航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使與監(jiān)督

肖義　劉臨雄

【摘要】內(nèi)河航道建設(shè)屬于國家交通運(yùn)輸領(lǐng)域基礎(chǔ)性建設(shè)的范疇，是國內(nèi)水路運(yùn)輸順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與保障。航道管理行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)明確主體要求、管轄要求以及處罰權(quán)的內(nèi)容要求，健全航道管理行政處罰權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，從而保證航道管理行政處罰的行為目的得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)內(nèi)河航道管理事業(yè)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】航道管理 行政執(zhí)法 行政處罰 行政監(jiān)督

【中圖分類號】D912.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

內(nèi)河航道是一個(gè)國家交通運(yùn)輸領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施十分重要的組成部分，是保障國內(nèi)水上運(yùn)輸順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，資源的跨區(qū)域流動變得更加活躍和頻繁，交通運(yùn)輸領(lǐng)域承載的運(yùn)輸壓力逐年激增，發(fā)揮內(nèi)河航運(yùn)的優(yōu)越性就顯得更加重要。與鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸不同，內(nèi)河航道受大自然的自發(fā)影響因素較大，航道本身又具有公益性和公共性，使得航道的使用頻率增高。在航道的高頻使用過程中一旦管理不善造成破壞，航道將很難恢復(fù)和重建。這就需要我們在航道的使用過程中加強(qiáng)對航道的管理和監(jiān)控，尤其是法律層面的規(guī)制和防范。

值得注意的是，我國目前尚沒有專門關(guān)于航道管理的基本法律，現(xiàn)有的航道管理行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定，縣級以上各級政府交通行政主管部門是執(zhí)法的行政主體，而具體履行航道管理職能的機(jī)構(gòu)卻不具有行政主體資格，這就造成了管理上的脫節(jié)。此外，我國現(xiàn)有的航道專業(yè)法律規(guī)范層次較低，法律效力也較低，在一定程度上已不能適應(yīng)航道科學(xué)發(fā)展和依法治航的需要①，造成了實(shí)踐管理工作中處罰權(quán)行使過程出現(xiàn)了一些矛盾和難題。這些問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致航道管理的預(yù)期目標(biāo)無法順利實(shí)現(xiàn)，造成管理與處罰的混亂局面，制約著我國內(nèi)河航運(yùn)事業(yè)的順利發(fā)展。

航道管理行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使

內(nèi)河航道作為具有公益性和公共性的基礎(chǔ)性設(shè)施，對于內(nèi)河航道的管理應(yīng)歸為國家行政管理的范疇。而所謂行政管理，也就是通常我們所說的公共管理，是一個(gè)狹義的概念，主體僅限于國家行政機(jī)關(guān)，是國家行政機(jī)關(guān)通過運(yùn)用自身職權(quán)來管理社會公共事務(wù)。因此，在行政管理之下的航道執(zhí)法處罰權(quán)也就當(dāng)然具有行政處罰權(quán)的性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的解釋，行政處罰行為首先是具有行政處罰權(quán)的主體行使的，其設(shè)置的目的是維護(hù)社會秩序，維護(hù)國家利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，通過法律授予的權(quán)利制裁行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為。依據(jù)我國行政處罰法對于行政處罰的概念界定，文章具體從行政處罰的主體、管轄和內(nèi)容三個(gè)方面入手來討論我國航道管理行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使。

航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的主體要求。行政處罰作為一項(xiàng)國家授權(quán)性的行政管理處罰權(quán)限，擁有國家強(qiáng)制力和拘束力，因此對其主體應(yīng)該有明確的要求和限制，從而保證航道管理行政處罰的權(quán)威性和公正性。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，在我國享有法律授予行政處罰權(quán)限的行政主體主要有兩類：一類是自身就具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)本身即具有外部的管理職能，且有法定的授權(quán)范圍，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使特定領(lǐng)域的專門的行政處罰權(quán)。而另一類組織與其不同，本身不具有行政處罰的權(quán)限，但是依法經(jīng)過特殊的程序之后便可以行使行政處罰權(quán)。這一類組織又可以細(xì)分為兩個(gè)層面：一方面是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，多為社會管理中一些履行著管理公共事務(wù)職能的組織，這種組織可以在法律規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)行使處罰權(quán)。另一方面是受委托的組織，多表現(xiàn)為社會中某些具有特定技術(shù)資格并能夠?yàn)槁男幸欢ㄉ鐣芾砺毮芴峁┓?wù)的組織。但是這類組織不具有獨(dú)立的行使處罰權(quán)的資格，只能依照委托機(jī)關(guān)的名義來行使有關(guān)處罰權(quán)，并且由委托機(jī)關(guān)來承擔(dān)處罰行為的法律責(zé)任。據(jù)此，我國航道管理的實(shí)踐中，對于航道行政執(zhí)法處罰權(quán)具體由誰來行使，因?yàn)槿狈τ扇珖舜髾C(jī)關(guān)出臺的明確的上位航道法，所以在實(shí)踐考察中各個(gè)省市的做法有所不同。根據(jù)國務(wù)院2008年修訂的《中國人民共和國航道管理?xiàng)l例》第二十七條的規(guī)定，對違反航道管理?xiàng)l例規(guī)定的單位和個(gè)人，縣以上交通主管部門可以視情節(jié)輕重給予警告、罰款的處罰。通過考察各省市的實(shí)際做法，筆者發(fā)現(xiàn)，由于交通主管部門需要負(fù)責(zé)的事項(xiàng)繁多，在具體的航道管理行政處罰實(shí)踐中，一般都是通過委托的方式將航道管理行政處罰權(quán)委托給具體的航道管理機(jī)構(gòu)來行使。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十九條的規(guī)定，可以接受行政機(jī)關(guān)的委托并依法行使行政處罰權(quán)的組織需要滿足至少兩個(gè)方面條件。第一，確保組織是依法成立且必須是具有管理公共事務(wù)職能的社會團(tuán)體或組織，這是對授權(quán)組織的性質(zhì)的要求。第二，該組織內(nèi)部的工作人員熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)，也就是要求業(yè)務(wù)上具有能夠接受委托的相關(guān)性。根據(jù)此規(guī)定，實(shí)踐中將航道管理行政處罰權(quán)委托給具體行使航道管理職能的機(jī)構(gòu)的做法并無不妥，符合行政處罰權(quán)委托的基本要求。航道管理機(jī)構(gòu)一般是由交通行政主管部門設(shè)置，依法接受交通行政主管部門委托對航道違法行為行使行政處罰權(quán)的事業(yè)性法人組織。在航道行政執(zhí)法模式上，具有部分行政管理職能，但不具備航道執(zhí)法主體資格，只能以委托機(jī)關(guān)的名義執(zhí)法。②

然而，這種接受委托的航道管理機(jī)構(gòu)自身不承擔(dān)責(zé)任而由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的法律現(xiàn)實(shí)，使航道管理機(jī)構(gòu)在行使受委托的航道行政執(zhí)法處罰權(quán)時(shí)，容易出現(xiàn)部分管理人員過多關(guān)注于處罰權(quán)行使結(jié)果的自身獲利，一般采用財(cái)產(chǎn)罰的手段，甚至出現(xiàn)超越規(guī)定的處罰方式，采取沒收財(cái)產(chǎn)或者處以罰金的方式進(jìn)行行政執(zhí)法，其中瀆職怠慢的現(xiàn)象也比較常見，這就使得航道管理行政處罰的立法目的大打折扣。在實(shí)踐工作中，航道管理機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)良莠不齊，執(zhí)業(yè)能力各有所長，處罰力度很難保持標(biāo)準(zhǔn)的客觀一致，對于航道管理處罰中自由裁量權(quán)的運(yùn)用缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致處罰的公正性遭受質(zhì)疑。

鑒于這些上述原因，筆者認(rèn)為，在規(guī)范航道管理行政處罰權(quán)問題上，可以借鑒其它行政領(lǐng)域目前廣泛推進(jìn)實(shí)施的集中行政處罰的規(guī)定，仍舊嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，將航道管理行政處罰權(quán)收歸交通主管部門進(jìn)行行使，并設(shè)立具體專門的航道管理行政處罰管理部門，由交通主管部門內(nèi)設(shè)的專門行政處罰機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)。這種航道管理行政處罰權(quán)主體的明確，保證處罰的公平公正，使得處罰權(quán)行使的正當(dāng)權(quán)威性得以確立，確保了處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也使得處罰的目的得以更好地實(shí)現(xiàn)。此外這種處罰權(quán)主體的集中，對于接下來討論處罰權(quán)行使過程中管轄權(quán)矛盾問題的解決也具有重要意義。

航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的管轄要求。航道管理過程中航道管理行政處罰權(quán)行使的另一個(gè)關(guān)鍵問題就是行政處罰權(quán)的管轄問題，即行政處罰權(quán)如何劃分的問題。管轄問題一直是各種行政管理活動都會面臨的重要問題?；诠P者主張實(shí)行航道行政處罰權(quán)集中行使，就航道管理行政處罰的管轄權(quán)要求進(jìn)行討論。目前，我們通常討論的管轄一般分為兩種，即行政處罰的級別管轄和地域管轄。級別管轄相對較為簡單，根據(jù)我國行政處罰法的要求，一般是由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。在航道管理行政處罰權(quán)的管轄討論中就直接套用此規(guī)定即可。

然而，由于航道尺度受上游來水影響的特殊性，航道的地域界定不同于鐵路和公路，無法完全實(shí)現(xiàn)分離單獨(dú)割裂的方式來討論，航道的管理過程中面臨著上游流域?qū)τ谙掠瘟饔虻挠绊?、水流的?shí)時(shí)流動性影響等諸多問題，導(dǎo)致航道管理行政處罰權(quán)在地域的具體劃分中面臨著難題和困境，在處罰權(quán)的具體行使過程中矛盾重重。上游流域的采砂現(xiàn)象可能導(dǎo)致下游流域航道的受損，那么就此類問題的處罰權(quán)如何進(jìn)行分配就面臨著矛盾。筆者主張，根據(jù)內(nèi)河航道自身的特性對于處罰權(quán)進(jìn)行跨地域的集中行使，這樣就可以很好地解決這一問題，例如我們在實(shí)踐中可以將一個(gè)完整的航道或者流域作為單位進(jìn)行航道管理行政處罰權(quán)的集中，建立針對這一完整航道或者具體流域的專門的航道管理行政處罰機(jī)構(gòu)，集中行使行政處罰權(quán)，從而在順利解決處罰權(quán)重疊難以劃分矛盾的同時(shí)，保障處罰權(quán)的順利有效的行使和實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)航道管理與建設(shè)以及航運(yùn)事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的內(nèi)容要求。討論航道行政執(zhí)法的處罰權(quán)內(nèi)容，首先應(yīng)該明確航道行政執(zhí)法的任務(wù)和要求，因?yàn)楹降佬姓芾硖幜P設(shè)置的前提就是行政相對人在航道使用過程中不遵循相關(guān)法律法規(guī)的管理規(guī)定，出現(xiàn)違反管理要求的不法行為。因此，航道管理行政處罰措施應(yīng)當(dāng)區(qū)分具體的執(zhí)法任務(wù)，才會更加具有針對性。

關(guān)于內(nèi)河航道管理行政執(zhí)法的任務(wù)，大體表現(xiàn)在兩大方面。其一，是對航道水資源的保護(hù)與開發(fā)。內(nèi)河航道主要是承載內(nèi)河交通水上運(yùn)輸?shù)闹匾蝿?wù)，對于航道的維護(hù)要遵從水資源的利用要求，不能只局限于航道線路本身，對于周邊水庫、水電站等的調(diào)配與建設(shè)管理也應(yīng)該重視與協(xié)調(diào)，要統(tǒng)籌水資源的調(diào)配和利用的各種需要，兼顧各方利益。這就說明航道管理的執(zhí)法任務(wù)需要注重與相關(guān)部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。因此，針對此航道的執(zhí)法任務(wù)，在航道管理行政處罰權(quán)的設(shè)置上，就要注重處罰權(quán)內(nèi)容設(shè)置遵從行政處罰法的同時(shí)，兼顧與其他部門的相互協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵循一事不再罰的行政處罰原則，明確航道管理行政處罰部門的處罰內(nèi)容，從而保障處罰的公平性和公正性，避免各個(gè)部門各自為政、重復(fù)處罰現(xiàn)象的出現(xiàn)。其二，是滿足航道運(yùn)輸?shù)男枰?，設(shè)置和行使航運(yùn)管理行政處罰權(quán)最直接的目的就是為了保證水路運(yùn)輸?shù)捻樌麑?shí)現(xiàn)，為水路運(yùn)輸提供一個(gè)安全暢通的運(yùn)輸通道。通過考察我們發(fā)現(xiàn)，目前執(zhí)法實(shí)踐中針對破壞航道的懲處力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，違法違規(guī)采砂行為造成河床下切、航道局部出淺、通航條件惡化，嚴(yán)重影響了航道的安全暢通。③針對這些違法行為雖然實(shí)施了行政處罰，但這種成本低、收益高的違法行為依然屢禁不止。因此，應(yīng)該加大航道行政執(zhí)法實(shí)施的懲處力度，提高航道行政執(zhí)法效力。

此外，在處罰權(quán)的內(nèi)容設(shè)置上，由于我國行政法對于具體的行政處罰內(nèi)容都有嚴(yán)格的行使主體限制，規(guī)定限制人身自由這一類相對嚴(yán)格的行政處罰方式只能由縣級以上公安機(jī)關(guān)行使。為了更好地維護(hù)內(nèi)河航道，在行政處罰權(quán)內(nèi)容的設(shè)置上，雖然我們無法突破行政法的處罰方式的限制，但是我們可以尋求與公安行政執(zhí)法部門的合作和配合，從而實(shí)現(xiàn)對于航道管理行政處罰的目的要求，更好地維護(hù)內(nèi)河航道的良好運(yùn)行環(huán)境，促進(jìn)我國內(nèi)河航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展和繁榮。

航道行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制

上述對航道管理行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的討論和分析，主要體現(xiàn)了集中處罰權(quán)行使的原則，以更好地保障行政處罰作為一項(xiàng)懲處措施在航道管理中的實(shí)現(xiàn)，并且強(qiáng)調(diào)了內(nèi)河航道管理行政處罰權(quán)行使過程中需要重視的與相關(guān)部門的密切配合和互相協(xié)調(diào)，從而結(jié)合航運(yùn)的特殊性，實(shí)現(xiàn)航道管理的目標(biāo)。航道管理行政處罰權(quán)的行使，尚需建立明確有效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而監(jiān)督并保障權(quán)力在預(yù)期的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

任何權(quán)力的實(shí)施都需要監(jiān)督，尤其是具有限制和規(guī)范相對人行為的行政處罰權(quán)，確保有效的監(jiān)督是保證權(quán)力實(shí)現(xiàn)，防止權(quán)力濫用，增強(qiáng)權(quán)力公信度的重要環(huán)節(jié)。構(gòu)建航道管理行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制，尚需首先區(qū)分行政處罰和行政強(qiáng)制這兩種行為的性質(zhì)。行政處罰強(qiáng)調(diào)的是懲處目的與懲罰性，而不要求達(dá)到行為的預(yù)期目的，達(dá)到行為的原始預(yù)期是行政強(qiáng)制的要求?；趦烧叩哪康牟煌?，對于航道管理行政處罰權(quán)的監(jiān)督就應(yīng)該側(cè)重于懲處效果的實(shí)現(xiàn)和權(quán)力行使的正當(dāng)性和公平性，這是從監(jiān)督要求入手進(jìn)行監(jiān)督體制的建立。

在具體的監(jiān)督過程中，航道行政執(zhí)法處罰權(quán)監(jiān)督分為事前監(jiān)督與事后監(jiān)督，也可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督等。航道行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的監(jiān)督主體問題，主要涉及的是關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。通常認(rèn)為，內(nèi)部監(jiān)督即體系內(nèi)監(jiān)督，是航道管理體系內(nèi)部，一般是指交通管理主管機(jī)關(guān)整體內(nèi)對于航道管理行政處罰權(quán)的實(shí)施主體是否適格、行政處罰相對人方面以及處罰的程度等方面進(jìn)行的監(jiān)督。外部監(jiān)督則是指社會公共組織和公眾的監(jiān)督，包括社會大眾的輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督以及公眾參與等。筆者認(rèn)為，健全航道管理行政執(zhí)法的公眾參與機(jī)制與當(dāng)前創(chuàng)新社會治理具有共同語境。公眾參與社會治理是我國社會治理創(chuàng)新中主要的環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。④這種監(jiān)督機(jī)制的實(shí)現(xiàn)將更加具有監(jiān)督的針對性，對于處罰權(quán)自由裁量的監(jiān)督也更加具體和直接，從而保障航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的正當(dāng)行使。

對于航道行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的監(jiān)督時(shí)間，實(shí)踐中一直都是側(cè)重于事后監(jiān)督，因?yàn)樘幜P權(quán)的行使本來就是后行為，也就是說在相對人行為違反了法律法規(guī)的規(guī)定之后才會有處罰權(quán)的行使。因此對于航道管理行政處罰權(quán)行使的監(jiān)督也被認(rèn)為是后行為的監(jiān)督，主要是監(jiān)督處罰的結(jié)果是否公平公正合理。筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)是基于對航道管理行政處罰權(quán)實(shí)施期間的理解，而忽視了對航道管理行政處罰權(quán)實(shí)施程序的認(rèn)識。對于航道管理行政處罰權(quán)的監(jiān)督與其他具體行政行為的監(jiān)督，都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)針對行為的全過程的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的動態(tài)和時(shí)間的持續(xù)。這也是筆者主張建立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的理由之一，也是確保滿足和實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督的需要。航道管理的行政處罰權(quán)的行使雖然是相對人違法行為后的懲處行為，但是行使過程中的處罰權(quán)的行使主體是否適格依舊需要由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，處罰權(quán)的行使過程中具體的處罰程序是否合法也屬于監(jiān)督的范疇，只有保證處罰程序的公正才可以確保處罰結(jié)果的公正。因此，對于航道管理行政處罰權(quán)的監(jiān)督機(jī)制的建立就是要注重處罰權(quán)行使全過程的監(jiān)督，在內(nèi)部和外部監(jiān)督的配合之下，建立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，確保監(jiān)督目的和機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語

加強(qiáng)航道管理行政處罰的力度，依法懲處違反航道管理法律法規(guī)的行為，與航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的合法公正行使，是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面。在分析航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使主體、行使管轄、行使內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索航道行政執(zhí)法處罰權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制問題，是保障航道行政執(zhí)法的處罰行為具有合法正當(dāng)性的必要。我們應(yīng)將航道行政執(zhí)法處罰權(quán)的行使與監(jiān)督，融入內(nèi)河航道管理實(shí)踐工作之中，以更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)河航道管理與行政執(zhí)法的要求，從而在保障內(nèi)河航道管理依法行政的基礎(chǔ)上，促進(jìn)我國航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展。

（作者分別為梧州學(xué)院文法學(xué)院副教授，廣西梧州市航道管理局高級工程師；本文系廣西梧州市航道管理局科研項(xiàng)目“航道管理行政許可研究”和梧州學(xué)院科研項(xiàng)目、梧州學(xué)院教育教學(xué)改革工程項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號：2013B009、Wyjg2013A010）

【注釋】

①江挺：“內(nèi)河航道行政執(zhí)法中存在的問題及其對策”，《科技與企業(yè)》，2012年第9期，第22頁。

②李琦：“論內(nèi)河航道行政執(zhí)法工作中存在的問題及對策”，《華章》，2011年第21期，第11頁。

③陸永煥：“航道行政執(zhí)法的制約因素與對策”，《西部交通科技》，2012年第4期，第95頁。

④胡仙芝：“公眾參與制度化：社會治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)”，《人民論壇》，2014年7月上，第46頁。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）