完善中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制的思考與建議

蘭宗敏，關天嘉( ．國務院發(fā)展研究中心，北京0000; ．中國醫(yī)學科學院/北京協(xié)和醫(yī)學院公共衛(wèi)生學院，北京00730)

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完善中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制的思考與建議

蘭宗敏1，關天嘉2
( 1．國務院發(fā)展研究中心，北京100010; 2．中國醫(yī)學科學院/北京協(xié)和醫(yī)學院公共衛(wèi)生學院，北京100730)

摘要:雖然中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制體系正不斷完善，但中國區(qū)域資源環(huán)境承載條件差異較大，各區(qū)域的環(huán)境規(guī)制強度也差異明顯，中國區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢格局、生態(tài)承載力，以及環(huán)境規(guī)制與生產(chǎn)力布局仍然存在不平衡、不協(xié)調的問題，難以有效支撐區(qū)域協(xié)調發(fā)展。為完善中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制，進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，建議:在充分發(fā)揮政府作用的同時重視市場作用，加快推進區(qū)域環(huán)境規(guī)制由管制向治理轉型，不斷豐富區(qū)域環(huán)境規(guī)制工具，建立公平多樣精細的政策工具體系，實施分區(qū)域差別化的環(huán)境規(guī)制措施，加強區(qū)域政策的針對性，進一步強化區(qū)域間環(huán)境規(guī)制的統(tǒng)籌，建立協(xié)調統(tǒng)一的規(guī)制體系。

關鍵詞:區(qū)域環(huán)境規(guī)制;生產(chǎn)力布局;區(qū)域環(huán)境承載力

環(huán)境規(guī)制一般是指針對環(huán)境所采取的各種政策措施的總和，包括命令控制型規(guī)制、市場激勵型規(guī)制和自愿參與型規(guī)制。區(qū)域資源、環(huán)境等自然條件是制定區(qū)域環(huán)境政策的重要前提，分析區(qū)域環(huán)境規(guī)制對生產(chǎn)力布局作用不能脫離區(qū)域資源環(huán)境本底條件。因此，本研究首先分析了區(qū)域資源環(huán)境承載條件是否與生產(chǎn)力布局相協(xié)調，其次有針對性地研究了環(huán)境規(guī)制政策是否有效并促進生產(chǎn)力布局的優(yōu)化。

一、中國區(qū)域環(huán)境承載力與規(guī)制的總體態(tài)勢

中國國土覆蓋范圍廣，區(qū)域資源環(huán)境承載條件不均衡，各地也相應出臺了不同的環(huán)境政策，全國和地方的各種規(guī)制措施逐漸形成了較為系統(tǒng)但區(qū)域差異較大的環(huán)境規(guī)制體系。

1．中國區(qū)域資源環(huán)境承載條件不均衡。中國區(qū)域資源分布呈現(xiàn)不均衡的格局，如水資源、礦產(chǎn)資源等均呈現(xiàn)較為明顯的區(qū)域差異性。雖然近年來中國采取了一系列的跨區(qū)域資源調配措施，如“南水北調”“西氣東輸”等，但這些措施都需要付出較大的成本?？傮w而言，區(qū)域的資源稟賦仍然是區(qū)域承載能力的決定條件，區(qū)域的環(huán)境承載力也因而呈現(xiàn)出不均衡的態(tài)勢。參考生態(tài)足跡的計算方法，本文計算了中國各省區(qū)的生態(tài)承載力。①參考生態(tài)足跡的方法，這里將生態(tài)承載力界定為一個地區(qū)所能提供給人類的所有生產(chǎn)性土地的面積總和，用各區(qū)域當年化石能源地、可耕地、牧草地、森林、建成地、海洋六類資源儲備總量折合成的土地面積(公頃)來表示。計算方法來自楊開忠等( 2000、2014)［1］［2］，數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》及各省區(qū)統(tǒng)計年鑒。因數(shù)據(jù)獲取原因，本研究結果未包含西藏。從計算結果可以看出，生態(tài)承載力最高的省區(qū)超過最低的省區(qū)36倍，區(qū)域生態(tài)承載力的地域性差異明顯(見圖1)。區(qū)域生態(tài)承載條件是環(huán)境規(guī)制政策的基礎，差異化的區(qū)域承載能力也決定了差異化的區(qū)域環(huán)境規(guī)制。

圖1　2012年中國各省區(qū)市生態(tài)承載力數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒2013》，單位:萬公頃。

2．中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制體系不斷完善。由于中國區(qū)域間自然條件承載能力存在較大差異，環(huán)境規(guī)制逐漸形成了“分類指導”的政策體系。在中國總體環(huán)境規(guī)制政策的框架下，中國已經(jīng)形成了包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃、跨區(qū)域(如流域)和次區(qū)域的環(huán)境政策文件、各類部門規(guī)章和規(guī)范、各類生態(tài)敏感區(qū)治理的專項方案、各地方發(fā)起形成的地方環(huán)境規(guī)制等較為全面的區(qū)域環(huán)境規(guī)制體系。從具體政策歷程來看，中國區(qū)域環(huán)境政策實踐活動可以追溯到1988年開始的淮河流域水污染防治行動。此后，各類區(qū)域環(huán)境規(guī)制政策不斷出臺，涉及的領域不再限于污染治理，覆蓋的區(qū)域范圍不斷擴大，區(qū)域環(huán)境規(guī)制的措施也更加多樣。比較典型的有酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)、三北防護林工程、京津冀大氣污染協(xié)同治理工程等。此外，各類跨區(qū)域的自然保護區(qū)以及近些年出臺的跨區(qū)域規(guī)劃也都提出了相應的環(huán)境政策，中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制體系在不斷完善。同時，環(huán)境規(guī)制的工具也逐漸多元化，不再簡單依靠傳統(tǒng)的行政命令，市場激勵措施和柔性的規(guī)制工具發(fā)揮了越來越多的作用(見表1)。

表1　中國常用的環(huán)境規(guī)制工具

3．中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制強度差異明顯。除國家統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制外，各地也出臺了各種地方性的政策法規(guī)，區(qū)域環(huán)境規(guī)制的強度存在較大差異。為量化區(qū)域環(huán)境規(guī)制的差異，這里選取歷年單位平均排污費作為區(qū)域環(huán)境管制強度指標，分別比較東中西區(qū)域的環(huán)境規(guī)制差異及趨勢。從2010年各省市指標看，各省市規(guī)制強度差異明顯(見圖2)，內蒙古、山西等資源大省的環(huán)境規(guī)制強度最大，超過全國平均水平3倍以上;北京、廣東、福建等省市環(huán)境規(guī)制強度則較低，顯示出這些發(fā)達地區(qū)單位環(huán)境成本收費力度相對較小。從趨勢來看，環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)比較明顯的分化特征，中西部地區(qū)在早期環(huán)境規(guī)制強度較低，而在2005年之后則超越了東部地區(qū)且一直領先。這與地區(qū)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構以及環(huán)境治理的需求密切相關。中西部地區(qū)大多處于工業(yè)化初、中期，相對更強烈的經(jīng)濟發(fā)展愿望使早期環(huán)境規(guī)制的力度和強度都較弱，雖然2005年之后因環(huán)境問題日益凸顯，中西部規(guī)制強度超過了東部，但污染治理投資仍然不高(見圖3)。

圖2　2010年各省市環(huán)境規(guī)制強度數(shù)據(jù)來源:中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2011

圖3　近年來四大區(qū)域環(huán)境規(guī)制強度變化趨勢數(shù)據(jù)來源:中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒1999—2013

二、區(qū)域環(huán)境規(guī)制與生產(chǎn)力布局的主要矛盾

盡管中國區(qū)域規(guī)制政策體系正不斷完善，但在市場經(jīng)濟條件下，中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制與生產(chǎn)力布局仍然存在不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1．資源環(huán)境優(yōu)勢格局與生產(chǎn)力布局不一致。如何結合地區(qū)資源環(huán)境優(yōu)勢來優(yōu)化生產(chǎn)力布局是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要問題。中國當前生產(chǎn)力布局與區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢并未緊密結合，很多地區(qū)的資源環(huán)境優(yōu)勢并未充分轉化為區(qū)域發(fā)展動力優(yōu)勢。從中國主要能源和礦產(chǎn)資源的地區(qū)分布比重來看，中西部地區(qū)在儲量上占據(jù)絕對優(yōu)勢。但多年來，這一優(yōu)勢并沒有轉化為經(jīng)濟增長的動力，甚至形成了“資源詛咒”，在付出了較大的環(huán)境成本基礎上并未獲得發(fā)展效率。從表2可以看出，中西部很多資源占到95%以上，然而2012年中西部的GDP比重僅占全國的38%，廢水、生活垃圾排放量、二氧化硫排放量卻均接近或超過全國的50%。通過計算中國四大區(qū)域的生態(tài)足跡和生態(tài)效率(單位生態(tài)足跡所產(chǎn)生的GDP)，可以看出，中國西部地區(qū)生態(tài)足跡占全國的比重為23%，約為東部地區(qū)的一半，但生態(tài)效率僅達到東部地區(qū)的1/3(見圖4)。從各省區(qū)來看，我國省域的生態(tài)效率與人均GDP也呈一定的正相關關系(圖5)，東南沿海相對發(fā)達省份生態(tài)效率較高，而中西部發(fā)展相對落后的省份雖然在資源、環(huán)境條件上有一定優(yōu)勢，但并未將其轉化為發(fā)展的動力優(yōu)勢。

表2　區(qū)域資源、環(huán)境與生產(chǎn)力分布( %)

圖4　區(qū)域生產(chǎn)力分布與生態(tài)效率數(shù)據(jù)來源:根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒( 2013)數(shù)據(jù)計算

圖5　區(qū)域生態(tài)效率與人均GDP的線性關系數(shù)據(jù)來源:根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒( 2013)數(shù)據(jù)計算

2．生態(tài)承載力與生產(chǎn)力布局不匹配。資源環(huán)境等自然條件是影響人口和經(jīng)濟分布的長期因素，從宏觀視野看，人類和經(jīng)濟活動的空間分布與自然環(huán)境條件的空間格局大體一致，這一點可以通過胡煥庸線兩側人口密度的對比得到證明。但從中微觀層次看，環(huán)境承載力與生產(chǎn)力布局存在不匹配現(xiàn)象，部分地區(qū)的人口和經(jīng)濟活動聚集程度超越了當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力。水資源過度開采和空氣污染是這種不匹配的突出反映。據(jù)調查，中國50個最大的城市均因過度開采地下水而出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象，北京甚至提出要將水資源作為“人口天花板”(郭金龍，2014)［4］。從各省區(qū)生態(tài)承載力比較來看，這種不匹配現(xiàn)象更為明顯。通過比較各省區(qū)市人口、GDP、生態(tài)足跡和生態(tài)承載能力，可以看出，中國東部地區(qū)的生態(tài)承載力要明顯低于中西部，但所承載的人口和經(jīng)濟活動要遠超過中西部地區(qū)(見圖6)。除內蒙古、山西等個別省份外，中國各省區(qū)市的生態(tài)承載力與生態(tài)足跡呈現(xiàn)出明顯的相反格局(見圖7)，西部生態(tài)承載力高的省份生態(tài)足跡反而較低，而東部沿海發(fā)達省份生態(tài)承載力較低，但生態(tài)足跡卻全國領先，說明人口和經(jīng)濟活動的分布與區(qū)域的生態(tài)承載力嚴重不匹配。

圖6　2012年中國區(qū)域承載力、人口、GDP分布數(shù)據(jù)來源:根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒( 2013)數(shù)據(jù)計算

圖7　2012年中國省區(qū)人均生態(tài)承載力與生態(tài)足跡分布數(shù)據(jù)來源:根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒( 2013)數(shù)據(jù)計算

3．環(huán)境規(guī)制與區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標相脫離。第一，中國區(qū)域環(huán)境規(guī)制體系仍不完善，市場化、跨區(qū)域的政策需要加強。目前，中國的全國性環(huán)境政策體系已相對完善，但一些跨行政區(qū)的環(huán)境政策仍不完善，且很多仍難以有效落實，如跨區(qū)域的生態(tài)補償機制和協(xié)同治理機制等。同時，很多全國“一刀切”的環(huán)境政策未能有效反映地方的資源環(huán)境特點和環(huán)境治理需求，如生態(tài)補償政策還沒有充分體現(xiàn)區(qū)域的成本差異。此外，目前很多環(huán)境規(guī)制還主要以行政命令為主，沒有充分發(fā)揮市場的作用。

第二，環(huán)境規(guī)制的各項政策統(tǒng)籌協(xié)調不足。一方面，環(huán)境規(guī)制與區(qū)域發(fā)展政策的協(xié)同性不足。中國很多環(huán)境政策是出于單一目標而制定的，重點多放在如何實現(xiàn)環(huán)境治理和環(huán)境建設方面，并未與其他政策目標統(tǒng)籌考慮，如一些環(huán)境治理措施一味強調減排而與發(fā)展目標缺乏協(xié)調。而在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中又缺乏對環(huán)境政策的統(tǒng)籌設計，如在一些規(guī)劃中環(huán)境政策往往成為一種無太多約束力的附屬條款。另一方面，各類區(qū)域環(huán)境政策之間的協(xié)調互補性有待加強。如排污收費政策更有利于削減污染排放，排污許可制度更有利于實現(xiàn)資源合理配置，兩者配合使用會發(fā)揮各自優(yōu)勢，起到更好效果，然而目前地方上多采用單一方式，使排污政策效果大打折扣。

第三，區(qū)域環(huán)境政策的落實受到管理體制的制約。一方面，政策落實受到部門管理分割的影響，環(huán)境政策多由各領域行政管理部門分別制定并執(zhí)行，政策重復交叉、責權不明、相互沖突時有出現(xiàn);另一方面，政策落實受到地方利益的約束，環(huán)境問題外部性較強，往往需要實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調，而中國現(xiàn)行環(huán)境管理體制中，環(huán)保部門的工作多受制于地方政府，區(qū)域協(xié)調力度不夠，導致各地區(qū)各自為政甚至以鄰為壑的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、進一步完善區(qū)域環(huán)境規(guī)制的政策建議

1．完善區(qū)域環(huán)境規(guī)制要充分發(fā)揮政府的作用，但也應重視市場的作用。傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制以行政命令手段為主，政府發(fā)揮的作用不可替代。為更好地發(fā)揮政府作用，應進一步從制度上規(guī)范政府行為，按照全面深化改革的要求健全環(huán)境保護責任機制，依照責權對等的原則合理劃分中央和地方在環(huán)境規(guī)制中的權力和責任;中央政府應引導規(guī)范地方政府間的競爭，推動地方政府建立多種方式的環(huán)境協(xié)作機制;改進地方政府政績考核機制，強化資源環(huán)境作用，探索建立因地制宜、分類指導的考核體系。同時，也應更加重視市場的作用。在市場經(jīng)濟條件下，應以區(qū)域承載力為基礎，按照地域分工協(xié)作的要求，推動各地區(qū)依托發(fā)展優(yōu)勢調整產(chǎn)業(yè)布局;在充分考慮區(qū)域生態(tài)補償?shù)那疤嵯?，引導生態(tài)資源和能源等向生態(tài)效率高的區(qū)域進一步集聚;完善區(qū)域環(huán)境規(guī)制的交易機制，構建反映市場供求關系、資源稀缺程度以及資源環(huán)境成本的價格體系，加快引入排污權交易制度，用市場手段優(yōu)化權益的區(qū)域配置［5］。

2．按照國家治理能力現(xiàn)代化的要求，加快推動區(qū)域環(huán)境規(guī)制由管制向治理轉型。第一，將區(qū)域環(huán)境規(guī)制納入國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌，尤其是需要跨區(qū)域、跨流域的資源開發(fā)整治與環(huán)境治理，應在綜合考慮相關區(qū)域利益訴求基礎上，由國家統(tǒng)籌布局。第二，改變以政府為主要制定和執(zhí)行主體的環(huán)境規(guī)制模式，盡可能減少單一的行政命令手段，充分發(fā)揮社會力量的作用，建立多元參與機制，使社會組織、企業(yè)和公眾都能參與到環(huán)境治理中來，通過法制、市場激勵、自愿參與等多種方式提升環(huán)境治理的能力。第三，完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的體制機制設計，采用市場交易、轉移支付、稅收、金融等多種手段協(xié)調多方利益，建立共同參與、多方共贏的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理體系。第四，有效發(fā)揮媒體和公眾監(jiān)督的作用，建立公開透明的環(huán)境規(guī)制公眾平臺，完善聽證、建議、舉報等參與渠道［6］。

3．不斷豐富區(qū)域環(huán)境規(guī)制工具，建立公平、多樣、精細的政策工具體系。第一，在環(huán)境政策工具領域更多地引入市場機制，進一步推動環(huán)境規(guī)制工具從依靠行政辦法向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法轉型，政府由環(huán)境政策制定者和執(zhí)行者向引導者轉變。第二，強化復合型環(huán)境規(guī)制工具的應用，加強多種手段協(xié)同與優(yōu)化組合，在行政命令工具保底線、市場工具起主導作用的同時，加強柔性工具的使用，鼓勵公眾參與治理。第三，加強環(huán)境規(guī)制工具的研究與評估，探索引進第三方評估機制，綜合考慮邊際管理成本和給企業(yè)帶來的邊際交易成本，建立環(huán)境規(guī)制工具的選擇機制。第四，根據(jù)市場條件變化，不斷創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制工具，進一步完善資源稅制，加快推進環(huán)境稅進程［7］。

4．加強區(qū)域政策針對性，實施分區(qū)域差別化的環(huán)境規(guī)制。第一，加強區(qū)域環(huán)境政策與區(qū)域發(fā)展政策的協(xié)同對接。加強區(qū)域環(huán)境規(guī)制與四大板塊區(qū)域戰(zhàn)略、主體功能區(qū)政策以及各類國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境稟賦和生態(tài)承載能力，確定各個區(qū)域環(huán)境規(guī)制的重心與方向，推動區(qū)域發(fā)展目標和環(huán)境規(guī)制政策的統(tǒng)一。第二，強化不同資源環(huán)境政策的協(xié)調推進。以科學分析為基礎，合理確定不同的環(huán)境政策目標，加強共性環(huán)境問題的政策對接。理順部門關系，形成一方牽頭、多家參與、協(xié)調一致的政策制定系統(tǒng)。強化區(qū)域環(huán)境政策的一致性和漸進性，通過政策評估和離任審計，避免政策因政府任期帶來的前后脫節(jié)甚至矛盾。第三，根據(jù)地區(qū)差異嚴格環(huán)境標準，構建科學有效的區(qū)域差異化環(huán)境監(jiān)管體系。在嚴格執(zhí)行總量控制的前提下，可根據(jù)地區(qū)差異細分各項污染物排放標準、排污收費標準等。改革現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體制，建立全國垂直統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，約束地方的短期行為［8］。

5．進一步強化區(qū)域間環(huán)境規(guī)制的統(tǒng)籌，建立協(xié)調統(tǒng)一的規(guī)制體系。第一，重點加強中央政府在各區(qū)域環(huán)境政策中的跨部門和跨地方協(xié)調作用，充分利用指導意見、區(qū)域規(guī)劃、政策文件等方式強化部門和區(qū)域合作，推進跨區(qū)域綜合治理。第二，加快研究建立以生態(tài)補償為主體的橫向轉移支付制度，積極推進特定流域的上下游之間、生活用水的水源地和使用地之間的橫向生態(tài)補償轉移制度，加快構建區(qū)域碳轉移標準核算制度，建立區(qū)域碳轉移的補償機制［9］。第三，加強組織協(xié)調，設置跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境管理協(xié)調機構，以協(xié)調部門間、行業(yè)間、地區(qū)間、企業(yè)與社會間有關利益關系。第四，豐富區(qū)域環(huán)境政策協(xié)調方式，采用剛性和柔性相結合的組織形式，建立協(xié)調機構保障實施，通過區(qū)域聯(lián)席會議、環(huán)境論壇等形式促進了解，增強交流。

參考文獻:

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［9］孫志燕，高世楫．環(huán)境政策存在的若干問題及調整思路［N］．學習時報，2007－11－26．

［責任編輯:房宏琳］

作者簡介:蘭宗敏( 1985—)，男，副研究員，從事區(qū)域經(jīng)濟、城市規(guī)劃、公共政策等研究;關天嘉( 1987—)，女，助理研究員，通訊作者，從事資源與環(huán)境政策、環(huán)境健康研究。

基金項目:國家自然科學基金面上項目“經(jīng)濟轉型時期中國的區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉移”( 71473054) ;國家自然科學基金青年項目“區(qū)域房價差異影響中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉移的機制與對策研究”( 71503067) ;國家自然科學基金青年項目“大氣細顆粒物中內毒素組分的毒性貢獻、協(xié)同作用及效應機制”( 21507166)

收稿日期:2015－09－11

中圖分類號:F224

文獻標志碼:A

文章編號:1002－462X( 2016)02－0085－07