論蒙古永久中立對(duì)“一帶一路”建設(shè)的影響

儲(chǔ)殷

蒙古的永久中立有其國(guó)家發(fā)展的必然性，在蒙古經(jīng)濟(jì)下滑明顯的具體情境下，這種“中立”將會(huì)對(duì)中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”倡議產(chǎn)生怎樣的影響？

2015年10月20日，蒙古國(guó)外長(zhǎng)普日布蘇倫在記者會(huì)上表示，蒙古國(guó)成為“永久中立國(guó)”，對(duì)蒙古國(guó)的外交政策，包括與中俄兩個(gè)鄰國(guó)的外交政策，不會(huì)產(chǎn)生影響。這是繼2015年9月，蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉公開表示蒙古將逐步成為“永久中立國(guó)”后，蒙古再次就這一問題向外界釋放信息。目前，除了眾所周知的瑞士，奧地利、哥斯達(dá)黎加、土庫曼斯坦等國(guó)家也先后宣布成為永久中立國(guó)，并獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)。此次蒙古國(guó)宣布謀求“永久中立國(guó)”地位，不僅是蒙古自冷戰(zhàn)之后對(duì)外政策持續(xù)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，而且也將對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議下的中蒙俄走廊產(chǎn)生極為深刻的影響。

蒙古謀求“永久中立國(guó)”

具有高度政策連貫性

蒙古國(guó)自獨(dú)立以來，受到蘇聯(lián)的影響極深，曾被稱為“蘇聯(lián)的第16個(gè)加盟共和國(guó)”。冷戰(zhàn)時(shí)期，蒙古國(guó)對(duì)蘇聯(lián)采取了“一邊倒”的追隨政策，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事安全等方面全面倒向并依附蘇聯(lián)。這種“一邊倒”的直接后果一方面造成了蒙古國(guó)在內(nèi)政外交上基本喪失了自主權(quán)，成為蘇聯(lián)在東北亞的“衛(wèi)星國(guó)”。另一方面，則造成了蒙古高度依附蘇聯(lián)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、高度依賴外部援助的發(fā)展模式。1988年，蒙古對(duì)外貿(mào)易中，94.3%來自于同經(jīng)互會(huì)國(guó)家的貿(mào)易，對(duì)蘇聯(lián)貿(mào)易更是占到81.8%。

隨著蘇聯(lián)的解體，蒙古國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的蒙古社會(huì)對(duì)于冷戰(zhàn)時(shí)期蒙古的內(nèi)政外交進(jìn)行了全面的反思。無論是執(zhí)政黨還是反對(duì)派，在對(duì)外政策方面都主張完全拋棄過去單方面依靠蘇聯(lián)的對(duì)外政策，發(fā)展全面均衡的對(duì)外關(guān)系。在這樣的社會(huì)共識(shí)之下，1994年，《蒙古國(guó)對(duì)外政策構(gòu)想》和《蒙古國(guó)安全戰(zhàn)略構(gòu)想》先后出臺(tái)。這兩份文件集中反映了蒙古的精英階層對(duì)于全面倒向蘇聯(lián)時(shí)代的深刻反思。同時(shí)也標(biāo)志著蒙古國(guó)對(duì)外政策調(diào)整與轉(zhuǎn)型的開始。

《蒙古國(guó)對(duì)外政策構(gòu)想》重新確立了蒙古國(guó)外交的戰(zhàn)略原則、戰(zhàn)略目的和戰(zhàn)略手段。將對(duì)外戰(zhàn)略的表述修改為“和平、開放、自主、多支點(diǎn)”。這一文件正式以立法的形式確定了蒙古國(guó)冷戰(zhàn)后“多支點(diǎn)外交”的基本外交戰(zhàn)略。所謂多支點(diǎn)外交，指的是蒙古在保持“同俄羅斯與中華人民共和國(guó)保持友好關(guān)系”這一蒙古國(guó)對(duì)外政策主要目標(biāo)的同時(shí)，在保持自身獨(dú)立和發(fā)展的前提下，發(fā)展與更多國(guó)家和地區(qū)的關(guān)系?！岸嘀c(diǎn)外交”戰(zhàn)略跳出了傳統(tǒng)的在中國(guó)和俄羅斯“選邊站”的思維慣性，轉(zhuǎn)而試圖構(gòu)建新的對(duì)外政策框架。

對(duì)于中國(guó)和俄羅斯，蒙古不再采取“一邊倒”，而是開展“等距離外交”。“等距離”指的是蒙古在中俄兩方之間堅(jiān)持中立的外交政策，不與其中任何一方結(jié)盟，亦不與任何一方對(duì)抗。在“等距離外交”政策下，蒙古同中俄兩國(guó)幾乎同步地開展了一系列合作。1993年，蒙古國(guó)與俄羅斯簽署了《友好合作條約》后，第二年中蒙之間就簽訂了類似內(nèi)容的條約。2000 年，普京訪問蒙古，蒙俄宣布建立睦鄰友好合作關(guān)系。2003 年，胡錦濤訪問蒙古，宣布了兩國(guó)建立睦鄰互信伙伴關(guān)系。2009 年8月，蒙古與俄羅斯建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2011年中蒙也建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。蒙古在各個(gè)方面都注意中俄兩國(guó)之間的平衡，不過分親近或依賴任何一方。在推行“等距離外交”的同時(shí)，蒙古同其他大國(guó)和地區(qū)積極開展合作，這一積極展開合作的策略被稱為“第三鄰國(guó)外交”。

2011年，蒙古國(guó)大呼拉爾在新版《對(duì)外政策構(gòu)想》中將外交政策最終確定為“愛好和平、開放、獨(dú)立、多支點(diǎn)的外交政策”。這意味著蒙古竭力避免在大國(guó)之間站隊(duì)的危險(xiǎn)選擇，而試圖采取更為靈活、平衡的外交戰(zhàn)略。在近幾年中，蒙古國(guó)的對(duì)外關(guān)系基本實(shí)現(xiàn)了《對(duì)外政策構(gòu)想》中“多支點(diǎn)”的外交布局，除了與中俄兩國(guó)關(guān)系緊密發(fā)展之外，包括美國(guó)、日本、韓國(guó)、歐盟、歐安會(huì)、北約等國(guó)家和國(guó)際組織都成為蒙古國(guó)重要的“第三鄰國(guó)”?，F(xiàn)實(shí)性和平衡性已經(jīng)成為蒙古對(duì)外關(guān)系的鮮明特點(diǎn)。在這種情況下，繼續(xù)保持同各方的合理距離，避免過于接近某個(gè)伙伴國(guó)家而影響對(duì)外關(guān)系的平衡，采取中立態(tài)度甚至構(gòu)建“永久中立國(guó)”地位就成為合乎情理的選擇，因?yàn)樗屆晒偶饶軌虮苊饩砣氪髧?guó)在區(qū)域內(nèi)的安全博弈，又能夠同時(shí)獲得與各個(gè)大國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系、提振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)會(huì)。

在烏克蘭危機(jī)之后，為了確保在中、美、俄、日之間游刃有余，也為了避免由于走近美、日，引起俄羅斯的警惕與干涉，“永久中立”演變?yōu)榫唧w情境之下的政策選擇。這是蒙古在俄羅斯與西方關(guān)系日益緊張、對(duì)抗加劇的現(xiàn)實(shí)情境下，為維護(hù)國(guó)家安全與獨(dú)立所做的國(guó)家戰(zhàn)略性選擇。蒙古認(rèn)為永久中立不僅將極大地緩解蒙古的安全困境，而且也將有利于緩解俄羅斯對(duì)蒙古近年來日益增加的顧慮，并進(jìn)而促進(jìn)東北亞地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。

蒙古的永久中立對(duì)

“一帶一路”建設(shè)的積極影響

蒙古的永久中立著意于蒙古將更加側(cè)重于以全面開放來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能對(duì)中國(guó)的“一帶一路”倡議帶來積極的影響。一方面，蒙古的永久中立將極大地有助于緩解俄羅斯由于遠(yuǎn)東地區(qū)地廣人稀而產(chǎn)生的安全焦慮，從而使得俄羅斯有更多的積極性來與中國(guó)、蒙古兩國(guó)推動(dòng)中蒙俄走廊的建設(shè)。蒙古目前在國(guó)內(nèi)設(shè)置了三大自由貿(mào)易區(qū)：阿勒坦布拉格自由貿(mào)易區(qū)、扎門烏德自由貿(mào)易區(qū)以及查干諾爾自由貿(mào)易區(qū)。其中在地理位置上與俄羅斯的Khiagt港口十分臨近的阿勒坦布拉格自由貿(mào)易區(qū)，是蒙中、蒙俄貿(mào)易的中樞所在。長(zhǎng)期以來，該自由貿(mào)易區(qū)由于俄方在基礎(chǔ)建設(shè)聯(lián)通、貿(mào)易政策溝通上積極性不高，而一直處于不溫不火的狀態(tài)。蒙古的永久中立，能夠促使俄羅斯有關(guān)方面進(jìn)一步打開心結(jié)，從而以更為主動(dòng)的姿態(tài)來謀求中蒙俄三方的共同發(fā)展。

另一方面，蒙古的永久中立將讓蒙古在國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中，更加看重經(jīng)濟(jì)因素，從而更加愿意將國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與中國(guó)的“一帶一路”倡議對(duì)接。長(zhǎng)期以來，蒙古對(duì)中國(guó)持有復(fù)雜的心態(tài)，既希望能夠擁抱中國(guó)機(jī)遇，又擔(dān)心中國(guó)對(duì)其構(gòu)成威脅。這種搖擺的心態(tài)造成了中蒙關(guān)系在安全與發(fā)展兩個(gè)維度上的緊張。蒙古的永久中立，將極大地緩解蒙古的安全焦慮，從而讓發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略中的重心，這無疑將有利于蒙古與經(jīng)濟(jì)上更為強(qiáng)大的中國(guó)建立起密切的聯(lián)系。自1999年起，中國(guó)就取代俄羅斯成為蒙古國(guó)最大的貿(mào)易伙伴。在2009年以來的十余年間，中蒙兩國(guó)的貿(mào)易總額十年累計(jì)增長(zhǎng)了十倍，中國(guó)已經(jīng)成為蒙古國(guó)的最大投資國(guó)，最大出口國(guó)和第二大進(jìn)口國(guó)。中國(guó)在資源、能源、畜牧業(yè)等多方面的投資正在成為蒙古發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁動(dòng)力。目前，蒙古的經(jīng)濟(jì)因其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)整體下行的情況下，遭遇了巨大困難。2015年1—9月，蒙古國(guó)財(cái)政收入同比降幅高達(dá)6.2%，財(cái)政赤字達(dá)到2014年同期的5.4倍，進(jìn)出口總額同比下降超過20%。在這樣的情況下，蒙古急需國(guó)外大量的投資資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助，而中國(guó)的“一帶一路”倡議已經(jīng)成為蒙古尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一選擇。中國(guó)當(dāng)前的“一帶一路”倡議在經(jīng)濟(jì)影響力上遠(yuǎn)大于安全影響力，因此一個(gè)地方越是和平，越是重視發(fā)展，中國(guó)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)就越大，“一帶一路”倡議就越容易得到歡迎。

必須指出，中國(guó)的“一帶一路”倡議與蒙古國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略具有天然的契合性。2014年，蒙古國(guó)提出了“草原之路”計(jì)劃，旨在通過修建連接中俄的997公里高速公路、1100公里電氣線路、擴(kuò)展跨蒙古鐵路、天然氣管道和石油管道等五個(gè)項(xiàng)目來為本國(guó)帶來更多投資并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其最主要的內(nèi)容就是建設(shè)公路、鐵路、口岸等基礎(chǔ)設(shè)施，而這也是中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)中最為擅長(zhǎng)的道路聯(lián)通。由于蒙古相比中俄兩國(guó)在軍事實(shí)力上相對(duì)弱小，在蒙古未成為永久中立國(guó)之時(shí)，蒙古國(guó)內(nèi)部分群體對(duì)于道路連通非常敏感，甚至擔(dān)心道路暢通會(huì)威脅到蒙古的國(guó)家安全。在蒙古永久中立之后，這種顧慮顯然將會(huì)大幅降低，推進(jìn)道路連通的阻力也會(huì)相應(yīng)減弱。

蒙古永久中立可能對(duì)

“一帶一路”造成的挑戰(zhàn)

蒙古的永久中立，一方面確保了蒙古不會(huì)在多方勢(shì)力中選擇一方站隊(duì)，而威脅其他各方的利益；另一方面也讓各方勢(shì)力都喪失了成為蒙古“最”親密伙伴的機(jī)會(huì)。這種等距離、多支點(diǎn)且敏感度降低的局面，將讓各方在蒙古的競(jìng)爭(zhēng)變得更加激烈。長(zhǎng)期以來，蒙古國(guó)圍繞“多支點(diǎn)外交”和“第三鄰國(guó)外交”的對(duì)外戰(zhàn)略，在保證同中俄兩國(guó)關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展的同時(shí)，積極引入第三方力量，同美國(guó)、日本、歐盟、韓國(guó)等國(guó)家和國(guó)際組織的關(guān)系都獲得了較大的提升。這些中俄兩國(guó)之外的“第三鄰國(guó)”很有可能會(huì)對(duì)“一帶一路”的推進(jìn)造成新的挑戰(zhàn)。

首先，蒙古的永久中立將很可能強(qiáng)化蒙古與美國(guó)的聯(lián)系。在永久中立政策下，蒙古仍然需要外在安全保障，由于這種外界安全保障必須在某種意義上構(gòu)成對(duì)于中、俄兩大國(guó)的制約，因此美國(guó)是蒙古高度看重的“第三鄰國(guó)”。蒙美兩國(guó)自1991年美時(shí)任國(guó)務(wù)卿貝克訪問蒙古并提出“第三鄰國(guó)”概念以來，就發(fā)展得極為迅速而全面。一方面，在小布什總統(tǒng)訪問美國(guó)后，蒙美兩國(guó)正式確定了“第三鄰國(guó)”外交關(guān)系，兩國(guó)在政治互信、軍事交流、經(jīng)貿(mào)往來等方面發(fā)展迅速。2003年起，蒙古同美國(guó)定期舉辦“可汗探索”聯(lián)合軍演，2006年開始這一軍演拓展為多國(guó)聯(lián)合軍演，由美國(guó)太平洋艦隊(duì)司令部和聯(lián)合國(guó)支持維和基金聯(lián)合主辦。另一方面，美國(guó)還在蒙古國(guó)的民主化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)從各個(gè)方面支持與援助蒙古的民主化，包括為政黨提供資金支持、提供精英培訓(xùn)計(jì)劃為蒙古培養(yǎng)政治人才、提供各類經(jīng)濟(jì)援助等。雖然蒙古不會(huì)讓美蒙關(guān)系威脅中蒙關(guān)系，但是在美國(guó)“亞太再平衡”的大背景下，美蒙關(guān)系也符合美國(guó)在東北亞區(qū)域的戰(zhàn)略布局，而這個(gè)戰(zhàn)略布局很可能會(huì)在某些方面對(duì)中國(guó)的“一帶一路”造成消極影響。尤其是中蒙俄走廊，連通中國(guó)與俄羅斯，在安全上具有極為重要的意義，美國(guó)在蒙古的布局不可能不考慮到這一點(diǎn)。

其次，蒙古的永久中立會(huì)打消一些域外國(guó)家在蒙古投資的顧慮，從而強(qiáng)化相關(guān)國(guó)家在蒙古的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。從目前的情況來看，日本、韓國(guó)很有可能會(huì)借著蒙古永久中立的機(jī)會(huì)，加大對(duì)蒙古的投資，從而構(gòu)成對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)沖。在蒙古目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，中、日、韓三國(guó)的地理優(yōu)勢(shì)讓他們與蒙古國(guó)的合作擁有很大便利，也因此三國(guó)對(duì)蒙古國(guó)都高度重視。雖然從對(duì)蒙古的投資總量而言，韓、日兩國(guó)無法與中國(guó)相提并論，但是相比于中國(guó)投資70%以上集中于采礦業(yè)，韓國(guó)和日本目前對(duì)蒙古的投資主要集中于貿(mào)易與公共服務(wù)、輕工業(yè)、銀行業(yè)、電信業(yè)等領(lǐng)域。其中韓國(guó)在通訊電信領(lǐng)域具有較高的優(yōu)勢(shì)，而日本在銀行、教育等領(lǐng)域占有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。這種投資結(jié)構(gòu)相比于中國(guó)的投資結(jié)構(gòu)不僅更為均衡，而且也更不易受大宗交易物品價(jià)格波動(dòng)的影響，從而更為安全。

韓國(guó)對(duì)蒙古的投資，主要集中在規(guī)模相對(duì)較小的電信、物業(yè)、酒店及零售行業(yè)。其中，貿(mào)易和公共服務(wù)是直接投資的主要部門，占其總投資額高達(dá)51%的比重，位居第二的輕工業(yè)占18%，電信業(yè)和銀行業(yè)緊隨其后，分別占總量的12%和11%。韓國(guó)投資的合資企業(yè)如天閱酒店有限責(zé)任公司、聯(lián)合電信公司和蒙古電信等，是蒙古的主要電信運(yùn)營(yíng)商，目前擁有的股權(quán)價(jià)值自1990年以來創(chuàng)造了超過1100億韓元的經(jīng)濟(jì)效益。此外，在建筑領(lǐng)域，作為1990個(gè)韓國(guó)投資的合資公司之一的首爾公司，股權(quán)價(jià)值超過5000萬美元，為該領(lǐng)域的主要參與者。值得一提的是，隨著蒙古城市化的加速，韓國(guó)已經(jīng)開始在房地產(chǎn)與清潔能源、環(huán)境治理等方面進(jìn)行廣泛的投資以尋求進(jìn)一步增大在蒙古的影響力。2011年8月，蒙古和韓國(guó)將雙邊合作關(guān)系升級(jí)到“全面伙伴關(guān)系”。在這種伙伴關(guān)系的影響下，兩國(guó)同意在發(fā)展能源和自然資源方面實(shí)行中期行動(dòng)計(jì)劃，通過建立十萬個(gè)住宅單位擴(kuò)大韓國(guó)在蒙古的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑部門的投資，并加強(qiáng)對(duì)火力發(fā)電，發(fā)展可再生能源、綠色燃料和自然資源勘探的技術(shù)交流，共同設(shè)立造林項(xiàng)目以防止蒙古土地荒漠化。

日本對(duì)蒙古的主要投資集中于電信業(yè)、銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。早在1999—2005年期間，日本對(duì)蒙古電信行業(yè)的投資就超過了5000萬美元。其主要投資企業(yè)MobiCom已經(jīng)成為目前蒙古最大的移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，擁有超過130萬的用戶。除此之外，日本的澤田控股公司已成為投資并控制蒙古國(guó)商業(yè)部門的最大企業(yè)，其在可汗銀行擁有的股份價(jià)值超過700萬美元。日本的財(cái)務(wù)投資者對(duì)蒙古首都和金融市場(chǎng)表現(xiàn)出了極大的興趣，蒙古國(guó)也在試圖為其提供一個(gè)合適的和穩(wěn)定的投資環(huán)境。必須指出的是，除了投資之外，日本也是對(duì)蒙古援助最多的國(guó)家。在蒙古社會(huì)的不同發(fā)展階段，日本一直有效調(diào)整著對(duì)蒙古的援助政策。近年來，更是將援助深入到蒙古的社會(huì)底層，并參與促進(jìn)蒙古宏觀經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，提供制度建設(shè)和人才培養(yǎng)方面的援助；為縮小地方與城市的差距，援助地方開發(fā)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提供環(huán)境保護(hù)；為振興外貿(mào)產(chǎn)業(yè)，支持基礎(chǔ)設(shè)施及政策決策等多方面事務(wù)緊密相連。坦率而言，日本已經(jīng)在爭(zhēng)取蒙古人心方面取得了很大的進(jìn)展，而這種人心上的親疏，很顯然會(huì)成為將來影響“一帶一路”在蒙古落地的重要因素。

總體而言，蒙古的永久中立有其國(guó)家發(fā)展的必然性，在蒙古經(jīng)濟(jì)下滑明顯的具體情境下，這種“中立”將會(huì)對(duì)中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”倡議產(chǎn)生積極的影響。但是任何事物都有其兩面性，永久中立在穩(wěn)定蒙古安全局勢(shì)的同時(shí)，也讓域外美、日等國(guó)，在一定程度上放開手腳，加大對(duì)蒙古的投入。這一點(diǎn)無疑是蒙古希望看到的，也無疑會(huì)對(duì)“一帶一路”的推進(jìn)形成一定的挑戰(zhàn)。

（作者系國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：徐海娜）