農(nóng)村公共品供給演變的制度分析——基于歷史制度主義的解釋

周紹斌，高林

(浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華321004)*

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農(nóng)村公共品供給演變的制度分析——基于歷史制度主義的解釋

周紹斌，高林

(浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華321004)*

摘要:中國的農(nóng)村公共品供給發(fā)展大致經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會、合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期和稅費(fèi)改革后五個(gè)階段，各個(gè)階段表現(xiàn)出不同的特征。文章在梳理農(nóng)村公共品供給發(fā)展各階段特征的基礎(chǔ)上，運(yùn)用歷史制度主義的方法，借用“斷裂—均衡”演化模式，以路徑依賴和競爭性行動(dòng)者的機(jī)制，來分析我國農(nóng)村公共品供給制度存在的困境及破解之道。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共品供給制度;演變;路徑依賴;關(guān)鍵時(shí)刻;行動(dòng)者

一、問題的緣起

現(xiàn)代社會是一個(gè)現(xiàn)代性要素逐漸滲透到傳統(tǒng)性要素中，兩者反向消長的社會。同樣，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也是一個(gè)逐漸加入更多現(xiàn)代性要素(如農(nóng)技推廣等)的過程，其中農(nóng)村公共品作為農(nóng)業(yè)重要的生產(chǎn)要素對于整個(gè)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。近年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策背景下，國家通過不斷加大農(nóng)村公共品的供給數(shù)量和規(guī)模，來縮小城鄉(xiāng)差距，但農(nóng)村公共品供給仍然問題重重，前景堪憂。因此需要以一種歷史的眼光去看待我國農(nóng)村公共品供給制度的整個(gè)變遷過程，“回到真實(shí)的歷史中去找尋答案”。［1］22

二、文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)90年代末農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，“三農(nóng)問題”逐漸凸顯。為維護(hù)廣大農(nóng)村的穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署。作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素，農(nóng)村公共品供給成為時(shí)代焦點(diǎn)進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。就其現(xiàn)有成果而言，主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、財(cái)政學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)及社會保障的專業(yè)視角闡釋農(nóng)村公共產(chǎn)品的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀、供給理論、供給制度變遷、供給機(jī)制、供給效率分析與歸因、需求表達(dá)機(jī)制、供給困境、改革與創(chuàng)新等問題。在政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為背景的分稅制財(cái)政體制下，“項(xiàng)目制”成為舉國公認(rèn)的代替“單位制”的治理方式，學(xué)術(shù)界更是圍繞“項(xiàng)目進(jìn)村”［2］集中研究新型的農(nóng)村公共品供給制度，這也似乎成為現(xiàn)階段農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域之顯學(xué)。以下以其研究內(nèi)容為線索，分別進(jìn)行文獻(xiàn)梳理:

學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共品供給制度的研究一直存在著“何為最優(yōu)供給”“怎樣實(shí)現(xiàn)最優(yōu)供給”的問題。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有三個(gè)著名的理論模型，即庇古模型、薩繆爾模型和維克賽爾—林達(dá)爾模型可以回應(yīng)上述問題。從庇古以“基數(shù)效用”為基礎(chǔ)的“消費(fèi)公共產(chǎn)品的邊際效用等于稅收的邊際負(fù)效用”，到薩繆爾的“各個(gè)消費(fèi)者的邊際替代率之和等于產(chǎn)品的邊際轉(zhuǎn)換率”，再到“林達(dá)爾均衡”，這三個(gè)理論模型都是以個(gè)人對公共產(chǎn)品的需求顯示為前提。［3］由于絕對理性和偏好完全顯示的不可能性，使得經(jīng)濟(jì)模型中的農(nóng)村公共品最優(yōu)供給在實(shí)際中是無法實(shí)現(xiàn)的。故只能退而求其次，農(nóng)村公共品的次優(yōu)供給論應(yīng)運(yùn)而生，即強(qiáng)調(diào)運(yùn)用民主機(jī)制進(jìn)行公共選擇，最大化地顯示消費(fèi)者對公共產(chǎn)品的偏好信息，從而達(dá)到公共品供求平衡。［4］同樣地，次優(yōu)供給也在解決偏好顯示這一事關(guān)供給效率的問題。這說明了一個(gè)事實(shí):供給效率天然地與公共品消費(fèi)者需求表達(dá)機(jī)制聯(lián)系在一起。

農(nóng)村公共品的供給效率問題(即供給不足、過度供給、供給結(jié)構(gòu)失衡等)，［5］與消費(fèi)者偏好表達(dá)不充分、各級政府信息不對稱、“有總比沒有好”的抓項(xiàng)目行為及供給方與消費(fèi)者交易成本過高等消費(fèi)者需求表達(dá)機(jī)制的建立和暢通是密切相關(guān)的。這又歸結(jié)于我國農(nóng)村公共品供給所采用的決策機(jī)制——供給主導(dǎo)型而非需求主導(dǎo)型。［4］此外，農(nóng)村公共品是否按照優(yōu)先順序(農(nóng)戶視角下的農(nóng)村公共品供給優(yōu)先順序?yàn)檗r(nóng)村公路、農(nóng)田水利、農(nóng)技推廣/醫(yī)療保健，①這與調(diào)查得出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的視角大致吻合)提供供給也是影響效率的一個(gè)重要因素。有學(xué)者從公共財(cái)政與公共選擇兩個(gè)視角總結(jié)歸納農(nóng)村公共品供給缺失和結(jié)構(gòu)偏差原因。［6］財(cái)政本身的非農(nóng)偏好和特定時(shí)期的財(cái)力有限成了政府控制取向的制度不均衡的根源。項(xiàng)目制運(yùn)行實(shí)質(zhì)的權(quán)錢交易和官商勾結(jié)，以及導(dǎo)致的一系列意外后果——地方政府的曲解利用、村集體負(fù)債、基層治理基礎(chǔ)更加削弱等問題，都直指公共品供給的非公平性、非普惠性(強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱)的現(xiàn)實(shí)。［2，7-9］另一個(gè)是農(nóng)村自組織能力的脆弱，公共選擇機(jī)制的運(yùn)用失敗導(dǎo)致自治性取向的制度不均衡。關(guān)于公共品供給效率優(yōu)化的訴求，是向左還是向右，終究離不開暢通消費(fèi)者需求表達(dá)機(jī)制這一實(shí)現(xiàn)方式，這也在信息平臺建設(shè)的實(shí)地經(jīng)驗(yàn)［10］中得到證明。

農(nóng)村公共品供給發(fā)展的五個(gè)階段，體現(xiàn)出內(nèi)生性與外源性供給、制度內(nèi)與制度外供給獨(dú)立或交相出現(xiàn)的格局。作為一種投資大、周期長且外部性極強(qiáng)的產(chǎn)品，農(nóng)村公共品一方面并不適合私人經(jīng)營，出于國家糧食安全和緩解“三農(nóng)”問題等戰(zhàn)略考慮，農(nóng)村公共品供給仍需政府發(fā)揮主要作用。另一方面，公共財(cái)政投資固有的效率困境和普惠性缺陷難以通過政府內(nèi)部調(diào)整得到彌合;加上小農(nóng)意識較強(qiáng)的農(nóng)民自主性不足，“搭便車”心理強(qiáng)烈，極易陷入自組織化困境，仍需“政府主導(dǎo)”。［11］這一循環(huán)路徑的實(shí)質(zhì)即是農(nóng)村公共品供給發(fā)展至今，遭遇“雙重兩難”的制度瓶頸。計(jì)劃與市場的失靈、“政府主導(dǎo)”與“農(nóng)民主體”的矛盾更加激化，“國難主，民難輔”［12］成了農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)實(shí)寫照。

對于上述困境的出路思考與制度創(chuàng)新的嘗試，各學(xué)者給予了不同的建議。由政府主導(dǎo)型到政府誘導(dǎo)型［13］的政府行為理性選擇，到“(城鄉(xiāng))一體”與“(供給主體、籌資渠道、供給方式)多元化”，［14］再到共同治理、利益均衡［15］的創(chuàng)新性理念，無一不體現(xiàn)反觀制度變遷本身的歷史動(dòng)態(tài)。確立歷史性的審視方式，從歷史制度主義出發(fā)去剖析農(nóng)村公共品供給制度，是具有時(shí)代性意義的。

三、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義是起始于20世紀(jì)40年代，成型于80年代的西方重要政治學(xué)派，后逐步突破政治主題擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。它作為新制度主義中的一個(gè)分支，把制度作為變量引入歷史理論分析是其重要特征。斯考切波等歷史制度主義者認(rèn)為，歷史制度主義代表了這樣一種企圖，即闡明政治斗爭是如何受到它所得以在其中展開的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造的。［16］這不僅指涉其政治研究主題，而且也揭示了歷史制度主義最重要的理論關(guān)注點(diǎn)——“制度變遷”。制度變遷是把制度當(dāng)作因變量，分析制度在什么客觀條件和情境下將會發(fā)生再生、轉(zhuǎn)型、替換和終止的過程。［17］制度具有雙向互惠性，制度變遷過程中同時(shí)也塑造著切合的行動(dòng)者和制度延續(xù)環(huán)境。大致地，對于制度變遷，有革命和戰(zhàn)爭生成論、路徑依賴?yán)碚摗嗔哑胶饫碚摵蜐u進(jìn)發(fā)展理論四種解釋路徑。無論是革命沖擊發(fā)生“斷裂”，還是漸進(jìn)累積達(dá)到“平衡”，制度得以延續(xù)和承繼，注定其無法擺脫“路徑依賴”的影響。盡管四種理論側(cè)重點(diǎn)不一，實(shí)際都統(tǒng)一于“路徑依賴”框架之下。

“路徑依賴”是歷史制度主義的核心內(nèi)容，即當(dāng)一個(gè)制度安排確立后會形成一種發(fā)展路徑，那些最初選擇的制度就會形成慣性一直發(fā)展下去，除非有足夠的力量克服這種慣性。路徑依賴得以發(fā)生作用的機(jī)制有四個(gè):回報(bào)遞增、②利益集團(tuán)、③觀念框架、④體制鎖定。⑤在制度變遷過程中，路徑依賴不僅依靠“算計(jì)路徑”對整個(gè)制度發(fā)展進(jìn)行(成本—效益)權(quán)衡選擇，而且遵循一種制度傳統(tǒng)的“文化路徑”。理性和觀念的驅(qū)使、權(quán)力的博弈抗衡與效率的高低差異共同推動(dòng)著制度變遷。同時(shí)制度變遷還需考慮到“時(shí)間域”問題，這也是歷史分析的第一要義。制度變遷遵循“斷裂—均衡演化模型”，但均衡并不意味停滯，斷裂則代表一種彈性變化。制度變革是一個(gè)增量變革的過程，增量累積有可能達(dá)到一個(gè)制度變遷的關(guān)鍵點(diǎn)而產(chǎn)生斷裂(增量變化→利益集團(tuán)變化→決策力量變化→社會情境重大變化→斷裂)。斷裂形成之后又開始新一輪的循環(huán)，使得在這一增量過程中的制度保持基本的穩(wěn)定均衡狀態(tài)。這都體現(xiàn)了制度主義注重制度動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)間性和歷史維度。

運(yùn)用歷史制度主義制度變遷理論，并依據(jù)“斷裂—均衡演化模式”中“路徑依賴”和“關(guān)鍵時(shí)刻”理論概念，對我國農(nóng)村公共品供給制度變遷進(jìn)行分析，以期獲得對農(nóng)村公共品供給的存續(xù)與革新的深入理解。

四、農(nóng)村公共品供給的發(fā)展歷程

縱觀中國農(nóng)村公共品供給的發(fā)展歷程，可以根據(jù)不同的國家政策背景將其分為五個(gè)時(shí)期:傳統(tǒng)社會、合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期和稅費(fèi)改革后。

(一)傳統(tǒng)社會農(nóng)村公共品供給

中國自古便是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，并不像西方實(shí)行農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，中國人多地少的生存壓力更適合孕育小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，家庭或家族是實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織單位。盡管國家政權(quán)只延伸至縣級以上(皇權(quán)不下縣)，但鄉(xiāng)村社會依然運(yùn)行有序。這主要得益于上傳下達(dá)、左右逢源的士紳精英。他們活躍于鄉(xiāng)村宗族的文化中。他們不僅替國家收租稅，而且還承擔(dān)了宗族延續(xù)的義務(wù)，將鄉(xiāng)村社會組織起來進(jìn)行公共品的生產(chǎn)。此時(shí)，公共品供給的組織結(jié)構(gòu)可以概括為“中心—邊緣”的同心圓式結(jié)構(gòu)，宗族領(lǐng)袖、鄉(xiāng)紳或其他鄉(xiāng)村精英得益于他們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或社會動(dòng)員能力，是組織的核心;一般同嗣各戶則根據(jù)血緣、地緣等因素在同心圓結(jié)構(gòu)中從中心向邊緣輻射。［18］這是一種類似費(fèi)孝通老先生“差序格局”樣式的公共品供給方式。每一同心圓結(jié)構(gòu)內(nèi)部才享有公共品使用資格，同心圓之間并不存在道義上的供給責(zé)任。公共品供給的物資多用于新建學(xué)堂、修繕祠堂、修路(橋)、災(zāi)荒幫扶等，且供給沒有明確的法規(guī)制度約束，完全出乎道義。這種公共品供給方式雖在傳統(tǒng)社會發(fā)揮巨大的作用，但就其供給廣度和深度而言，存在明顯的供給不足。

(二)合作化時(shí)期農(nóng)村公共品供給

建國初期，為恢復(fù)受戰(zhàn)爭重創(chuàng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行社會化改造，國家政府推動(dòng)自下而上的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)，經(jīng)互助組到初級合作社再到高級合作社完成改造。其時(shí)，全國推行小鄉(xiāng)制，農(nóng)村普遍成立農(nóng)民協(xié)會，在鄉(xiāng)以下，農(nóng)民協(xié)會成為事實(shí)上的政權(quán)組織，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地改革的使命。后來隨著農(nóng)民協(xié)會在土改后的解體，分散的農(nóng)民被組織到臨時(shí)互助組(為解決農(nóng)民勞動(dòng)力和牲畜等生產(chǎn)資料不足等問題而設(shè))中去開展生產(chǎn)。隨著時(shí)間的增加和生產(chǎn)資料的積累，臨時(shí)互助組發(fā)展為常年互助組，由于有了公共財(cái)產(chǎn)，成員固定，能夠組織農(nóng)民自己提供公共產(chǎn)品，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)技術(shù)的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和農(nóng)業(yè)病蟲害的防治等。隨著合作化的繼續(xù)推進(jìn)，發(fā)展到初級社和高級社時(shí)期，公積金、公益金和集體提留的提取使得合作社具有更大的提供公共品的財(cái)力基礎(chǔ)。這一階段，發(fā)展程度最高的高級合作社成為農(nóng)村公共品供給的主體，農(nóng)民成為農(nóng)村公共品供給成本的主要分?jǐn)傉撸耆赊r(nóng)民自己提供。與此同時(shí)，國家也承擔(dān)了部分農(nóng)村公共品供給的職能(如鄉(xiāng)預(yù)算、大型水利投資、部分農(nóng)技推廣等)。

(三)人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品供給

建國以來“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況并沒有在合作化時(shí)期得到根本的改善，同時(shí)國家仿效蘇聯(lián)實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)策略，最終確立“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”“犧牲農(nóng)業(yè)”的政策，從農(nóng)業(yè)提取資源和資本供工業(yè)發(fā)展。工業(yè)化的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)和農(nóng)民做出更多的犧牲，承擔(dān)更多的責(zé)任，對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革勢在必行。國家將互助性質(zhì)的高級合作社改成組織化程度更高的人民公社，組織農(nóng)戶進(jìn)行集體化生產(chǎn)，兼推廣統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。人民公社實(shí)質(zhì)是一個(gè)集黨、政、經(jīng)一體的基層組織，下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)。公社內(nèi)的農(nóng)民處于完全被行政管理的地位，農(nóng)民對生產(chǎn)資料甚至自身勞動(dòng)力的自主性喪失，無涉于公共品供給決策，也無需表達(dá)意愿，直接導(dǎo)致供給方式“自上而下”的單向度性。供給資金來源于國家財(cái)政和公社集體經(jīng)濟(jì)，采用制度內(nèi)供給與制度外供給相結(jié)合的方式，但制度內(nèi)的籌資十分有限，因而實(shí)質(zhì)仍以制度外供給為主。公社內(nèi)農(nóng)民以小隊(duì)為單位進(jìn)行工分核算、發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬。公社(實(shí)則國家)通過預(yù)先記錄工分、年底發(fā)放報(bào)酬的方式，以時(shí)間差提取資金來分?jǐn)偽镔|(zhì)成本，同時(shí)通過增加工分量、降低工分值及行政手段大規(guī)模使用勞動(dòng)力來分?jǐn)側(cè)斯こ杀?，完成公共產(chǎn)品的有效供給。這便是學(xué)界普遍提及的“以勞代資”［5，11］階段。盡管這一時(shí)期極力地壓制人性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但公共品供給無疑是成效卓著的。

(四)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期農(nóng)村公共品供給

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制政策的普遍實(shí)行，使農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村生產(chǎn)組織形態(tài)大變，原有的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、小隊(duì)分別被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委會和自然村組替代。國家政權(quán)被強(qiáng)制提升到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，而村委會成為選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”治理之責(zé)，公社時(shí)期高度組織化的農(nóng)民重返分散行動(dòng)狀態(tài)。農(nóng)民從公社中脫離出來，成為社會的、獨(dú)立的個(gè)人，擁有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村以家庭為單位安排生產(chǎn)，不再直接由基層政府及下屬機(jī)構(gòu)組織。國家權(quán)力的退出，一度造成鄉(xiāng)村社會的權(quán)力缺失和農(nóng)村公共品供給幾近真空的局面。直至包干制財(cái)政政策的實(shí)行，基層政權(quán)投資經(jīng)濟(jì)的積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來，加之與上級政府討價(jià)還價(jià)的收益，促成鄉(xiāng)村基層政權(quán)向“謀利型”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共品供給是與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)緊密相連的。正是在這一宏觀治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民個(gè)體與村委會成為實(shí)際的供給主體。既然制度內(nèi)財(cái)政籌資遠(yuǎn)不足以平衡需求，制度外的籌資路徑依然是次優(yōu)選擇。國家直接下?lián)艿霓r(nóng)村公共品資金并無明顯增長，地方政府只能以收取的各種稅費(fèi)部分(農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)和各種行政性收費(fèi)等)作為實(shí)際的財(cái)力支持。農(nóng)村公共品供給依靠“村委會組織，農(nóng)民‘兩工’輔助”的方式提供。農(nóng)民雖參與其中，但積極性明顯降低，呈現(xiàn)與農(nóng)村公共品供給的“懸浮”之態(tài)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的卓著功績，并未給農(nóng)村公共品供給帶來同樣的效益優(yōu)勢，反而呈現(xiàn)下滑的態(tài)勢。

(五)稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共品供給

國家基于財(cái)政收益的考慮，變“包干制”的財(cái)政制度為“分稅制”，以期實(shí)現(xiàn)其集中財(cái)權(quán)、掌控社會的政治意圖。我國農(nóng)村稅費(fèi)改革便是在這個(gè)背景框架下進(jìn)行的。稅改前“謀利型”鄉(xiāng)村政權(quán)少有財(cái)權(quán)，在壓力型體制下農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來越重，激增的官民沖突與上訪將中央置于安撫—施壓的地位，由此開始了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革，實(shí)行“多予、少取、放活”方針、取消農(nóng)業(yè)稅、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的“三農(nóng)”政策。通過財(cái)政專項(xiàng)和一般性轉(zhuǎn)移支付來對所收稅費(fèi)進(jìn)行再次分配，與村“一事一議”籌資酬勞制度共同支持農(nóng)村公共品供給。中央及地方政府雖加大了制度內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但“項(xiàng)目制”運(yùn)行對公共品供給的實(shí)際成效卻相去甚遠(yuǎn)，這一過程帶有極度的公平性和普惠性反向邏輯。村級組織在既無項(xiàng)目支持又無外向資源補(bǔ)給的制度壓力下，不得不以減少或者直接不提供公共品來應(yīng)對。而“一事一議”制度因農(nóng)民組織成本過高和自主性不足而流于形式，實(shí)質(zhì)處于“事難議、議難決、決難行”的三難困境。這三方的因素，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況進(jìn)一步惡化。

五、農(nóng)村公共品供給制度變遷機(jī)制

歷史制度主義特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用歷史性視角來看待制度的整個(gè)變遷過程。我國農(nóng)村公共品供給制度的變遷首先在于其路徑依賴性，在打破正常制度延續(xù)期之后出現(xiàn)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻上的制度斷裂，而斷裂之后，制度將進(jìn)一步再變遷和再創(chuàng)新?！瓣P(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻”具有很大的不確定性，這時(shí)制度的發(fā)展或可逆或自動(dòng)變軌，而進(jìn)入到正常的延續(xù)期后，則遵循“回報(bào)遞增”的正向反饋效應(yīng)——“一旦制度被選擇、制度將會自我設(shè)限，通過抑制后續(xù)其他選擇從而形塑制度發(fā)展的軌跡”，［1］23“制度乃是當(dāng)下政治斗爭的目的所在，制度背后所依賴的政治聯(lián)盟力量發(fā)生變動(dòng)會催生政治和社會中制度形式的變化，并引發(fā)政治與社會中制度功能的變遷”，［1］27在這一過程中各行動(dòng)者圍繞利益競爭導(dǎo)致的權(quán)利分配是制度變遷和創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿Α?/p>

(一)回報(bào)遞增與正向反饋

縱觀我國農(nóng)村公共品供給的發(fā)展歷程，具有明顯的“路徑依賴”特性:城鄉(xiāng)二元公共供給結(jié)構(gòu)固化、制度外籌資及自上而下的決策體制長期存在并延續(xù)。早在建國初期就逐步建立起來的城鄉(xiāng)二元體制，成為農(nóng)村公共品供給最重要的制度參考背景。國家財(cái)政固有的非農(nóng)偏好，將財(cái)政資源投入到“能以最快速度和最大數(shù)量生錢”的城市區(qū)域，更多的財(cái)政資源和公共品持續(xù)涌入城市，因此，城鄉(xiāng)公共品供給差距越來越大。另外，自傳統(tǒng)社會以來，農(nóng)村公共品供給便一直沿著制度外籌資路徑延續(xù)、深入下去，即使在高度政治化的公社時(shí)期也未有大的變動(dòng)。中國農(nóng)村“自上而下”的公共品供給方式——“供給主導(dǎo)型”而非“需求主導(dǎo)型”——在合作化與公社時(shí)期形成，并在家庭承包制和稅費(fèi)改革后因政府與農(nóng)民交易成本過高而得以延續(xù)。究其原因，在于這一制度路徑成本最小和收益最大化特性。這一制度模式形成之初表現(xiàn)為能大量減輕政府負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性且組織成本低的優(yōu)勢上，而這種優(yōu)勢能否得以延續(xù)是制度能否變遷的關(guān)鍵。諾斯認(rèn)為，“在社會相互負(fù)責(zé)的背景下，新的制度通常體現(xiàn)了高的構(gòu)建或起始成本，而且它們也涉及到學(xué)習(xí)效果、合作效果和調(diào)整期望方面。老牌的制度產(chǎn)生強(qiáng)有力的引導(dǎo)，強(qiáng)化自己穩(wěn)定和深入的發(fā)展”。［19］既然制度傾向于循老模式發(fā)展，且具有自我復(fù)制性，經(jīng)過不斷地自我強(qiáng)化形塑成正向反饋機(jī)制，構(gòu)建成一種包含制度各要素在內(nèi)的制度傳統(tǒng)，以投射到原有路徑循環(huán)生產(chǎn)，那么無論對政府還是農(nóng)民都具有收益遞增特征。但同時(shí)也必然走向效率低下的鎖定狀態(tài)。成本與收益并非制度全部，制度同樣關(guān)注效率。兩者之間存在巨大的制度張力，若要打破這種局面，必然需要新制度“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻”的出現(xiàn)。

(二)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻與制度層疊⑥

在歷史制度主義看來，制度變遷過程總體分為微小的且或多或少具有連續(xù)性變遷的穩(wěn)定時(shí)期和重大的且是突然斷裂變遷的動(dòng)蕩時(shí)期，在穩(wěn)定期內(nèi)各種要素繼續(xù)維持著制度均衡，但受到“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻”的沖擊，均衡由于變遷增量積累到一定程度而被打破，新的制度變遷成為可能。建國后組建人民公社、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、稅費(fèi)改革即是三個(gè)“關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻”。受戰(zhàn)爭影響，建國后集中恢復(fù)生產(chǎn)成為國內(nèi)工作的重點(diǎn)，農(nóng)民由戰(zhàn)爭前的家族(庭)的生產(chǎn)單位變?yōu)榧w生產(chǎn)單位，公共品也隨之轉(zhuǎn)換成集體供給。合力型的“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”戰(zhàn)略使得國家重工業(yè)發(fā)展到一定水平，同時(shí)農(nóng)村物質(zhì)環(huán)境得到改善，但后期由于弊端不斷累積達(dá)到侵蝕制度效率這一關(guān)鍵問題而遭到否決，改革呼之欲出。改革開放之后，整個(gè)社會發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，直接沖擊大集體時(shí)代的生產(chǎn)供給模式;城市“單位制”開始松動(dòng)，市場風(fēng)氣侵襲計(jì)劃配給，舊制度出現(xiàn)了斷裂而進(jìn)入新的時(shí)期。但新事物的成長并非一帆風(fēng)順，新制度的發(fā)展與成熟也必然是道路曲折，甚至可能因大的社會情境變化而發(fā)生扭曲或改變。“包干制”的財(cái)政政策導(dǎo)致農(nóng)民和村基層政權(quán)的不斷對立，引起了中央政府的重視。針對這一現(xiàn)狀，國家開始部署農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅(費(fèi))減少直至取消，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，“一事一議”獎(jiǎng)懲制度得以推行，農(nóng)村公共品供給呈現(xiàn)轉(zhuǎn)好態(tài)勢。但最終也由于各級政府財(cái)權(quán)的上移和事權(quán)下沉情況導(dǎo)致各級政府轉(zhuǎn)移支付的資源總體上的不足和“一事一議”固有的制度缺陷而出現(xiàn)問題。隨后，國家更多地通過“項(xiàng)目制”實(shí)施直接對應(yīng)村莊的公共品供給，增加“一事一議”獎(jiǎng)懲制度、各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和“新農(nóng)?！钡仍鲈O(shè)制度，通過納入新元素的方式來完成提高供給效率和完成供給的制度轉(zhuǎn)型。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景及“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略規(guī)劃下，農(nóng)村公共品制度變遷的歷程并沒有停止，制度設(shè)計(jì)和改革依然具有巨大的推進(jìn)空間。

(三)競爭性行動(dòng)者沖突與結(jié)盟

根據(jù)不同利益訴求，農(nóng)村公共品供給制度框架內(nèi)所關(guān)涉的不同行動(dòng)者大致包括中央政府、地方政府、鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織、農(nóng)民等，各方利益主體在供給過程中(決策、籌資、生產(chǎn)管理等方面)出現(xiàn)利益競爭并不斷結(jié)盟重組。

合作化和人民公社時(shí)期，國家通過公社，公社通過生產(chǎn)大隊(duì)與小隊(duì)組織生產(chǎn)，農(nóng)民被高度組織化，在公共品供給環(huán)節(jié)中幾乎沒有決策權(quán)。而在籌資環(huán)節(jié)，中央財(cái)政給付能力十分有限，公共品供給的籌資渠道被強(qiáng)壓給集體組織(公社)，再下至大隊(duì)和小隊(duì)，同時(shí)農(nóng)民被組織以“以勞代資”方式進(jìn)行實(shí)際的供給。這一階段中央、地方和基層在依政令行事的體系下，雖各自為政，實(shí)為一體。而農(nóng)民雖有利益訴求，但無表達(dá)途徑，處于整個(gè)行動(dòng)框架中最弱勢的地位。改革之后，實(shí)行財(cái)政包干制度，財(cái)政收入從中央政府傾向于地方，公共品供給主要依靠地方政府的財(cái)政收入和農(nóng)民的各種稅費(fèi)攤派，村級組織成為收取稅費(fèi)和組織供給生產(chǎn)的直接責(zé)任單位。地方政府和村基層組織作為農(nóng)村公共品政治相關(guān)者相互連帶，產(chǎn)生“協(xié)作效應(yīng)”，形成了寄生于農(nóng)村稅費(fèi)資源盈利基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村利益共同體這一非正式制度。［20］隨后中央推行新農(nóng)村建設(shè)系統(tǒng)工程、改革稅費(fèi)、取消農(nóng)業(yè)稅等，改為國家直接財(cái)政供給和“一事一議”村莊供給的結(jié)合模式，這一過程中，地方政府與村基層組織被國家策略性地“懸置”。但隨著“項(xiàng)目制”轉(zhuǎn)移支付的推行，地方政府與基層政權(quán)以“打包”和“抓包”的運(yùn)作機(jī)制銜接為謀合之實(shí)而重返政治舞臺，農(nóng)民雖擺脫了直接被提取資源的境遇，卻難逃無有效公共品可用的命運(yùn)。在整個(gè)的農(nóng)村公共品供給變遷過程中，各級政府(特別是地方政府與村基層)是天然的同盟者，農(nóng)民始終在競爭行動(dòng)中處于劣勢。

六、結(jié)語

本文陳述了不同歷史時(shí)期農(nóng)村公共品供給的制度特征，運(yùn)用歷史制度主義分析框架，剖析路徑依賴和競爭性行動(dòng)者聯(lián)盟在農(nóng)村公共品供給制度變遷中的作用機(jī)制，對農(nóng)村公共品制度演進(jìn)、存續(xù)、斷裂及未來創(chuàng)新作了闡述和分析。立足當(dāng)下的制度回溯是為了更清晰地認(rèn)識目前農(nóng)村公共品供給所處困境，尋求制度瓶頸的突破口在于把握關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)刻，打破行動(dòng)者利益聯(lián)盟。社會持續(xù)發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)、社會等也不斷變化，現(xiàn)階段農(nóng)村公共品供給模式必然不是制度變遷的終點(diǎn)，需要不斷創(chuàng)新、繼續(xù)推進(jìn)。

集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，農(nóng)村公共品供給渠道單一，其它供給渠道尚未形成，“村莊公共產(chǎn)品的供給通常處于議而不決，決而難行的集體行動(dòng)困境”，［21］這是中國農(nóng)村公共品供給的寫實(shí)。近年來，各地出現(xiàn)集體自愿供給和(個(gè)人、組織)捐助、贊助的新景象為當(dāng)前的農(nóng)村公共品供給注入了新活力。反觀農(nóng)村公共品供給，關(guān)鍵在資金，以及圍繞資金所形成的供給主體責(zé)任層級制度和監(jiān)督反饋機(jī)制、需求表達(dá)機(jī)制與決策機(jī)制;注重內(nèi)生性供給，培育農(nóng)民組織，并讓各方行動(dòng)者平等地參與到供給框架中來，更有可能破解農(nóng)村公共品供給困境。

注釋:

①根據(jù)吳洋等2008年表格整理。參見吳洋，陳杰，鄧遠(yuǎn)建:《西部地區(qū)農(nóng)村公共品供給優(yōu)先順序研究——來自四川兩縣的實(shí)證分析》，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第4期。

②一旦制度被選擇，制度將會自我設(shè)限，通過抑制后續(xù)其他選擇從而形塑制度發(fā)展的軌跡。制度運(yùn)行增加了人們的回報(bào)，人們越愿意依制度行事，適應(yīng)制度，越能形成回報(bào)預(yù)期;一個(gè)制度運(yùn)行的時(shí)間越長，累積的時(shí)間成本越多，要想改變這一制度付出的成本就越大。參見保羅·皮爾遜:《回報(bào)遞增、路徑依賴和政治學(xué)研究》。載何俊志等:《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，2007年。

③制度運(yùn)行形成一種利益群體。參見彼得·豪爾等:《政治科學(xué)與三個(gè)新制度主義流派》。載何俊志等:《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，2007年。

④當(dāng)觀念被制度行動(dòng)者內(nèi)化后，在他們思維中形成一個(gè)可選框架。在這個(gè)觀念框架下，制度的變革仍是在原有制度范圍內(nèi)。參見蓋伊·彼得斯:《政治科學(xué)中的制度理論:“新制度主義”》，2011年。

⑤即使與原制度競爭的替代制度元素具有較高的效率，但習(xí)慣了的標(biāo)準(zhǔn)模式也難以被改變，因?yàn)樵贫冗\(yùn)行的結(jié)果已經(jīng)被鎖定在一個(gè)低效率的狀態(tài)下。參見保羅·皮爾遜:《回報(bào)遞增、路徑依賴和政治學(xué)研究》。載何俊志等:《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，2007年。

⑥制度層疊，根據(jù)埃里克·希爾克的界定，為全新的元素嫁接到另外一個(gè)穩(wěn)定制度架構(gòu)中。這是凱瑟琳·西倫所強(qiáng)調(diào)的制度轉(zhuǎn)型的一種機(jī)制之一。參見凱瑟琳·西倫著，王星譯，《制度是如何演化的》，2010年。

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(責(zé)任編輯吳月芽)

Institutional Analysis of Evolution of Public Goods Supply in Rural Areas: Based on the Interpretation of Historical Institutionalism

ZHOU Shaobin，GAO Lin
( College of Law and Political Science，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，China)

Abstract:Approximately，public goods supply in rural areas of China has gone through five stages: traditional society，agricultural cooperation period，collective farming period，the household contract responsibility system period and after a tax-fee reform period，each period showing different characteristics．Through reviewing the characteristics of public goods supply in rural areas in each period，the author uses the historical institutionalism approach with the frame of“Cleavage-Balance”evolution model，and adopts the mechanism of path dependence and competitive behaviors to analyze the dilemma and solutions to the system of public goods supply in rural areas．

Key words:system of public goods supply in rural areas; evolution; path dependence; the crucial moment; behaviors

作者簡介:周紹斌( 1965－)，男，湖南湘潭人，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院教授;高林( 1990－)，女，湖南常德人，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院社會學(xué)碩士研究生。

*收稿日期:2015-11-16

中圖分類號:C912．82

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1001-5035( 2016) 01-0084-07