劉開宇 陳室霖 周立
自2007年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度》(以下簡稱《制度》)以來,我國涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計工作至今已有八個年頭?!吨贫取穼⑸孓r(nóng)貸款分為三類:農(nóng)戶貸款、農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款、城市企業(yè)及各類組織涉農(nóng)貸款,是央行和銀監(jiān)會統(tǒng)計涉農(nóng)貸款投放量的唯一口徑。涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度的逐步建立、完善和規(guī)范,為制定金融和財稅支農(nóng)政策提供了重要決策參考。然而,該項統(tǒng)計也存在一些誤差和漏洞,在制度設計上有一定的不足之處。
用途原則改為居住地原則
現(xiàn)有《制度》存在的問題有哪些?有不少學者先后對《制度》進行過分析,主要涉及到統(tǒng)計口徑泛化和統(tǒng)計標準模糊的問題。
關于農(nóng)戶貸款,《制度》對農(nóng)戶的界定為“長期(一年以上)居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(不包括城關鎮(zhèn))行政管理區(qū)域內(nèi)的住戶”,但隨著取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分,農(nóng)村勞動力流動性加大,農(nóng)業(yè)人口概念逐漸淡化,原農(nóng)業(yè)人口“居住地”不再穩(wěn)定,以個人戶口所在地或生活年限認定農(nóng)戶難度較大,各機構(gòu)按自身對“農(nóng)戶”的定義進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計,存在較大偏差,因此該界定在實踐中缺乏可操作性。
關于農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款的口徑,《制度》的規(guī)定既不恰當,也存在歧義。《制度》將“除地級及以上城市的城市行政區(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域”定義為“農(nóng)村區(qū)域”,注冊地位于“農(nóng)村區(qū)域”的企業(yè)及各類組織的所有貸款均可歸為“農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款”。按照這個定義,發(fā)放給注冊地位于縣(縣級市)城區(qū)的貸款均屬于涉農(nóng)貸款,這在很大程度上擴大了涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計口徑,引起了“涉農(nóng)貸款”規(guī)模虛增。
伴隨上世紀90年代末開啟的金融機構(gòu)商業(yè)化改革,農(nóng)村金融網(wǎng)點大量撤并,出現(xiàn)機構(gòu)離農(nóng)和資金離農(nóng)的趨勢。為緩解農(nóng)村 融資困境,2009年起,銀監(jiān)會開始向金融機構(gòu)下達涉農(nóng)貸款“兩個不低于”要求,即“涉農(nóng)貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速,投放的增量要確保不低于上年”。通過表1,我們可以看具體的執(zhí)行情況。在2008年時,涉農(nóng)貸款增速(11.4%)和農(nóng)業(yè)貸款增速(14.3%),都低于各項貸款增速(15.9%)。但2009年“兩個不低于”的政策制定后,連續(xù)幾年,涉農(nóng)貸款增量和增速,都圓滿完成目標,看起來政策執(zhí)行情況很好。但我們對比沒有做過統(tǒng)計口徑調(diào)整的農(nóng)業(yè)貸款增速,就會看到另外一面的故事。2009年至2012年,農(nóng)業(yè)貸款增速,都小于涉農(nóng)和各項貸款增速,2010年和2011年甚至連涉農(nóng)貸款增速的四分之一都沒有達到。這說明,自2009年政策重新執(zhí)行開始,你要什么數(shù)據(jù),就有什么數(shù)據(jù)。你要“兩個不低于”,就給你上報到“兩個不低于”,你要什么目標,就給你達到什么目標。而我們計算的未經(jīng)統(tǒng)計口徑調(diào)整的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)戶貸款,還有農(nóng)戶占全部金融機構(gòu)貸款的比重,全部都在下降。
所以,統(tǒng)計口徑泛化和統(tǒng)計標準虛增,引起了涉農(nóng)統(tǒng)計虛增。政策看似順利執(zhí)行,其實是變通執(zhí)行。此時,政策說的是“涉農(nóng)貸款”而非“農(nóng)業(yè)貸款”。2007年第一次發(fā)布涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)時,規(guī)模已是農(nóng)業(yè)貸款的4倍,2014年時則擴大到7倍。同期,獲得農(nóng)戶貸款的農(nóng)戶數(shù),從2006年的8652萬人下降到2012年的5074萬人。
不同于農(nóng)業(yè)貸款的“用途”統(tǒng)計原則,涉農(nóng)貸款是按照“注冊地”統(tǒng)計原則,即“除地級及以上城市的城市行政區(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域”,企業(yè)及各類組織的所有貸款中,很多都可以算“涉農(nóng)貸款”。例如,“縣域地區(qū)房地產(chǎn)貸款、建筑業(yè)貸款”也包括在該口徑內(nèi)(《中國農(nóng)村金融服務報告》,2014)。在我們調(diào)研中,大多數(shù)金融機構(gòu)人員直言,除了購房按揭貸款和國家禁止和清退行業(yè)的企業(yè)貸款,其他貸款基本都可以算入涉農(nóng)貸款。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)是該政策模糊性的來源。首先,即使是窄口徑的農(nóng)業(yè)貸款也存在虛報。某些地區(qū)每年新增“農(nóng)業(yè)貸款”真正用于農(nóng)業(yè)的只有一半,另一半投到了煤礦、運輸、商業(yè)等非農(nóng)領域。有的金融機構(gòu)根據(jù)政策條件和邏輯校驗關系倒填金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)。甚至在有的欠發(fā)達地區(qū),涉農(nóng)貸款總量超過了貸款余額的情況。
對河南農(nóng)信社的調(diào)查
統(tǒng)計口徑的泛化和統(tǒng)計標準的模糊,導致了涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)的可信度受到懷疑。涉農(nóng)貸款中到底有多少真正涉農(nóng)?我們在河南省農(nóng)村信用社調(diào)研期間,了解了該制度在執(zhí)行上存在的具體問題。
由于《制度》中沒有對涉農(nóng)貸款進行概念明確、分類清晰的界定,而且存在多重判別方法,很多似是而非的都可以歸為涉農(nóng)貸款。
農(nóng)村信用社、農(nóng)合行、農(nóng)商行等農(nóng)村金融機構(gòu),是發(fā)放涉農(nóng)貸款的主力軍。根據(jù)在河南省的調(diào)研和訪談,相當部分的基層信用社與縣聯(lián)社的工作人員對《制度》了解不多,他們對涉農(nóng)貸款的范疇也沒有明確區(qū)分:有的認為是農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶貸款,有的認為只要縣域的貸款都屬于涉農(nóng)貸款,有的認為農(nóng)民工進城買房也屬于涉農(nóng)貸款??梢钥闯觯鶎庸ぷ魅藛T對涉農(nóng)貸款并沒有明確的概念,但每一筆貸款恰恰又是由這些基層信貸員發(fā)放并在信貸系統(tǒng)中分類。
通過進一步訪談了解到,河南省農(nóng)信社縣級聯(lián)社之前具有修改貸款分類的權(quán)限,可以通過調(diào)整科目分類完成涉農(nóng)貸款的要求。但河南省聯(lián)社的辦公系統(tǒng)在2014年11月份進行了升級,當基層信貸員在信貸系統(tǒng)中把貸款歸類完以后,縣聯(lián)社就不能在系統(tǒng)中再修改,也就是說基層信貸員掌握著“一鍵歸類”的權(quán)力。這雖然在一定程度上可以防止縣級聯(lián)社擅自更改貸款分類,但也產(chǎn)生了另外的負面影響:如果基層信貸員確實歸類錯誤了,縣級聯(lián)社也無法更正。
所以不管怎樣,在縣聯(lián)社這一層級,涉農(nóng)貸款的數(shù)據(jù)肯定存在著誤差。那作為農(nóng)信社縣級法人的管理機構(gòu),省聯(lián)社能發(fā)揮應有的監(jiān)督作用嗎?答案是否定的。行政色彩濃厚的省聯(lián)社更多扮演著政策執(zhí)行者的角色,比如涉農(nóng)貸款“兩個不低于”也是其要完成的政治任務。一方面它會不斷督促縣聯(lián)社與基層信用社努力完成涉農(nóng)貸款任務,另一方面如果完成有困難,它也會“出謀劃策”。在河南調(diào)研的過程中,我們看到一份河南省聯(lián)社下發(fā)的《關于2014年12月末涉農(nóng)貸款填報注意事項等問題的通知》,摘出部分如下:
在當前的信貸管理系統(tǒng)中,最終每筆貸款的產(chǎn)品類別和相應會計科目是經(jīng)辦信貸人員選擇的,12月省聯(lián)社發(fā)現(xiàn)部分市縣非農(nóng)貸款增長較快,經(jīng)調(diào)查,主要是將部分應填為“農(nóng)村企業(yè)或各類組織的貸款”錯選為“非農(nóng)貸款”,在此再次對農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)村各類組織貸款的概念予以明確,根據(jù)《河南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社轉(zhuǎn)發(fā)鄭銀發(fā)[2007]158號文關于建立涉農(nóng)貸款專項統(tǒng)計制度的通知》(豫農(nóng)信貸[2007]55號)規(guī)定,所謂農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)村各類組織貸款,指發(fā)放給注冊地位于農(nóng)村區(qū)域的企業(yè)及各類組織的所有貸款。而農(nóng)村區(qū)域指除地級及以上城市的城市行政區(qū)及市轄建制鎮(zhèn)之外的區(qū)域。以鄭州為例,除市區(qū)、郊區(qū)外,其他區(qū)域如中牟、滎陽等均屬農(nóng)村區(qū)域,且只要該企業(yè)注冊地在農(nóng)村區(qū)域,無論其屬哪類行業(yè),對其投放的貸款均屬涉農(nóng)中的農(nóng)村企業(yè)貸款。如農(nóng)信社對注冊地在中牟的一家鋼廠的貸款,也屬于農(nóng)村企業(yè)貸款。
上面這段話反映出很多信息:一方面說明基層機構(gòu)對涉農(nóng)貸款的分類不是非常清楚,另一方面說明當前的這種分類并不恰當,就像其給出的中牟鋼廠的例子,業(yè)務并不涉農(nóng)卻也可以歸為涉農(nóng)貸款。省聯(lián)社之所以能對涉農(nóng)貸款做出自己的解讀,指導基層農(nóng)信社的貸款分類,是因為《制度》本身對涉農(nóng)貸款的劃分就不明確,省聯(lián)社也有擴張涉農(nóng)貸款,以完成政策任務的沖動。省聯(lián)社在無法改變貸款分類的前提下,不是力圖恢復“用途統(tǒng)計”原則,而是充分利用當前“注冊地統(tǒng)計”原則的統(tǒng)計口徑泛化的模糊空間,指導涉農(nóng)統(tǒng)計虛增。在涉農(nóng)統(tǒng)計上,農(nóng)信社內(nèi)部并沒有厘清用途的沖動。省聯(lián)社的“內(nèi)部控制”無法發(fā)揮作用時,央行和銀監(jiān)會的外部監(jiān)督能夠起到較好的效果嗎?
涉農(nóng)貸款這項指標,央行、銀監(jiān)會都有統(tǒng)計,數(shù)據(jù)雖然都來自于縣級聯(lián)社或市辦,但并不共享同一個系統(tǒng),系統(tǒng)中統(tǒng)計的分類和重點也不一樣。當然央行的數(shù)據(jù)和銀監(jiān)會共享,而銀監(jiān)會又可以從省聯(lián)社得到數(shù)據(jù),因此各自還是有聯(lián)系。實際上,二者對涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計也沒有達到應有的監(jiān)管力度。首先,二者在涉農(nóng)貸款中的定位并不一致,對涉農(nóng)貸款這項數(shù)據(jù),央行明確提出了“兩個不低于”,銀監(jiān)會則側(cè)重于小微企業(yè)貸款的要求和統(tǒng)計,對涉農(nóng)貸款的重視程度要低于央行,因此其現(xiàn)場檢查很少針對涉農(nóng)貸款分類來進行。其次,雖然央行有專門的金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查來檢查貸款的分類,也會查出分類錯誤并要求整改,但是畢竟央行的執(zhí)法檢查并不是常規(guī)性地,頻率較低,致使機構(gòu)在涉農(nóng)貸款“兩個不低于”的監(jiān)管壓力下放松了統(tǒng)計口徑標準,或者知假造假。
激勵不少,為何效果不佳?
支農(nóng)、涉農(nóng)貸款業(yè)務風險高、利潤薄,容易帶來壞賬,為鼓勵農(nóng)信社等涉農(nóng)金融機構(gòu)主動支農(nóng),發(fā)放更多的涉農(nóng)貸款,財政部、央行、稅務總局和銀監(jiān)會等部門制定了很多優(yōu)惠政策,從定向降準、支農(nóng)再貸款到營業(yè)稅、所得稅減免,再到財政貼息、涉農(nóng)貸款增量獎勵以及其他政府獎勵等,幾乎覆蓋了財稅金融涉農(nóng)優(yōu)惠的方方面面,但“中央下的是傾盆大雨,到了下面成了毛毛細雨,有時成了光打雷不下雨”的現(xiàn)象依然存在,“三農(nóng)”資金需求仍得不到有效緩解。
當前的一個政策誤區(qū)就是不斷地提高獎勵、提供優(yōu)惠,以為只要有激勵,就一定可以實現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)。從涉農(nóng)貸款的角度來看,這種推論需要建立在很多前提假設下:首先是政策內(nèi)涵清楚、指向明確,其次是監(jiān)管有力有效,最后是基層一定可以貫徹執(zhí)行。但是涉農(nóng)貸款的執(zhí)行、分類、統(tǒng)計和上報恰恰在這三個環(huán)節(jié)都有問題:首先涉農(nóng)貸款的口徑不明確,內(nèi)涵不清楚;其次不能實現(xiàn)有效監(jiān)管,監(jiān)管缺位或不到位;最后,基層對口徑模糊的涉農(nóng)貸款可以變通執(zhí)行,而且在監(jiān)管乏力的情況下變通執(zhí)行的成本較低。所以雖然在“兩個不低于”的統(tǒng)計上,涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)上確實增加了,但因為分類、統(tǒng)計和監(jiān)管等種種原因,真正的涉農(nóng)業(yè)務并沒有顯著增加,支農(nóng)不僅低效,而且很難衡量。
如何讓涉農(nóng)貸款真的“涉農(nóng)”?
中央高層多次強調(diào),要處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關系,突破“中梗阻”,防止不作為。要抓好謀劃落實的“最先一公里”,結(jié)合實際研究制定實施意見,對重要任務逐條分解、逐條細化,明確責任主體、落實進度,確保有人抓、有人管。
通過上文分析可知,當前的涉農(nóng)貸款統(tǒng)計口徑不明確,基層機構(gòu)執(zhí)行起來存在一定的人為因素,而央行、銀監(jiān)會的檢查又不能到位,導致涉農(nóng)貸款統(tǒng)計數(shù)據(jù)與真實存在一定的偏差。本文認為,至少在以下三點上可以做出改進。
進一步明確涉農(nóng)貸款的范疇,改進涉農(nóng)貸款的統(tǒng)計口徑和方式。這也是涉農(nóng)貸款獎勵扶持政策能有效發(fā)揮激勵作用的關鍵,如果政策本身都是模糊的,基層的選擇性執(zhí)行或折衷也就無可避免。習近平總書記在論述政策的“最先一公里”時指出,“每一條改革舉措都要內(nèi)涵清楚、指向明確、解決問題,便于基層理解和落實”。對此本文建議,一是改變以“注冊地”作為涉農(nóng)貸款的認定標準,不能簡單地把縣(縣級市)及以下行政機構(gòu)等同與“農(nóng)村區(qū)域”,應建立以貸款實際用途作為主要判斷標準的統(tǒng)計制度,將非涉農(nóng)貸款排除在統(tǒng)計之外;二是由央行和銀監(jiān)會在原制度的基礎上進行更加詳細的分類,在每一項大的分類下設置明細科目,比如增加三四級會計科目,使會計科目與統(tǒng)計科目相互對應,提高數(shù)據(jù)的統(tǒng)計質(zhì)量和效率。
應當把政策執(zhí)行作為政策的內(nèi)生變量。也就是說,政策制定者不應簡單地只管制定政策,也應考慮基層是否具備執(zhí)行條件,在制定政策時將基層的執(zhí)行情況以及監(jiān)管的可能性考慮在內(nèi)。對于涉農(nóng)貸款而言,《制度》出臺的初衷更多考慮了支農(nóng)目標,對涉農(nóng)金融機構(gòu)的具體執(zhí)行考慮不夠。比如部分農(nóng)村金融機構(gòu)本身涉農(nóng)貸款基數(shù)較大,常年保持“兩個不低于”存在困難,這種情況下就應按照涉農(nóng)貸款比重并綜合其他因素,分類別考核,減少基層在涉農(nóng)貸款政策考核的重壓之下“知假造假”。
加強監(jiān)管。根據(jù)委托代理理論可以知道,監(jiān)管的難度越大,代理人越有可能選擇性地執(zhí)行任務,相應的正向激勵制度越難建立,這也正是“激勵不少,支農(nóng)不佳”的重要原因之一。我們認為,一方面,省聯(lián)社作為農(nóng)信社的直接管理機構(gòu),可以在農(nóng)信社內(nèi)部探索建立長效的內(nèi)部監(jiān)督機制,對于已經(jīng)改制的農(nóng)商行,還可以充分發(fā)揮監(jiān)事會的作用;另一方面,部分地方監(jiān)管機構(gòu)存在不作為的懶政現(xiàn)象,所以應進一步提高監(jiān)管工作的強度,比如在現(xiàn)場監(jiān)管的頻率上,在對銀行機構(gòu)的督促上,在對報表項目和分類的審查上,監(jiān)管機構(gòu)都可以做更多的工作。
本文得到國家自然科學基金(71573265)支持。
(作者單位:劉開宇、周立,中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院;陳室霖,東興證券股份有限公司)