尼泊爾新憲法出臺后的政局發(fā)展與對外政策趨勢

吳兆禮

目前，尼泊爾政治轉(zhuǎn)型初步完成，但經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型任重道遠。在此背景下，尼泊爾在維護對外政策總體目標的前提下有可能對中印兩大鄰國政策做出有利于自身國家利益連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進式調(diào)整。

尼泊爾和平進程始于2006年11月尼共（毛）與七黨聯(lián)盟政府簽署《全面和平協(xié)議》（CPA）。隨著內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束、第一屆制憲會議選舉以及共和議案通過，尼泊爾和平進程取得突破性進展。作為和平進程的重要組成部分，制定廣泛共識基礎(chǔ)上的新憲法成為尼制憲會議的首要任務(wù)。然而受內(nèi)外多重因素影響，尼泊爾新憲法制定工作遭遇巨大困難。原定任期兩年的第一屆制憲會議曾四度延期，歷時四年未完成制憲任務(wù)。第二屆制憲會議第一次會議設(shè)定的一年內(nèi)完成新憲法制定的時間節(jié)點（2015年1月22日）也再次被突破。歷經(jīng)曲折的新憲法于2015年9月20日正式頒布，然而卻加劇了特萊地區(qū)馬德西人的持續(xù)抗議，并進而引發(fā)與印度關(guān)系陷入僵局。

新憲法危機的形成與發(fā)展：

各方訴求與博弈

2015年9月16日，尼泊爾第二屆制憲會議（共598席）經(jīng)過四天的緊張投票，以507票贊成25票反對的壓倒性多數(shù)通過了新憲法。新憲法的擁護者認為，這部耗時多年由民選代表通過表決產(chǎn)生的憲法標志著尼泊爾人民六十多年尋求建立現(xiàn)代民主政體夢想的實現(xiàn)，并預(yù)示著由此開啟了國家發(fā)展之路。而反對者則認為，新憲法的通過使自身權(quán)益遭到侵犯，新憲法實施是馬德西族群的“災(zāi)難性時刻”，因而在制憲會議中加以抵制。[1]

隨著尼泊爾總統(tǒng)亞達夫于9月20日宣布實施新憲法廢止臨時憲法，以及根據(jù)《尼泊爾憲法2072》第296款之規(guī)定解散制憲會議并代之以國會，特萊平原地區(qū)抵制新憲法的活動也進入高潮。尼泊爾南部以塔魯人（Tharu）和馬德西人（Madhesi）為代表的族群及政黨認為新憲法將全國劃分成七個省并未滿足其獨立建省的訴求，并且減少了其人口凝聚力甚至抑制了其政治議價能力，因此要求重劃選區(qū)并保證議會按族群人口比例分配議員席位。

特萊地區(qū)馬德西人的自治訴求成為影響尼泊爾制憲進程的主要因素，而各政治力量對聯(lián)邦制的爭辯則成為影響制憲進程的核心議題。2007年1月生效的臨時憲法盡管明確尼泊爾將是一個主權(quán)獨立、不可分割的、世俗的、包容的和完全民主的國家，但并未涉及聯(lián)邦制內(nèi)容，這對自20世紀80年代就開始主張聯(lián)邦制并逐漸發(fā)展為“自決”理念的馬德西族群來說是完全不能接受的。在馬德西主要政黨馬德西人民權(quán)利論壇發(fā)起長達23天的抗議活動背景下，制憲會議于2007年3月通過的臨時憲法第一修正案加入了聯(lián)邦條款，同年12月通過臨時憲法第三修正案宣布尼泊爾為聯(lián)邦民主共和國。

實行聯(lián)邦制是各政黨的基本共識，然而對于聯(lián)邦的理解，尤其是以何種方式劃分省、省與中央政府的關(guān)系，以及省政府的基本權(quán)力等，不同政治力量之間的訴求有明顯差異。自2008年以來，各政黨力量圍繞“聯(lián)邦結(jié)構(gòu)”的博弈（從少則3省方案到多則25省方案）[2]，導(dǎo)致尼泊爾社會嚴重分化。其中，馬德西人支持并要求基于族群身份標準（Identity-Based）的聯(lián)邦方案，不接受任何將特萊地區(qū)“劃整為零”的提議。馬德西人將聯(lián)邦制下的自治作為其實現(xiàn)集體身份訴求的方式，希望通過地域與政治上的自治擺脫傳統(tǒng)的歧視與排斥。

尼泊爾各政治力量因意識形態(tài)差異導(dǎo)致政治利益訴求多樣，政治分化嚴重，然而對于馬德西人“單獨成省”訴求這一問題，尼泊爾制憲會議中的尼泊爾大會黨、尼泊爾共產(chǎn)黨（聯(lián)合馬列）和尼泊爾聯(lián)合共產(chǎn)黨（毛主義）三大主流政黨卻形成鮮有的基本共識。三大政黨認為，滿足馬德西人基于種族身份標準而單獨建省的訴求，有可能導(dǎo)致尼泊爾政治版圖進一步碎片化，甚至?xí)鼓岵礌柹鐣磥硐萑敕直离x析的困境。實際上，這種認知并非毫無根據(jù)，而是基于尼泊爾社會尤其是種族和語言多樣性特征而做出的判斷。

尼泊爾種族眾多，語言多樣，社會多樣性與復(fù)雜性特征極為突出。據(jù)2011年人口普查數(shù)據(jù)，尼泊爾全國人口約2650萬，卻有125個民族或種姓群體，其中山區(qū)種姓群體59個，馬德西種姓群體62個，穆斯林及其他群體4個。同時，全國使用的語言多達123種，而其中只有19種語言使用的人口較多（達96%），另104種語言只為4%的人口所用。[3]鑒于尼泊爾種族眾多，如果以基于種族身份標準劃分聯(lián)邦版圖而支持馬德西人的訴求，未來可能會引發(fā)其他族群提出類似的訴求，這是三大政黨不愿看到的結(jié)果。

而且更為重要的是，馬德西人不只是種族概念，而特萊地區(qū)也不僅僅是地理概念，特萊馬德西人要求單獨成省的訴求，因種族與地緣等因素而變得極為敏感。特萊地區(qū)位于尼泊爾南部，包括20個縣，與印度接壤。特萊地區(qū)的原住民是塔魯族（約占尼人口的6.6%），是16—17世紀莫臥兒人入侵印度時期來自印度拉賈斯坦的移民，是第一批定居特萊的族群。而目前的馬德西人除塔魯族外，還包括20世紀六七十年代中部山區(qū)移民，以及20世紀50年代以前來自印度北方邦和比哈爾邦的移民，涵蓋了48個種姓族群，分屬4個語種，且99%的人信奉印度教。據(jù)統(tǒng)計，特萊地區(qū)人口約1332萬，約占尼總?cè)丝诘?0.3%。由于特萊地區(qū)居民與印度存在千絲萬縷的聯(lián)系，加之其人口數(shù)量優(yōu)勢以及普遍信奉印度教，馬德西人要求單獨成省以及議會實施選區(qū)比例代表制，將對源于尼泊爾北部其他兩個區(qū)其他政黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位產(chǎn)生影響和沖擊，這也是三大主流政黨在此問題上形成共識的重要因素。

總之，新憲法頒布引發(fā)的動蕩是自2008年制憲會議開始制定憲法以來尼泊爾各利益集團彼此博弈的激烈表現(xiàn)。誠然，在制憲會議以壓倒性多數(shù)通過的憲法卻遭到人口占半數(shù)以上的馬德西人和賈那賈提人（Janajatis）的抵制，甚至有人質(zhì)疑主流政黨借地震加速制憲進程之名行追求自身利益之實。從新憲法制定進程中的博弈可以看出，除馬德西族群因其“自治地位”許諾未得到兌現(xiàn)而抵制新憲法外，一些傳統(tǒng)上被邊緣化的族群、婦女以及致力于強化地方權(quán)力的政黨也不滿新憲法，尤其是塔魯人對將自己的傳統(tǒng)區(qū)域一分為二表示強烈抗議，一些政黨也對匆忙頒布新憲法的后果表示擔(dān)心。

化解新憲法危機的路線圖：

憲法修正的開放性

與各方對話意愿

尼泊爾第二屆制憲會議于2015年9月16日投票表決新憲法時，傾向印度教和擁護君主制的議員投了反對票，而大多數(shù)馬德西政黨則抵制投票進程。制憲會議主席針對馬德西政黨的抵制行為曾表示，成功實施新憲法將面臨挑戰(zhàn)，新憲法目前有缺點，未來仍有充足空間對其進行修正改進，而且三大主流政黨也保證他們對修正新憲法持開放立場。

從“十六點協(xié)議”和“N省模式”可以看出，主流政黨始終致力于通過磋商求共識?！笆c協(xié)議”曾是尼泊爾各方共識的基礎(chǔ)。2015年6月8日包括馬德西人民權(quán)利論壇（民主）在內(nèi)的四個主要政黨達成的“十六點協(xié)議”不僅為后來新憲法的通過打開了通道，但同時也為后續(xù)動蕩埋下了伏筆?！笆c協(xié)議”的核心內(nèi)容是就“8個省的聯(lián)邦模式和議會體制”達成共識。然而從“8省模式”到“6省模式”再到“7省模式”的反復(fù)，直接導(dǎo)致馬德西政黨從新憲法進程的參與者變成抵制者。馬德西人民權(quán)利論壇（民主）領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強調(diào)，采用“8省模式”將終結(jié)馬德西人和塔魯人的抵抗活動。然而事實并非如此簡單。尼泊爾制憲會議在權(quán)衡究竟“幾省模式”適合尼泊爾時，要考慮的因素極為復(fù)雜，包括族群、人口、地理、人類發(fā)展指數(shù)（HDI）、資源獲取、人均收入、產(chǎn)業(yè)布局、財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施外部聯(lián)通、傳統(tǒng)行政區(qū)劃以及歷史等諸多要素。

盡管“7省模式”是憲法的核心內(nèi)容，但“省名稱與省邊界”留待新憲法實施后確定，這本身就為不同族群或利益團體確定其歸屬預(yù)留了討價還價的空間和可能。實際上，在2015年8月8日就“6省模式”達成協(xié)議后，引發(fā)中部發(fā)展區(qū)和遠西部發(fā)展區(qū)的抗議，尤其是卡爾納利地區(qū)強烈要求獨立建省并反對將遠西部發(fā)展區(qū)與中西部發(fā)展區(qū)的大部分合并。而且更為重要的是，盡管四大主流政黨就“6省模式”達成基本共識，但尼泊爾聯(lián)合共產(chǎn)黨（毛主義）和馬德西人民權(quán)利論壇（民主）的領(lǐng)導(dǎo)人卻對“6省模式”持保留立場。[4]為平息抗議，主要政黨決定將“6省模式”調(diào)整為“7省模式”，概括地說就是在第1至第5省基本保持不變的情況下將第6個省一分為二?！?省模式”出臺導(dǎo)致馬德西政黨退出與三大政黨在制憲問題上的合作，轉(zhuǎn)而開始發(fā)起抵制活動。

在新憲法頒布實施后特萊地區(qū)馬德西族群不斷施加壓力的背景下，2015年10月7日，尼泊爾議會登記了新憲法第一修正案提案。提案準備對新憲法的第42、84和246條款進行修正，以滿足馬德西人和塔魯人諸多訴求中的兩項，即尋求在國家機構(gòu)中的比例代表制得到憲法保護和基于人口優(yōu)先的選區(qū)劃定。[5]12月6日，聯(lián)合政府在三大政黨達成“3點協(xié)議”的基礎(chǔ)上決定將提案提交議會辯論。12月19日，提案進入議會辯論程序。依據(jù)新憲法，提案應(yīng)在登記后30天內(nèi)予以公開。

特萊馬德西政黨邊抵制邊對話，始終未關(guān)閉與政府對話之門。為實現(xiàn)自身訴求，特萊馬德西族群與新憲法頒布后成立的聯(lián)合政府舉行了多次對話，并提出了11點要求。2015年10月31日，特萊馬德西族群威脅，如果執(zhí)政黨未能給出省界劃分的明確計劃，他們將放棄與政府的對話。然而目前來看，不管是聯(lián)合政府中的三大主流政黨還是仍在抵抗中的馬德西政黨，彼此的對話意愿仍在。

新憲法第一修正案提案對于化解新憲法危機無疑是積極的，通過對話磋商形成共識基礎(chǔ)上的憲法修正，是化解新憲法危機的唯一途徑。然而未來情況仍不容樂觀。首先，因為提案并未涉及省邊界劃分這一核心關(guān)切，發(fā)起抵抗運動的馬德西政黨對第一修正案提案并不認可。其次，三大主流政黨對提案也未形成普遍共識，大會黨與尼共（聯(lián)合馬列）對此就存在立場差異。再次，馬德西政黨提出了11點要求，得到全部滿足仍不現(xiàn)實。最后，成功實施新憲法需要出臺一百多部新的法律、法規(guī)和修正，法制完善進程本身面臨重大挑戰(zhàn)。

尼泊爾對外政策趨勢：

連續(xù)性與漸進調(diào)整

印度對尼泊爾新憲法的干預(yù)導(dǎo)致尼國內(nèi)民族主義情緒反彈，危機升級后印度以安全形勢為由對尼實施非正式禁運又進一步惡化了尼印雙邊關(guān)系。尼泊爾不僅將緩解燃料危機的途徑轉(zhuǎn)向中國和國際社會，隨后又宣布總理奧利計劃于2016年年初訪華。[6]在尼印關(guān)系趨于惡化、新總理首訪印度的傳統(tǒng)有可能不再延續(xù)的背景下，有分析認為尼泊爾對外政策將不可逆轉(zhuǎn)地逐漸疏遠印度，尼印特殊關(guān)系將終結(jié)，尼對外政策重心將轉(zhuǎn)向中國。實際上，審慎分析尼泊爾對外政策目標、影響尼印關(guān)系發(fā)展進程的因素，中國對外政策尤其是對周邊鄰國的政策目標以及尼泊爾新政府對外交往實踐就不難看出，憲法危機導(dǎo)致尼泊爾與鄰國關(guān)系的調(diào)整只是被動的和暫時的，并不具有主動性和長期性，更不可能動搖其對外政策的目標與方向。

尼泊爾對外政策的總體目標是維護國家主權(quán)、完整和獨立，在國際舞臺上提升國家尊嚴。為此，尼泊爾外交政策遵循聯(lián)合國憲章、不結(jié)盟、潘查希拉原則、國際法和世界和平規(guī)范，始終努力奉行在平等基礎(chǔ)上促進同友好鄰國和世界所有其他國家在社會、經(jīng)濟和其他領(lǐng)域的合作和真誠關(guān)系的政策。然而受地緣、經(jīng)貿(mào)、文化、開放邊界、1950年和平友好條約等多重因素影響，尼泊爾與印度曾長期保持著一種“特殊關(guān)系”。目前，尼泊爾政治轉(zhuǎn)型初步完成，但經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型任重道遠。在此背景下，尼泊爾在維護對外政策總體目標的前提下有可能對中印兩大鄰國政策做出有利于自身國家利益連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進式調(diào)整。

自開啟政治轉(zhuǎn)型進程以來，尼泊爾對外政策思想經(jīng)歷了從“求生存”到“求發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，對自身地緣定位也從“兩塊巨石間的山芋”漸進向“中印間的橋梁”過渡，對中印政策實踐也嘗試從與印度保持“特殊關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中印“等距離外交”。但不可否認，鑒于與印度關(guān)系特殊性根深蒂固，加之中印對尼泊爾影響的日益加深，尼泊爾推行的等距離外交面臨巨大挑戰(zhàn)。可以說，國家利益將是尼泊爾對外政策的基礎(chǔ)，對中印鄰國政策進行連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進式調(diào)整將是未來尼泊爾的對外政策趨勢。

首先，從地緣上看，對外聯(lián)通是尼泊爾各政黨的重要關(guān)切，是省界劃分的平衡因素之一。作為內(nèi)陸鎖國，對外聯(lián)通是經(jīng)濟社會發(fā)展的決定性要素。各政治力量圍繞“N省模式”博弈，其中確保每個省都能聯(lián)通國際邊界也是主要關(guān)切之一。在“7省模式”下，有6個省與印度接壤，只有4個省與中國接壤，3個省同時與印度和中國接壤。與印度的聯(lián)通性明顯好于與中國的聯(lián)通性。因此從與外部聯(lián)通性上看，尼泊爾對印度的借重過去大，未來也不會減輕。這也是尼泊爾對外政策連續(xù)性的重要影響因素之一。

其次，從雙邊經(jīng)濟關(guān)系看，尼泊爾對印度和中國的依賴程度都很高。尼泊爾對外貿(mào)易需要借助鄰國通道。2013/14財年，印度和中國分別是尼泊爾第一大和第四大出口市場、第一大和第二大進口來源國、第一大和第二大投資來源國?？梢哉f，中國和印度在經(jīng)貿(mào)、投資和援助領(lǐng)域?qū)δ峤?jīng)濟社會發(fā)展具有顯著積極作用，追求“1+1大于2”的利益原則決定了尼泊爾既不會疏印親中，也不會親中疏印，動態(tài)的平衡外交將是尼泊爾未來對中印政策的基調(diào)。

再次，從憲法規(guī)定的國家體制看，議會體制下的“政黨制衡”將是尼泊爾奉行“巧妙平衡外交”的穩(wěn)定器。歷史上能夠存在親印政黨和親印政府，然而轉(zhuǎn)型時期尼共（毛）政府的“等距離外交”實踐卻遭遇內(nèi)外阻力。未來，尼泊爾議會體制下的政權(quán)構(gòu)成將趨于平衡，“政黨制衡”對尼對外政策的作用將進一步顯現(xiàn)。

最后，從中國對尼政策目標來看，印度“恩威并施”對尼印關(guān)系產(chǎn)生消極影響，但這并不必然構(gòu)成中國發(fā)展與尼全方位合作的基礎(chǔ)和契機。中國對尼政策并不以削弱印度對尼影響力為目標。中尼關(guān)系是建立在和平共處五項原則基礎(chǔ)上的世代友好的全面合作伙伴關(guān)系。中尼相互尊重獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，相互尊重彼此根據(jù)本國國情選擇的社會制度和發(fā)展道路，相互尊重和理解彼此主要關(guān)切和核心利益，這才是中尼雙邊關(guān)系的堅實基礎(chǔ)。而中國倡導(dǎo)的“一帶一路”倡議和與周邊國家構(gòu)建命運共同體的對外理念，以及尼泊爾將經(jīng)濟外交作為對外政策的重心，希望通過發(fā)展合作促進外國直接投資、旅游業(yè)發(fā)展及對外出口增長和致力于與地區(qū)及全球?qū)用娴慕?jīng)濟融合，構(gòu)成中尼關(guān)系未來發(fā)展的重要契機。[7]2015年12月，尼副總理兼外長塔帕訪華，雙方就中方根據(jù)尼方自身發(fā)展戰(zhàn)略幫助尼提高自主發(fā)展能力達成共識，決定提升兩國在政治、經(jīng)濟、能源、跨境貿(mào)易和人文交流等多領(lǐng)域合作與交流。

誠然，印度在對尼政策上需要吸取教訓(xùn)。莫迪就任總理后，印度將南亞置于其對外政策優(yōu)先序列的首位，通過“鄰國第一政策”[8]強化對南亞鄰國的影響。為此，印度擴大了對尼泊爾的援助，重申與尼修訂或取締《尼印和平友好條約》，與尼重啟停滯23年的外長級印度—尼泊爾聯(lián)合委員會。然而印度在尼新憲法上的干預(yù)也給人以“胡蘿卜加大棒”的印象，并激起尼國內(nèi)反印情緒。盡管有分析認為尼總理有可能打破任職后首訪印度的傳統(tǒng)，但尼外長2016年1月6日表示尼總理訪問印度的籌備工作正在進行中也表明，[9]尼對外政策的連續(xù)性是明顯的，調(diào)整只能是漸進的。未來，尼泊爾仍離不開印度，但印度對尼政策也需要新思維。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Bal Krishna Jha， "Post Constitution Nepal： The Crisis and how to overcome it"， SAAG Paper， No. 6018， October 6， 2015， http：//www.southasiaanalysis.org/node/1875.

[2] André Lecours & Erika Arban， "Why Federalism Does Not Always Take Shape： the Cases of Italy and Nepal"， Regional & Federal Studies， 2015， Vol.25， No.2， p.192.

[3] Government of Nepal， National Planning Commission Secretariat， Central Bureau of Statistics， "Population Monograph Of Nepal"， Social Demography VOLUME II， 2014， http：//cbs.gov.np/wp-content/uploads/2014/12/Population%20Monograph%20V02.pdf.

[4] "Parties seal 6-state deal"， The Kathmandu Post， Aug 9， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-08-09/parties-seal-6-state-deal.html.

[5] "Amendment bill registered"， The Kathmandu Post， Oct 8， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-10-08/amendment-bill-registered.html.

[6] "China to donate 1.4 m litres of fuel to Nepal： DPM Thapa"， The Kathmandu Post， Dec 29， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-12-29/china-to-donate-14-m-litres-of-fuel-dpm-thapa.html.

[7] Ministry of Foreign Affairs， Government of Nepal， Nepals Economic Diplomacy， Jun 23， 2015， http：//www.mofa.gov.np/nepal-s-economic-diplomacy.

[8] Subhash Kapila， “Neighbours First： Modis Foreign Policy Mantra，”Diplomatist Magazine， September 2014. http：//diplomatist.com/dipom09y2014/article012.html.

[9] "PM Oli likely to visit India next month"， The Kathmandu Post， Jan 7， 2016， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2016-01-07/pm-oli-likely-to-visit-india-next-month.htm.