蘇州峰會(huì)后“16+1合作”發(fā)展走向

劉作奎

《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作蘇州綱要》和《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》的頒布在中國(guó)與中東歐國(guó)家合作發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義。雙方將在今后開(kāi)展全方位深層次的交流與合作，其對(duì)中國(guó)“一帶一路”建設(shè)和中東歐國(guó)家各自發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。中東歐重要國(guó)家智庫(kù)對(duì)該合作怎么看？又以此提出哪些相關(guān)建議？

2015年11月24—25日，第四次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在江蘇省蘇州市舉行，峰會(huì)上發(fā)布的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作蘇州綱要》、《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》框定了雙方未來(lái)發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)合作領(lǐng)域。針對(duì)蘇州峰會(huì)，中東歐國(guó)家的反饋如何呢？2015年12月16日在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉辦的第三屆中國(guó)—中東歐國(guó)家高級(jí)別智庫(kù)研討會(huì)為考察此問(wèn)題提供了難得的契機(jī)。此次研討會(huì)是蘇州峰會(huì)后一次為“16+1合作”建言獻(xiàn)策的重要活動(dòng)，來(lái)自中方和中東歐16國(guó)的官員、智庫(kù)和專家學(xué)者200多人聚在一起，為“16+1合作”把脈。結(jié)合筆者對(duì)中東歐國(guó)家的調(diào)研，本文旨在探討蘇州峰會(huì)后中東歐國(guó)家對(duì)“16+1合作”的反饋并提供相關(guān)的政策建議。

蘇州峰會(huì)后中東歐智庫(kù)

對(duì)“16+1合作”的反饋

一、“16+1合作”極大增進(jìn)了中國(guó)和中東歐國(guó)家的相互認(rèn)知和了解

盡管在峰會(huì)前后部分中東歐國(guó)家官員和智庫(kù)對(duì)“16+1合作”提出了一些問(wèn)題，但整個(gè)中東歐國(guó)家對(duì)“16+1合作”增進(jìn)中國(guó)和中東歐國(guó)家相互認(rèn)知和了解上都表達(dá)了積極的肯定態(tài)度。馬其頓首任駐華大使弗拉迪米爾·佩特科夫斯基（Vladimir Petkovski）表示，在過(guò)去四年中，16個(gè)中東歐國(guó)家因?yàn)橹袊?guó)的“16+1合作”框架成了一個(gè)非常引人矚目的群體。在“16+1合作”框架下，我們相信未來(lái)的合作一定會(huì)是可持續(xù)的，而且會(huì)得到16國(guó)強(qiáng)有力的支持。這種務(wù)實(shí)合作的新典范，已經(jīng)成為全球和地區(qū)合作的一個(gè)非常搶眼的機(jī)制。波蘭國(guó)際事務(wù)研究所高級(jí)研究員、亞洲事務(wù)研究專家帕特里克·庫(kù)格爾（Patryk Kugiel）也認(rèn)為，中東歐國(guó)家正在改變對(duì)中國(guó)的看法，20世紀(jì)90年代和2000年左右，因?yàn)槿藱?quán)和西藏問(wèn)題，它們都以“有色眼鏡”看待中國(guó)，但是現(xiàn)在得益于“16+1合作”這一框架，它們對(duì)中國(guó)的看法更加實(shí)際了。這里當(dāng)然有一些經(jīng)濟(jì)因素的考慮，它們歡迎中國(guó)參與到中東歐事務(wù)當(dāng)中。波蘭和捷克等國(guó)對(duì)中國(guó)的看法出現(xiàn)了很大的轉(zhuǎn)變。來(lái)自波蘭的前駐華大使、漢學(xué)家科薩維利·布爾斯基（Ksawery Burski）也表示，由于“16+1合作”的推動(dòng)，我們的政治關(guān)系處在轉(zhuǎn)型以來(lái)的最好時(shí)期。捷克前外長(zhǎng)揚(yáng)·科胡特（Jan Kohout）則強(qiáng)調(diào)，“16+1”是我們合作的一個(gè)獨(dú)特的平臺(tái)，能夠讓彼此之間互補(bǔ)，而且能夠互惠合作，所有的參與國(guó)都會(huì)有機(jī)會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化的發(fā)展。[1]

二、“16+1合作”和16對(duì)雙邊關(guān)系之間是相輔相成的，需要互相借重

16對(duì)雙邊關(guān)系在“16+1合作”框架下究竟會(huì)發(fā)揮什么樣的作用呢？中國(guó)外交部部長(zhǎng)助理劉海星表示，“愿意實(shí)現(xiàn)‘16+1合作協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步將‘16+1合作同中國(guó)與16國(guó)的16組雙邊關(guān)系有機(jī)結(jié)合，形成16+1大于17的效果?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)注意到同16個(gè)國(guó)家政策關(guān)系的差異性，也非常關(guān)注同16國(guó)關(guān)系發(fā)展的整體性，希望兩者能有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。但從中國(guó)政府的觀點(diǎn)看，并不希望“16+1合作”只是16對(duì)雙邊關(guān)系的簡(jiǎn)單相加。從中國(guó)—中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處建立，到一年一度的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、經(jīng)貿(mào)合作論壇無(wú)不是如此。而各種行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制（如基建、農(nóng)業(yè)、投資、旅游等）的建立也有統(tǒng)合中東歐國(guó)家各行業(yè)領(lǐng)域資源來(lái)加強(qiáng)“16+1合作”的考慮。

從實(shí)際情況看，“16+1合作”在16對(duì)雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上的深度合作仍有較大空間。該地區(qū)一直是歐俄角逐的領(lǐng)地，歐盟和北約東擴(kuò)已經(jīng)引發(fā)歐俄之間的爭(zhēng)斗。與歐盟和俄羅斯相比，中國(guó)的立場(chǎng)相對(duì)超脫，發(fā)展同16國(guó)以經(jīng)貿(mào)和投資為主要導(dǎo)向的合作不會(huì)遭到歐盟在戰(zhàn)略上實(shí)質(zhì)性的阻礙。波黑歷史學(xué)家斯洛博丹·紹亞（Slobodan Soja）表示，中東歐地區(qū)16個(gè)國(guó)家是一個(gè)非常多樣化的群體，有不同的傳統(tǒng)和歷史，甚至在它們內(nèi)部的一些雙邊關(guān)系也存在問(wèn)題。得益于中國(guó)的項(xiàng)目安排，這16個(gè)國(guó)家聯(lián)系越來(lái)越緊密了。同時(shí)，在“16+1合作”框架下的多邊場(chǎng)合合作比雙邊合作更容易上規(guī)模、提水平，而且容易形成“比照”和“追趕”效應(yīng)，有利于推動(dòng)中國(guó)和16國(guó)整體關(guān)系的發(fā)展。

三、中東歐地理位置重要，但不是進(jìn)入歐洲的唯一門(mén)戶，在發(fā)展對(duì)華關(guān)系上，中東歐國(guó)家要有“追趕”歐盟大國(guó)的意識(shí)

16個(gè)中東歐國(guó)家全部被列入“一帶一路”合作框架下，其地理位置非常重要，長(zhǎng)期以來(lái)一直是歐亞大陸的樞紐地帶，在“一帶一路”布局歐洲中扮演著非常重要的角色。但在部分中東歐國(guó)家看來(lái)，中東歐僅依靠這種區(qū)位優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展對(duì)華關(guān)系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

波蘭前駐華大使布爾斯基表示，在波蘭，有一些人認(rèn)為波蘭可以成為中國(guó)進(jìn)入歐洲的主要門(mén)戶，其實(shí)這個(gè)判斷并不準(zhǔn)確。雖然波蘭可以依靠地理優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)揮作用，但我們只是中國(guó)進(jìn)入歐洲的門(mén)戶之一。從中英、中法和中德關(guān)系的快速發(fā)展看，中國(guó)的影響力已經(jīng)遍布?xì)W洲了。因此我們?cè)谡務(wù)摗?6+1合作”框架以及這個(gè)框架下所有合作項(xiàng)目的時(shí)候，需要認(rèn)清這一事實(shí)。有媒體提到德國(guó)一直在擔(dān)憂“16+1合作”，中國(guó)想通過(guò)中東歐國(guó)家這個(gè)側(cè)門(mén)進(jìn)入歐洲大市場(chǎng)，其實(shí)我想說(shuō)中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)在歐洲了，它不需要通過(guò)什么側(cè)門(mén)或正門(mén)進(jìn)入中國(guó)，再討論這些已經(jīng)無(wú)意義。中國(guó)和中東歐國(guó)家要實(shí)現(xiàn)更深層次的合作還任重道遠(yuǎn)，我們現(xiàn)在還落后于歐盟大國(guó)與中國(guó)合作關(guān)系之后，因?yàn)橹袊?guó)和歐盟主要成員國(guó)如英法德等的合作關(guān)系是非常深層次的，合作的途徑和手段遠(yuǎn)比我們豐富，我們要追趕它們還需要十分的努力。

四、積極支持歐盟、本國(guó)戰(zhàn)略同“一帶一路”倡議對(duì)接

從目前四個(gè)維度的歐洲（東歐、西歐、南歐、北歐）對(duì)“一帶一路”倡議了解情況看，中東歐國(guó)家相對(duì)走在了前面，而且某種程度上更能理解“一帶一路”倡議的布局方式，并力推歐盟和本國(guó)的戰(zhàn)略同“一帶一路”倡議相銜接。

歐盟的多瑙河戰(zhàn)略在羅馬尼亞、塞爾維亞、斯洛伐克等國(guó)家關(guān)注度較高，也是歐盟花費(fèi)巨資投入的一項(xiàng)互聯(lián)互通戰(zhàn)略。多瑙河沿岸國(guó)家積極支持并推動(dòng)多瑙河戰(zhàn)略同中國(guó)的“一帶一路”倡議相對(duì)接。中東歐國(guó)家的知名智庫(kù)機(jī)構(gòu)，包括羅馬尼亞、塞爾維亞等通過(guò)各種渠道向中方表示，可以與中國(guó)智庫(kù)開(kāi)展可行性研究，積極促進(jìn)中歐兩大互聯(lián)互通戰(zhàn)略的有效對(duì)接，推進(jìn)民心相通。

正如羅馬尼亞黑海地區(qū)項(xiàng)目協(xié)會(huì)執(zhí)行主席賈妮娜·普什卡舒（Geanina Puscasu）所說(shuō)，我深信多瑙河和“一帶一路”倡議之間存在著更好的合作機(jī)會(huì)，未來(lái)能給我們17個(gè)國(guó)家?guī)?lái)很多的機(jī)會(huì)。羅馬尼亞擁有從德國(guó)到黑海的多瑙河戰(zhàn)略通道，16國(guó)當(dāng)中11個(gè)是歐盟成員國(guó)，5個(gè)是非歐盟成員國(guó)，它們都是多瑙河戰(zhàn)略的成員?？梢钥吹?，在多瑙河戰(zhàn)略推行過(guò)程中，其戰(zhàn)略目標(biāo)，包括商品和道路的互聯(lián)互通等很多方面跟“一帶一路”相契合。歐盟約有1000億投資用于未來(lái)10年多瑙河的開(kāi)發(fā)，在這一項(xiàng)目中，中國(guó)和中東歐國(guó)家可以展開(kāi)多模式合作，潛力非常巨大。

五、提升“16+1合作”開(kāi)放度，積極鼓勵(lì)中東歐地區(qū)利益攸關(guān)者的參與

在中東歐地區(qū)活躍著很多利益相關(guān)者，如歐盟、俄羅斯、美國(guó)和德國(guó)等。在某種程度上，歐盟在制度和規(guī)則上影響著“16+1合作”的發(fā)展空間；而美國(guó)則在政治和安全事務(wù)上影響著多數(shù)中東歐國(guó)家的發(fā)展方向；從“一帶一路”在中東歐布局看，俄羅斯也無(wú)法忽視，其主導(dǎo)的歐亞聯(lián)盟將部分影響到“一帶一路”在歐亞大陸建設(shè)的進(jìn)程、模式和發(fā)展前景；德國(guó)在中東歐地區(qū)具有廣泛的利益存在，該區(qū)域是其傳統(tǒng)“勢(shì)力范圍”，有著較大的發(fā)言權(quán)并在一定程度上影響了歐盟對(duì)中東歐的態(tài)度。[2]此外，奧地利、希臘、意大利、北歐國(guó)家等雖然影響力不如前者，但也不容忽視。正因?yàn)橹袞|歐地區(qū)活躍著眾多的利益相關(guān)者，一些智庫(kù)提議，“16+1合作”應(yīng)保持開(kāi)放度，吸引更多的利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)。

波蘭前駐華大使布爾斯基表示，我們需要中國(guó)站出來(lái)解釋為什么“16+1合作”框架不會(huì)成為歐盟和中國(guó)關(guān)系之間需要擔(dān)心的問(wèn)題，當(dāng)然我們也會(huì)幫助解釋。我們應(yīng)該邀請(qǐng)像奧地利等非16國(guó)之外的國(guó)家積極參與，來(lái)了解我們和中東歐國(guó)家之間發(fā)展的關(guān)系，并尋找合作機(jī)會(huì)。

對(duì)“16+1合作”的幾點(diǎn)建議

一、“16+1平臺(tái)”立足于引領(lǐng)16對(duì)雙邊關(guān)系發(fā)展，形成兩個(gè)“追趕效應(yīng)”

一是16國(guó)形成對(duì)華關(guān)系的追趕效應(yīng)，二是中東歐國(guó)家在中歐關(guān)系框架下對(duì)英、法、德等大國(guó)對(duì)華關(guān)系的追趕效應(yīng)。有中東歐智庫(kù)強(qiáng)調(diào)16國(guó)的差異性構(gòu)成了“16+1合作”進(jìn)一步發(fā)展的障礙。但從既往和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，差異性不能被過(guò)分夸大進(jìn)而形成決策阻力，因?yàn)閲?guó)家利益首先是第一位的。中國(guó)和金磚國(guó)家的合作就是例證，金磚五國(guó)的差異性顯然要比16國(guó)大得多，但它們正努力克服差異性所造成的障礙，并形成了很多務(wù)實(shí)合作成果。

16國(guó)之間的異質(zhì)性在某種程度上為“16+1合作”框架的發(fā)展創(chuàng)造了空間和機(jī)遇，因?yàn)樵搮^(qū)域的一體化和聚合效應(yīng)是空前強(qiáng)大的，這一點(diǎn)無(wú)論歐盟和中國(guó)都無(wú)法忽視的。16國(guó)多是小國(guó)，大多數(shù)國(guó)家缺乏提供公共產(chǎn)品的能力，中國(guó)通過(guò)提供平臺(tái)或公共產(chǎn)品為16國(guó)發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇?！?6+1合作”之所以對(duì)16國(guó)有吸引力，在于為它們創(chuàng)造了更加廣闊的交流空間。大家依靠這一平臺(tái)，為獲取更大的利益而走到一起。而且，在發(fā)掘中國(guó)這一巨大的潛力市場(chǎng)方面，它們可以互相學(xué)習(xí)、互相合作、互相比照，最終形成多方共贏的結(jié)果。

在中歐合作框架下，比之16國(guó)，中英、中法和中德關(guān)系的發(fā)展明顯更深入和全面一些，它們的發(fā)展模式和發(fā)展路徑也為“16+1合作”提供了動(dòng)力和借鑒。今后，英、法、德等歐盟大國(guó)可以作為重要的參與者推進(jìn)“16+1合作”，化解歐盟疑慮，形成歐盟內(nèi)部成員國(guó)的整體追趕效應(yīng)，尤其是16國(guó)對(duì)英、法、德對(duì)華關(guān)系的追趕效應(yīng)。

二、加強(qiáng)對(duì)雙方重要戰(zhàn)略銜接的推廣力度，做大合作蛋糕

根據(jù)《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》，雙方正積極創(chuàng)造條件力推匈塞鐵路項(xiàng)目和中歐陸?？炀€，積極推進(jìn)亞得里亞海、波羅的海和黑?！叭８蹍^(qū)合作”。匈塞鐵路、中歐陸?？炀€、三海港區(qū)合作環(huán)環(huán)相扣，建設(shè)匈塞鐵路將為未來(lái)的中歐陸?？炀€建設(shè)開(kāi)好頭，建設(shè)好中歐陸?？炀€將會(huì)拉動(dòng)三海港區(qū)合作。這些重大的旗艦工程的實(shí)施，有助于中東歐國(guó)家、包括歐盟對(duì)我“一帶一路”倡議有更加深切和直觀的認(rèn)識(shí)。

我方還可以積極探討重大項(xiàng)目的對(duì)接，尤其是與中東歐國(guó)家普遍關(guān)注的大項(xiàng)目的對(duì)接。歐盟的多瑙河戰(zhàn)略事關(guān)絕大多數(shù)中東歐國(guó)家的利益，中東歐國(guó)家也希望借“一帶一路”來(lái)推廣多瑙河戰(zhàn)略。目前，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院牽頭的“16+1智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)”已啟動(dòng)“一帶一路”倡議與多瑙河戰(zhàn)略具體對(duì)接的可行性研究。此項(xiàng)活動(dòng)的啟動(dòng)容易提升中東歐乃至歐盟的關(guān)注度，宣傳好“一帶一路”倡議的真實(shí)理念。使其成為多方都重點(diǎn)關(guān)注的明星或旗艦工程。它還可能與歐盟項(xiàng)目互相借力，不啻為是深化中歐戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要渠道。

三、重視利益相關(guān)者并妥善處理好與其關(guān)系

由于中東歐國(guó)家大多采取開(kāi)放型、外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這就意味著它必然與多個(gè)行為體發(fā)生聯(lián)系，進(jìn)而出現(xiàn)一系列重要的利益相關(guān)者。“16+1合作”應(yīng)對(duì)這些利益相關(guān)者采取開(kāi)放、包容的態(tài)度，積極增進(jìn)與它們的合作。在蘇州峰會(huì)上，奧地利、希臘和歐洲復(fù)興和開(kāi)發(fā)銀行等被邀請(qǐng)參加會(huì)議，歐盟繼續(xù)作為觀察員列席會(huì)議，這種開(kāi)放性做法得到廣泛贊譽(yù)。

為推動(dòng)與利益相關(guān)者的合作，應(yīng)該開(kāi)辟必要的合作渠道，既可避免沖淡“16+1合作”整體性，又創(chuàng)造了合作的空間和渠道。比如推進(jìn)“16+1合作”框架下的第三方合作，這樣很多利益相關(guān)者均可被納入進(jìn)來(lái)，開(kāi)展多方合作。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所研究員，中東歐研究室主任）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] 揚(yáng)·科胡特在第三屆中國(guó)-中東歐國(guó)家高級(jí)別智庫(kù)研討會(huì)開(kāi)幕式上的講話。

[2] 黃平主持：《中東歐地區(qū)的利益相關(guān)者及對(duì)中國(guó)-中東歐國(guó)家合作影響研究》，中國(guó)—中東歐國(guó)家關(guān)系研究基金課題，2015年立項(xiàng)。