中國的能源法與環(huán)境法在制度設計方面應保持統(tǒng)一和協(xié)調。只有兩者在具體內容上和具體措施上相互協(xié)調和促進，避免其法律體系和法律制度的相互掣肘，能源法與環(huán)境法才可能共同承擔起應對氣候變化的重任。

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［9］徐明棋．歐盟能源政策特點及對中國能源政策和西部開發(fā)的借鑒意義［C］/ /伍貽康．歐洲一體的走向和中歐關系．北京:時事出版社，2008: 397．

［責任編輯:朱磊］

作者簡介:張春莉( 1963—)，女，研究員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，從事環(huán)境法學研究;楊解君( 1963—)，男，教授，博士生導師，云山學者，從事行政法、能源法和環(huán)境法研究。

基金項目:國家社會科學基金重點項目“低碳技術創(chuàng)新與應用的法律制度研究”( 10AFX011)

收稿日期:2015－10－20

中圖分類號:D922．6

文獻標志碼:A

文章編號:1002－462X( 2016)02－0066－06