高職教育“總部
—基地”辦學(xué)模式運行的PPP機(jī)制構(gòu)建

熊惠平

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高職教育“總部
—基地”辦學(xué)模式運行的PPP機(jī)制構(gòu)建

熊惠平

摘要：高職院校推進(jìn)以高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式為代表的辦學(xué)機(jī)制的改革創(chuàng)新，是在政府購買社會服務(wù)和政府購買職業(yè)教育服務(wù)的政策推力下，以建設(shè)—管理“兩段式”機(jī)制為重要代表的基地“公私合作伙伴關(guān)系”（PPP）機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建為切入點，構(gòu)建高職教育PPP運行機(jī)制，以實現(xiàn)“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”、“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機(jī)制”的政策要求與高職教育運行機(jī)制創(chuàng)新的實踐對接，從而培育特色競爭力，打造核心競爭力，形成持續(xù)競爭力。

關(guān)鍵詞：“總部—基地”；辦學(xué)模式；公私合作伙伴關(guān)系（PPP）；機(jī)制構(gòu)建；高職教育

高職院校正在大力推進(jìn)辦學(xué)機(jī)制的改革創(chuàng)新，其中的重要成果之一就是“總部—基地”辦學(xué)模式——一種以中心區(qū)域的學(xué)?？偛颗c非中心區(qū)域的教育教學(xué)基地空間分離的機(jī)制來彰顯高職教育區(qū)域發(fā)展服務(wù)本質(zhì)的辦學(xué)模式。而在政府購買職業(yè)教育服務(wù)的政策背景下，為進(jìn)一步、更好地發(fā)揮市場機(jī)制在職業(yè)教育資源配置中的作用，高職教育領(lǐng)域引入公與私多個主體基于公共產(chǎn)品服務(wù)而生成的一種合作機(jī)制——PPP機(jī)制，逐步成為重要的實踐課題。

在高職院校推進(jìn)高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式及其運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建的過程中，基地作為學(xué)?？偛浚ǜ呗氃盒＃┡c區(qū)域特別是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建立良性互動關(guān)系的“橋頭堡”和更“接地氣”的根據(jù)地，其運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建更具有先導(dǎo)性、示范性、實驗性、安全性（創(chuàng)新風(fēng)險的可控性）。于是，基地運行的PPP機(jī)制構(gòu)建問題亦具有了現(xiàn)實意義。

一、高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式是以空間分離機(jī)制實現(xiàn)區(qū)域服務(wù)的辦學(xué)管理模式

在高職教育已總體走出規(guī)模擴(kuò)張階段而步入質(zhì)量提升階段的新時期［1］，一些高職院校進(jìn)行辦學(xué)模式改革的研究和實踐探索，高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式——以中心區(qū)域的學(xué)?？偛颗c非中心區(qū)域的教育教學(xué)基地空間分離的機(jī)制來彰顯高職教育區(qū)域發(fā)展服務(wù)本質(zhì)的辦學(xué)模式，就是其中的重要成果。

（一）高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式建設(shè)的內(nèi)在邏輯和實踐效應(yīng)

總部經(jīng)濟(jì)基本原理的具體運營形式是“總部—生產(chǎn)制造基地”模式布局，其“濃縮”或“經(jīng)典”的形式就是“總部—基地”模式運行總框架?？偛拷?jīng)濟(jì)基本原理和“總部—基地”模式運行機(jī)理具有廣泛的應(yīng)用性——可以從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會活動的其他領(lǐng)域，當(dāng)然包括教育領(lǐng)域以及其中的高職教育領(lǐng)域?；诖?，高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式的確立就有了基于內(nèi)在機(jī)理的理論邏輯。

不僅如此，這一辦學(xué)模式的實踐“正在進(jìn)行時”并形成輻射和示范效應(yīng)，從而正在印證其價值。催生于總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其具體表現(xiàn)“總部—產(chǎn)業(yè)基地”模式（“總部—產(chǎn)業(yè)基地”模式較“總部—生產(chǎn)制造基地”模式更具代表性和包容性，因為產(chǎn)業(yè)基地含生產(chǎn)制造型基地和非生產(chǎn)制造型基地）布局建設(shè)并為之服務(wù)的高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式，目前已在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高職院校的探索實踐中率先取得樣本效應(yīng)。那么，非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)即使總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟甚至沒有真正起步，只要高職院校建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到異地（含同城兩地）辦學(xué)這一步（事實上，目前高職院校的本區(qū)域異地辦學(xué)和跨區(qū)域辦學(xué)，正在持續(xù)推進(jìn)中），都可以模擬、借鑒和采用“總部—基地”模式運行總框架，形成具有自身特色的“總部—基地”辦學(xué)模式。作為形式上空間分離的辦學(xué)管理模式，其所含的管理和教育管理“內(nèi)核”是同一的，即這些學(xué)校本質(zhì)上都是基于“總部—基地”模式運行總框架而建立的一種高職教育區(qū)域發(fā)展服務(wù)型辦學(xué)模式。

（二）以創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建彰顯高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式的競爭力和生命力

高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式建設(shè)的內(nèi)在邏輯和實踐效應(yīng)，彰顯著模式內(nèi)含的普適性價值，而維護(hù)和張揚(yáng)這一價值的唯一路徑惟有創(chuàng)新——模式運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建就成為其中的重要內(nèi)容，由此，也成為該模式以至高職教育煥發(fā)和保有競爭力和生命力的重要抓手。

高職院校推進(jìn)這一辦學(xué)模式運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，其中心任務(wù)是形成“學(xué)?？偛俊逃虒W(xué)基地”有效率的“合分”機(jī)制，即學(xué)?？偛拷y(tǒng)籌有力而教育教學(xué)基地充滿活力并能夠充分獲取各自所在地優(yōu)質(zhì)、優(yōu)勢資源的機(jī)制。由于教育教學(xué)基地是學(xué)?？偛哭k學(xué)管理的輸出，是學(xué)?？偛柯毮艿南鄬Κ毩⑹窖由欤虼?，有必要聚焦教育教學(xué)基地運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建問題（為研究和應(yīng)用的方便，可將“教育教學(xué)基地”易名為“職業(yè)教育基地”，或簡稱為“基地”），而PPP機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建正是推進(jìn)基地運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建的重要切入點和通道。

二、以基地PPP機(jī)制為重要代表的高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建

（一）問題的引出——從PPP機(jī)制到高職教育PPP機(jī)制再到基地PPP機(jī)制

在政府購買社會服務(wù)的政策框架下，公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制正在全國范圍內(nèi)大力推行?！肮胶献骰锇殛P(guān)系”譯自英文Public-Private Partnerships（PPP）；盡管其譯法多種，但都涵蓋伙伴關(guān)系、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)四大要素［2］，并常以PPP代之，以方便闡述。

同樣，在政府購買職業(yè)教育服務(wù)的政策背景下，為進(jìn)一步、更好地發(fā)揮市場機(jī)制在職業(yè)教育資源配置中的作用，高職教育領(lǐng)域引入這種公（常指政府及其所轄單位，這里當(dāng)然包括公立高職院校）私（一般指私企，但基于中國國情，可擴(kuò)及集體企業(yè)、外企、地方政府轄區(qū)外的國企甚至非政府的社會組織）主體基于公共產(chǎn)品服務(wù)而生成的一種合作機(jī)制——PPP機(jī)制，理應(yīng)成為重要議題并逐步付諸實踐。

進(jìn)一步推演表明，在高職院校推進(jìn)高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式及其運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建的過程中，基地作為學(xué)?？偛浚ǜ呗氃盒＃┡c區(qū)域特別是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建立良性互動關(guān)系的“橋頭堡”和更“接地氣”的根據(jù)地，其運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建更具有先導(dǎo)性、示范性、實驗性、安全性（創(chuàng)新風(fēng)險的可控性）意義。于是，基地運行的PPP機(jī)制構(gòu)建問題被首先提了出來。

（二）基地的內(nèi)在機(jī)理內(nèi)生了其運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建的需求

基地運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，不僅順應(yīng)了政府購買社會服務(wù)和職業(yè)教育服務(wù)、大力推進(jìn)PPP機(jī)制創(chuàng)新的政策需求，而且，基地本身的內(nèi)在機(jī)理又產(chǎn)生了其運行機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)在需求。

基地運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，基地建設(shè)的載體形式是重要的“基礎(chǔ)工程”或“先導(dǎo)性工程”。因而，在此有必要從基地載體建設(shè)形式談開去?；亟ㄔO(shè)的載體形式，主要有自建分校形式、共建地方學(xué)院（學(xué)校）形式、共建科研院所（科技服務(wù)平臺）形式、共建實踐（實訓(xùn)實習(xí)）中心形式和共建產(chǎn)學(xué)研合作基地形式。無論采取哪一種建設(shè)形式，都會涉及合作主體甄選以及合作投入分解、合作風(fēng)險分擔(dān)、合作效益（因為職教PPP項目是為非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，提“效益”較“收益”更為合適）分享四大要素，一言以蔽之，其關(guān)鍵詞就是“合作”，這蘊(yùn)含了高職院校大力推進(jìn)合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展“四個合作”的精髓。

不僅如此，高職院校在大力推進(jìn)基地運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建過程中，無論是在同區(qū)域的同城的另一地（基地在獲取其所在地優(yōu)質(zhì)從而優(yōu)勢資源的同時，主要是為城域培養(yǎng)技術(shù)技能人才）還是在同區(qū)域的非同城的縣域（基地在獲取其所在地特色從而優(yōu)勢資源的同時，主要是為縣域培養(yǎng)技術(shù)技能人才）設(shè)立基地，抑或跨區(qū)域設(shè)立基地，其都會面臨多校區(qū)辦學(xué)、異地辦學(xué)或異域辦學(xué)的管理難題——布點的多樣化、復(fù)雜化必然催生運行機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建的新課題。在此，引入PPP機(jī)制而實現(xiàn)基地運行機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建是為應(yīng)時應(yīng)勢應(yīng)力的智慧選擇。

三、推進(jìn)以建設(shè)—管理“兩段式”機(jī)制為重要代表的基地PPP機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建

（一）基地PPP建設(shè)—管理“兩段式”機(jī)制是分合結(jié)合的整合機(jī)制

基地PPP機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建問題，是基地PPP建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建問題與基地PPP管理機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建問題的“集合”，或者說，構(gòu)建基地PPP創(chuàng)新機(jī)制是要基于基地建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建和基地管理創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建而形成基地PPP建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制和基地PPP管理創(chuàng)新機(jī)制的整合機(jī)制，用簡單的數(shù)學(xué)模型描述是：基地PPP創(chuàng)新機(jī)制=基地PPP建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制+基地PPP管理創(chuàng)新機(jī)制。

因而高職院校推進(jìn)基地PPP創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建的核心任務(wù)，就是通過與各利益方的博弈和合作，將這種簡單的數(shù)學(xué)模型具體化為生動的應(yīng)用實踐，從而構(gòu)建這樣一種整合機(jī)制——基地PPP建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制與基地PPP管理創(chuàng)新機(jī)制在分而合中形成的既相對獨立運行又有序聯(lián)動的機(jī)制，即基地PPP建設(shè)—管理“兩段式”機(jī)制，簡稱為基地PPP“兩段式”機(jī)制。

（二）推進(jìn)基地PPP建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建

引入PPP機(jī)制建設(shè)基地，其實質(zhì)是要動用以社會資本為主體的社會資源，通過產(chǎn)學(xué)研深度融合、通過政校企協(xié)同而實現(xiàn)“四個合作”，進(jìn)而在完善高職教育“總部—基地”辦學(xué)模式運行機(jī)制中，提高高職院校的辦學(xué)管理水平、提升其綜合實力。

由于基本建設(shè)的承載者或投資的附著物一般為項目——如此常有“項目投資”或“投資項目”之稱，因而，基地PPP建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建也是附著于基地PPP項目的（以下簡稱為“PPP項目”）。

PPP項目建設(shè)在引入企業(yè)等社會資本時，需要考慮和切實解決兩大問題：（1）社會資本“愿意進(jìn)”的問題；（2）社會資本“出得來”的問題，前者用以形成暢通的進(jìn)入機(jī)制，后者用以建立順暢的退出機(jī)制。不過，在政策出臺、法律法規(guī)制定和具體實踐過程中，進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制實際上是密切貫通的，也就是說，在設(shè)計如何使社會資本“進(jìn)去”的時候，一定要同時考慮甚至首先要考慮其“出來”的問題，因為退出機(jī)制看似僅關(guān)乎“出口”而實際卻是事關(guān)“進(jìn)口”的——“進(jìn)口”不暢則“出口”不振。

“愿意進(jìn)”問題實際隱含“進(jìn)得去”問題，即社會資本進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域的門檻問題；但由于PPP項目基本不存在進(jìn)入的壟斷性政策限定問題（如果有限定，那通常只是對投資方實力的認(rèn)定），因而“愿意進(jìn)”問題實為PPP項目建設(shè)及其背后的職業(yè)教育領(lǐng)域項目建設(shè)的吸引力問題。

為此，“聯(lián)動”或“貫通”之舉為解決之道，而從“出得來”一端出發(fā)而倒著解決“愿意進(jìn)”一端的問題，不失為一種順捷的路徑。如此，有供選擇的兩種方式讓社會資本退出：（1）“移交”的方式；（2）“資產(chǎn)證券化”的方式?！耙平弧钡姆绞骄唧w有BOT（建設(shè)—運營—移交）、BT（建設(shè)—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運營—移交）、BLT（建設(shè)—租賃—移交）、BOOST（建設(shè)—擁有—運營—補(bǔ)貼—移交）及BTO（建設(shè)—移交—運營）等幾種。這些方式各有利弊、優(yōu)劣，需要結(jié)合制度環(huán)境，借鑒國內(nèi)成熟案例，在各利益方的博弈中，達(dá)成其中的智慧選擇。以“資產(chǎn)證券化”的方式操作的核心，是要進(jìn)行PPP項目的載體設(shè)計，即要有一個科學(xué)合理的的載體來承載這個PPP項目，通常特殊目的載體公司SPV（Special Purpose Vehicle）是一種較優(yōu)的設(shè)計選擇。通過這個SPV，可以將高職院校、政府及其有關(guān)部門、企業(yè)等社會資本、金融組織等利益方有機(jī)連接起來。之所以進(jìn)行資產(chǎn)證券化和SPV操作設(shè)計，主要是考慮到PPP項目等社會事業(yè)性項目的投資、運營和回報周期均偏長，需要以正當(dāng)、便捷、合法的途徑讓社會資本適時退出。由于“資產(chǎn)證券化”的方式是一種更高級而更復(fù)雜的方式，因而，需要完善的政策、法律制度環(huán)境，特別是金融市場環(huán)境、財政政策環(huán)境和相應(yīng)技術(shù)手段等配套跟進(jìn)。如何吸引社會資本以及如何確認(rèn)項目對于PPP模式的適用性［3］，成為關(guān)注的重點。

目前，在PPP項目運作中，無論是“移交”的方式還是“資產(chǎn)證券化”的方式，其應(yīng)用在教育領(lǐng)域和職業(yè)教育領(lǐng)域還是一個嶄新的事情，很多問題尚待研究和突破。

（三）推進(jìn)基地PPP管理機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建

在基地PPP建設(shè)任務(wù)完成或總體完成之后，基地PPP運行就進(jìn)入后建設(shè)階段，即基地PPP管理階段。

如果說基地PPP建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，引入的“私”方主體是企業(yè)等社會資本——因為建設(shè)需要大量投資，那么，基地PPP管理機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，引入的“私”方主體則是較社會資本所指更加寬泛的社會力量。換句話說，在PPP項目的后建設(shè)階段即管理階段，逐利或以逐利為主的社會資本不應(yīng)再是引入的重點對象，否則，會扭曲高職院校作為教育組織的育人本性，而本質(zhì)上具有“第三部門”特性的社會力量應(yīng)成為引入的重點對象。這也是高職院校在推進(jìn)PPP機(jī)制構(gòu)建中踐行《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》關(guān)于“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?、“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機(jī)制”要求的生動體現(xiàn)。由此可見，基地PPP管理機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建、基地PPP建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，其引入的“私”方主體分別以社會力量為主、以社會資本為主，這種差異性的背后是PPP項目管理階段、建設(shè)階段中“管理”與“建設(shè)”本身的差異性——前者是回歸高職教育培養(yǎng)技術(shù)技能人才的本位，而后者是為服務(wù)于這種本位做“基本建設(shè)”式的準(zhǔn)備。鑒于此，有如下的基本操作思路。

高職院校推進(jìn)基地PPP管理機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建，應(yīng)將基地的學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育明確分開。這就是說，兩者是否實施PPP模式管理機(jī)制視具體情況而定。（1）原則上，學(xué)歷教育中的高等職業(yè)教育由高職院校自身來管理，而其中的中等（甚至初等）職業(yè)教育或外包管理（外包模式也可視為PPP模式的一種特殊形式，這里講兩者分開），或?qū)嵤㏄PP模式管理。其原因在于：①高職院校要堅持自己在基地所在地（縣域居多）“做”高職，是為了在拓展其生存和發(fā)展的空間，彰顯其核心競爭力；②高職院校“外包”（重點瞄準(zhǔn)基地所在地的“接盤者”）中職或初職，正是為了充分獲取當(dāng)?shù)氐奶厣Y源而又不至于由于“戰(zhàn)線拉長”而耗費辦學(xué)的主要精力；③高職院校實施中職或初職的PPP模式管理，正可通過引入“私”方社會主體而激活基地所在地的社會活力。（2）原則上，高職院校對非學(xué)歷教育實施PPP模式管理。這也是出于高職院校要將“非主營業(yè)務(wù)”剝離而專注“主營業(yè)務(wù)”（高職）的考慮。

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[責(zé)任編輯金蓮順]

基金項目：浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題“浙江省地方普通本科高校應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)型比較性研究”（項目編號：2014N109）；寧波市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“寧波推進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式機(jī)制建設(shè)研究”（項目編號：G15-ZX04）

作者簡介：熊惠平，男，浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，高職教育與區(qū)域發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)人，主要研究方向為教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。

中圖分類號：G715

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-7747（2016）04-0062-04